劉娥蘋

[摘 ?要]農(nóng)村土地制度（以產(chǎn)權制度為例）改革是目前“三農(nóng)”問題的熱點關注。以土地流轉推動產(chǎn)權制度改革為例，通過土地流轉可以實現(xiàn)規(guī)?；N植，增加農(nóng)民收入，同時，在創(chuàng)新土地流轉模式實踐中進一步推動農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

[關鍵詞農(nóng)村土地;產(chǎn)權制度改革;土地流轉;農(nóng)民增收

[中圖分類號] ?D668 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ?[文章編號] ?1009-928X（2015）10-0037-03

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大趨勢下，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革對農(nóng)民收入帶來了積極影響，但也必須直面土地流轉中的新情況和疑難問題，尋求農(nóng)民財產(chǎn)性收入可持續(xù)增長的途徑。

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革帶來的積極效應

從歷史上看，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度經(jīng)歷了復雜曲折的過程。新中國成立后的第一次土地改革，農(nóng)民獲得了土地所有權。1950年6月28日，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定，“廢除地主階級封建剝削土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路?！睆?953年開始，我國農(nóng)村土地制度進入了合作化階段，在互助組和初級社時期，土地依然屬于農(nóng)民所有，到了高級社時期，土地所有權收歸合作社所有，有效實現(xiàn)了生產(chǎn)資料社會化后生產(chǎn)力大發(fā)展的目標。到了1958年，“合作”效應帶來“大合作”的愿望，農(nóng)村土地實行人民公社所有，逐步形成“三級所有、隊為基礎”的產(chǎn)權體制。然而，隨著形勢發(fā)展的不可逆，土地等生產(chǎn)資料“一大二公”體制的弊端也日益凸顯，農(nóng)民不僅不能過上富裕的生活，連在土地上解決溫飽都成問題。1979年末，安徽小崗村農(nóng)民以前所未有的改革勇氣和膽識開始“分田到戶單干”的試點，交足國家和集體的，剩余的都是自己的，一舉解決了農(nóng)民的吃飯問題。1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國得到普遍推行，初步形成土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的制度構架，農(nóng)民獲得土地的經(jīng)營自主權，極大激發(fā)了生產(chǎn)積極性，不僅解決了溫飽問題，農(nóng)民收入也穩(wěn)步提升。

歷史證明，任何改革舉措的推行都必須符合馬克思關于“生產(chǎn)關系一定要適應生產(chǎn)力發(fā)展”的規(guī)律，一旦原有的生產(chǎn)關系阻礙生產(chǎn)力發(fā)展時，就要改善生產(chǎn)關系，使之適應當時的生產(chǎn)力發(fā)展水平，才能推動經(jīng)濟社會向前發(fā)展?？梢哉f，20世紀80年代確立的農(nóng)村土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制適應了時代改革發(fā)展的需要。

在改革開放30多年的歷史進程中，國家對解決“三農(nóng)”問題出臺了諸多良策，免除農(nóng)業(yè)稅、給予農(nóng)業(yè)補貼、鼓勵農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、推進城鎮(zhèn)化、解決城鄉(xiāng)二元矛盾等等，由此帶來“農(nóng)民進城打工、農(nóng)村土地拋荒”的新問題，土地流轉這一新舉措浮出水面。黨的十八屆三中全會《決定》提出了“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”，更是深化農(nóng)村土地制度改革的突破性決策。近年來，全國各地都在探索農(nóng)民土地產(chǎn)權的實現(xiàn)形式，各有優(yōu)劣和側重。

上海郊區(qū)從20世紀80年代開始，就從自發(fā)到有組織、從試點到規(guī)范，不斷地探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革。到2013年底，全市有43個鎮(zhèn)（含街道、工業(yè)區(qū)）的242個村集體經(jīng)濟組織建立了237家有限責任公司、社區(qū)股份合作社或經(jīng)濟合作社。2014年，又有510個村啟動了改革。到2017年，上海將基本完成村級集體產(chǎn)權制度改革，并開展鎮(zhèn)級改革的試點。

以上海遠郊金山區(qū)的土地流轉為例，探索出了如下路徑和模式：一是從大農(nóng)戶到家庭農(nóng)場的轉型升級，確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)穩(wěn)增;二是從家庭農(nóng)場到集體農(nóng)場的拓展深化，向規(guī)模要效益，向市場要收益，壯大村集體經(jīng)濟實力;三是成立村級經(jīng)濟合作社，農(nóng)戶享有集體資產(chǎn)股權收益（2015年3月18日，金山區(qū)山陽鎮(zhèn)楊家村作為首家經(jīng)濟合作社，已經(jīng)實現(xiàn)了第二年的年度分紅。全村農(nóng)齡股民共分紅127.49萬元，每股分配比上年增長10%，村民獲得更多改革紅利）;四是組建土地股份合作社，農(nóng)戶獲得流轉費和股權分紅的雙重收益。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革促進農(nóng)民增收的難點

（一）農(nóng)民土地財產(chǎn)收益的比較差距依然較大。 使農(nóng)民在土地上獲得更多的利益是土地產(chǎn)權制度改革的終極目標。橫向比較，農(nóng)民的土地財產(chǎn)收益差距較大。無論是城鄉(xiāng)二元結構下的市民與農(nóng)民之間的收入差距，還是中西部地區(qū)之間的農(nóng)民收入差距，都存在極不平衡現(xiàn)象。這既與土地的市場化水平緊密相關，也與現(xiàn)行土地產(chǎn)權制度緊密相關，還與現(xiàn)行法律規(guī)定的弊端緊密相關?？v向比較，在持續(xù)惠農(nóng)政策的扶持下，農(nóng)民的收益大幅增長。其收入來源主要有三部分：土地流轉租金收益、務工工資性收入、務農(nóng)農(nóng)產(chǎn)品銷售收入。在推進城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)民涌入城市，獲得相對簡單而穩(wěn)定的現(xiàn)金收入，相比之下，務農(nóng)收入的占比非常小，而土地流轉收益是在政府指導價格下的基本固定收益。因此，農(nóng)民家庭的經(jīng)濟收入是增加了，但土地的財產(chǎn)性收益并不明顯。

研究表明，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革主要通過交易和分工效應影響農(nóng)民收入水平，參與農(nóng)地流轉的農(nóng)戶收入較高，主要是顯著提高了農(nóng)戶的工資性收入和財產(chǎn)性收入，但是農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革影響農(nóng)民收入的組織化效應和抵押效應仍未顯現(xiàn)。換句話說，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革中，農(nóng)民的收入依然較少。原因如下：一是農(nóng)民在征地中獲得的補償偏低，土地收益差距較大。土地二元結構中的征地制度導致新的“剪刀差”，大量農(nóng)村土地資源低價流向城市，肥了開發(fā)商，喜了地方政府，而農(nóng)民從被征用土地中獲得的補償普遍僅為政府通過招拍掛賣出土地收入的5%左右。對農(nóng)民的補償標準低，對村集體的補償金額甚至出現(xiàn)“有帳無錢”的窘境。農(nóng)民說，土地財政使政府得大頭，開發(fā)商得中頭，農(nóng)民得零頭。二是表面規(guī)模實質分散的土地經(jīng)營，農(nóng)戶獲益不多。通過土地產(chǎn)權制度改革促進農(nóng)民增收的途徑有很多，其中最典型的是，農(nóng)民通過土地流轉實現(xiàn)規(guī)模種植和經(jīng)營，增加土地收益。現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)，即使是沿海發(fā)達地區(qū)的土地流轉，所謂的規(guī)模經(jīng)營只是形式上的集中和規(guī)?；?，實際上土地依然處于分散狀態(tài)，細碎化的土地導致資源浪費，利用率低下，普通農(nóng)戶在規(guī)模經(jīng)營中獲益不多。三是農(nóng)業(yè)投資渠道少，農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)“接二連三”提高收入有難度。實際上，在土地流轉中真正獲益的是大農(nóng)戶，但大農(nóng)戶們想要通過農(nóng)業(yè)“接二連三”，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，卻面臨融資渠道少、擴大規(guī)模有限的難題。近期，在新一輪土地新政中，上海金山區(qū)某農(nóng)民專業(yè)合作社通過土地流轉抵押獲得100萬貸款，這才剛剛起步。無論是大農(nóng)戶，還是普通農(nóng)戶，從土地新政中廣泛受益的效應尚未充分顯現(xiàn)。

（二）土地流轉的新問題給農(nóng)民利益帶來隱患。從目前土地流轉的政策導向看，主要體現(xiàn)為“三化”，即市場化、集約化和專業(yè)化。具體而言，就是以“三權分置”為基礎放活土地經(jīng)營權;以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎，創(chuàng)新家庭經(jīng)營發(fā)展方式，培育新型經(jīng)營主體;以尊重農(nóng)民意愿為前提，不斷引導土地規(guī)范有序流轉;以經(jīng)營規(guī)模適度為目標，大力促進糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收同步。筆者通過對上海市金山區(qū)農(nóng)村土地流轉的調查顯示，全區(qū)土地流轉率達80%，規(guī)?；?jīng)營面積占流轉面積的98.88%，100畝以上的占總流轉面積74.77%，流轉價格達到700元或以上的占流轉面積的90.76%。

同時，我們也發(fā)現(xiàn)了目前土地流轉中的問題：一是土地流轉的市場化效應尚未形成。目前主要以村委會代為流轉為主要方式，土地流轉服務中心的功能未能充分顯現(xiàn)，土地流轉市場供不應求，流轉規(guī)模難以進一步擴大。市場化定價機制普遍缺失，土地流轉價格存在不合理現(xiàn)象。政府指導價的目的是保障農(nóng)民的基本收益，保護農(nóng)民的土地權益，但有的村委會在簽訂流轉合同時，刻板固守政府指導價，市場因素考慮不夠，反過來是損害了農(nóng)民的利益。二是土地流轉的政策配套不完善。比如，信貸支持力度不足，有技術、有能力的大農(nóng)戶、合作社想要擴大經(jīng)營規(guī)模，卻面臨著金融支持缺位和資金缺乏的困境。還比如，土地流轉補貼政策混亂，中間環(huán)節(jié)多、經(jīng)濟類作物補貼偏少。補貼政策對農(nóng)戶，尤其是大農(nóng)戶、合作社的幫扶、引導作用并不明顯。三是土地流轉糾紛呈上升趨勢。比如，流轉程序不規(guī)范。部分土地流轉項目存在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉租或發(fā)包的“反租倒包”現(xiàn)象，與政策相違背，也容易引起損害農(nóng)民利益行為的發(fā)生。還比如，流轉協(xié)議訂立不規(guī)范。有的土地流轉只是口頭約定，沒有簽訂書面合同，農(nóng)戶履約意識不強，碰到出價高的租戶，容易產(chǎn)生違約糾紛，存在矛盾隱患。

（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的法律困境。作為上層建筑之一的法律政策，農(nóng)村土地相關法律既不能滯后經(jīng)濟發(fā)展的速度，也不能不顧實際超前設計和推動。農(nóng)村改革30多年過去了，相對穩(wěn)定的制度安排逐漸顯現(xiàn)出其不適應的方面。例如《物權法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利”、“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設?！钡段餀喾ā穼r(nóng)民土地使用權的規(guī)定屬于排他性用益物權，作為一種事實上的物權，農(nóng)民享有占有、收益、處分等權能，為農(nóng)民土地權利提供了更高的保護。這反映出上位法《物權法》與下位法《土地管理法》對農(nóng)村土地管理規(guī)定的矛盾和沖突。這對農(nóng)民利益增收帶來直接隱患。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革促進農(nóng)民增收的對策建議

當前，上海正在全郊區(qū)推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革，以期建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉規(guī)范、監(jiān)管有力的產(chǎn)權制度，要著力在以下三方面予以突破，才能實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

（一）改革征地制度，推進集體建設用地流轉，彌補城鄉(xiāng)收入差距。一是要充分落實“征地留用地”制度。在征用農(nóng)村集體土地時，核定一定比例（5-10%）的土地指標，留給被征地的村集體經(jīng)濟組織，用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性開發(fā)，為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位和股金分配，長期保留村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地上的發(fā)展權和財產(chǎn)權，從而使被征地農(nóng)民的收入真正隨著城市化的進程而“水漲船高”。二是要積極探索留用地收益增長機制。在土地征用時，可以約定以給予村集體一定數(shù)量的辦公和商業(yè)廠房為補償，用以經(jīng)商辦企業(yè)，確保村集體經(jīng)濟的長期租賃收入。對于留用地，要以配套合適的商業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)項目為附加補償，保障村集體經(jīng)濟增長的可持續(xù)性。三是要積極推進集體建設用地流轉。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實現(xiàn)與國有土地同等入市流轉、同權同價，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）規(guī)范土地流轉，完善市場化政策配套，提升規(guī)模經(jīng)營效益。一是要延伸政策觸角，不斷推進市場化。以土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作為契機，建立健全土地流轉信息化體系，逐步實現(xiàn)土地承包檔案管理信息化，為農(nóng)村土地流轉市場化打下信息基礎。同時，要充分發(fā)揮鎮(zhèn)級土地流轉管理服務中心作為土地流轉工作中的橋頭堡作用，引導市場主體通過土地流轉服務中心進行交易，村委會逐步向政策宣傳者的角色過渡。而且要處理好土地流轉市場中政府保護價、流轉均價及浮動價格三者之間的關系，建立符合實際、相互協(xié)調的流轉價格體系，以市場化手段鼓勵農(nóng)民自愿流轉土地。二是要補充政策短板，加大幫扶力度。補貼作為維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，提高農(nóng)民收入的重要手段理應受到重視。要建立完善的補貼監(jiān)管體系和公開、透明、規(guī)范、有序的農(nóng)業(yè)補貼申請渠道。減少農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放的中間層級，將名目繁多的補貼信息進行整合，在鎮(zhèn)級層面探索補貼發(fā)放機構和土地流轉管理服務機構合并。同時，要優(yōu)化農(nóng)業(yè)金融服務，充分發(fā)揮政策性資金支持作用，推出多樣化的政策性農(nóng)業(yè)貸款項目，鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務并給予政策優(yōu)惠。

（三）培育經(jīng)營主體，創(chuàng)新集體經(jīng)濟實現(xiàn)路徑，增加農(nóng)民多元收益。一是要積極培育新型經(jīng)營主體。按照都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，鼓勵和引導土地向家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體集中，充分發(fā)揮其組織化、專業(yè)化、標準化的經(jīng)營優(yōu)勢，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，才能實現(xiàn)農(nóng)民增收的多元化。二是要因地制宜選擇土地規(guī)模經(jīng)營的形式。如發(fā)展家庭農(nóng)場，應選擇在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程較快、農(nóng)村勞動力轉移比較多的地區(qū)。而在工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平較低的遠郊地區(qū)，農(nóng)業(yè)仍然是農(nóng)戶的主要收入之一，應以發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社為主，提高農(nóng)民組織化程度，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。在集體農(nóng)場的土地經(jīng)營實踐中，進一步以土地承包經(jīng)營權入股組建土地股份合作社，進行統(tǒng)一管理、共享收益，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，在保證農(nóng)戶利益的前提下，實現(xiàn)土地資源的合理利用，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益和社會效益。三是要加大政策宣傳力度。利用土地承包經(jīng)營權確權登記做好宣傳工作，加強對法律、法規(guī)、政策和各地先進經(jīng)驗的宣傳，增強農(nóng)民參與農(nóng)地流轉的積極性和主動性，積極引導農(nóng)民合理調整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，促進農(nóng)業(yè)“接二連三”發(fā)展，讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)發(fā)展轉型和土地規(guī)模經(jīng)營中不斷增收。

作者系中共上海市金山區(qū)委黨校教科研室主任

■ 責任編輯：周奕韻