李東燕

隨著大量的難民涌入歐洲國(guó)家，“歐洲難民潮”問(wèn)題成為2015年全球最大熱點(diǎn)之一。聯(lián)合國(guó)難民署2015年10月公布，已有超過(guò)50萬(wàn)的難民進(jìn)入希臘，預(yù)計(jì)兩年內(nèi)至少將有85萬(wàn)人通過(guò)地中海前往歐洲。一場(chǎng)二戰(zhàn)以來(lái)最為嚴(yán)重的難民危機(jī)正在席卷歐洲大陸，愈演愈烈。越來(lái)越多的難民蜂擁而至，難民意外死亡的悲劇頻頻傳來(lái)，這都讓歐洲各國(guó)措手不及，坐立不安。

就在全球目光聚焦歐洲難民潮時(shí)，2015年末發(fā)生的巴黎恐怖襲擊事件使問(wèn)題變得更加復(fù)雜，基于人道主義的邊境開(kāi)放及難民臨時(shí)救助措施與國(guó)家安全問(wèn)題之間的矛盾更加突出，從而使各國(guó)應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題的政策和立場(chǎng)發(fā)生重大變化。

引發(fā)歐洲難民潮的復(fù)雜背景

誘發(fā)2015年歐洲難民潮的直接原因是持續(xù)已久的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、動(dòng)蕩不定的西亞北非局勢(shì)以及“伊斯蘭國(guó)”活動(dòng)的猖獗。難民最大的來(lái)源地是敘利亞、阿富汗、索馬里、伊拉克和一些非洲國(guó)家，其中一半以上來(lái)自敘利亞。2014年《全球趨勢(shì)報(bào)告》指出，在2014年產(chǎn)生的1950萬(wàn)全球難民中，來(lái)自敘利亞的難民達(dá)到388萬(wàn)，阿富汗259萬(wàn)，索馬里111萬(wàn)。

曠日持久的動(dòng)蕩與戰(zhàn)亂使敘利亞等國(guó)飽受折磨，空襲、槍擊以及恐怖活動(dòng)幾乎成了家常便飯，平民死傷慘重，民不聊生。自2011年3月敘利亞爆發(fā)沖突以來(lái)，該國(guó)已有超過(guò)11.5萬(wàn)人死亡，逾420萬(wàn)人成為敘境內(nèi)難民，200萬(wàn)逃往鄰國(guó)。接收難民的主要重?fù)?dān)落在約旦、伊拉克、黎巴嫩和土耳其身上。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民機(jī)構(gòu)報(bào)道，截至2015年8月已有超過(guò)30萬(wàn)難民和移民冒著生命危險(xiǎn)穿越地中海前往歐洲，其中2500多人命喪地中海。而2014年全年，這兩組數(shù)字分別為21.9萬(wàn)人和3500人。

“伊斯蘭國(guó)”恐怖主義活動(dòng)不斷猖獗、勢(shì)力迅速推進(jìn)、恐怖事件此起彼伏，也是敘利亞等國(guó)人口大量外逃的一個(gè)重要原因。在意識(shí)到“伊斯蘭國(guó)”的殘暴和恐怖性質(zhì)之后，受威脅最嚴(yán)重的敘利亞、利比亞等國(guó)難民數(shù)量激增。而逃往歐洲國(guó)家的難民通常是有一定經(jīng)濟(jì)能力的中產(chǎn)階級(jí)，蛇頭們通過(guò)幫助當(dāng)?shù)厝颂油鶜W洲從中收取費(fèi)用，對(duì)難民潮也起了推波助瀾的作用。當(dāng)看到前面一些人以難民身份投奔?xì)W洲國(guó)家后，其他面臨相同處境的人自然前赴后繼地踏上難民之路。

在引發(fā)難民潮的敘利亞、利比亞、阿富汗內(nèi)亂背后，是這些國(guó)家和地區(qū)根深蒂固的種族、宗教矛盾及不同勢(shì)力集團(tuán)政治上的爭(zhēng)權(quán)奪利。除了由來(lái)已久的巴以、阿以沖突以及尚未結(jié)束的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，阿富汗、伊拉克、索馬里、蘇丹等國(guó)也一直是種族、宗教沖突嚴(yán)重的國(guó)家。這些國(guó)家沒(méi)有建立起一個(gè)和平、包容、可持續(xù)的國(guó)內(nèi)政治制度，沒(méi)有穩(wěn)定的社會(huì)秩序，民主法治缺失，取而代之的是政治上的相互傾軋和持續(xù)不斷的國(guó)內(nèi)沖突。

由于長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)和動(dòng)亂，難民輸出國(guó)大都存在發(fā)展落后、經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至持續(xù)倒退，大量人口處于貧困或失業(yè)狀態(tài)，且兩極分化嚴(yán)重。生活貧困、前途無(wú)望的環(huán)境既是社會(huì)動(dòng)蕩和恐怖主義滋生的根源，也是當(dāng)?shù)厝饲Х桨儆?jì)以難民身份逃往歐洲，尋求穩(wěn)定生活和美好未來(lái)的原因。歐洲國(guó)家在就業(yè)、醫(yī)療、教育方面的福利，對(duì)有能力進(jìn)入歐洲的難民和移民人群具有巨大的吸引力。

此外，域外不同勢(shì)力的介入，特別是以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)中東的不當(dāng)干涉，是擴(kuò)大當(dāng)?shù)胤N族、宗教矛盾等社會(huì)問(wèn)題的重要原因。這必然導(dǎo)致難民潮的發(fā)生。域外大國(guó)的卷入打亂了原有的力量格局，卻沒(méi)有建立起所在國(guó)家和地區(qū)新的穩(wěn)定，反而使已有的宗教、種族矛盾擴(kuò)大化，包括伊斯蘭極端勢(shì)力與西方國(guó)家的對(duì)立，以及西方文化與非西方文化的對(duì)立。西方國(guó)家推動(dòng)的所謂“顏色革命”對(duì)西亞北非地區(qū)的持續(xù)動(dòng)蕩與沖突升級(jí)起了非常重要的作用。事實(shí)證明，通過(guò)強(qiáng)制性軍事干預(yù)來(lái)推行西方政治制度和價(jià)值觀的做法并沒(méi)有給當(dāng)?shù)貒?guó)家?guī)?lái)可持續(xù)的和平與發(fā)展，相反卻是曠日持久的動(dòng)蕩與沖突。

歐洲難民潮影響的不僅僅是歐洲

此次難民潮的影響既有短期性的，也有長(zhǎng)期性的，且體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及安全的方方面面，而且，受此次難民潮影響的也不僅僅是歐洲國(guó)家、難民產(chǎn)生國(guó)和地區(qū)，美國(guó)、澳大利亞、加拿大等許多國(guó)家也都受到此次難民潮的沖擊，并在如何應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題上面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

對(duì)于敘利亞、阿富汗這樣的難民輸出大國(guó)來(lái)說(shuō)，大量人口作為難民流出，進(jìn)一步影響到這些國(guó)家的穩(wěn)定及戰(zhàn)后的重建進(jìn)程。無(wú)論是敘利亞還是阿富汗，難民中相當(dāng)一部分是該國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)或精英階層，包括受過(guò)高等教育的學(xué)者、政府公職人員、技術(shù)人員等。這些人員的流失顯然會(huì)對(duì)技術(shù)人力資源緊缺的難民輸出國(guó)帶來(lái)消極影響。而對(duì)于大量遷徙中的難民人群，在到達(dá)目的國(guó)的途中將面臨各種危險(xiǎn)，“死亡之路”的悲劇不斷發(fā)生。難民人群的流動(dòng)也增加了人口販賣、非法武器、毒品交易等犯罪活動(dòng)，并為極端分子、恐怖分子的滋生和隱藏提供了條件。難民人群因此成為最缺乏保護(hù)、最容易受到攻擊的人群。

此次難民潮對(duì)歐洲的消極影響是顯而易見(jiàn)的。首先，安置和救援難民需要承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在人力、財(cái)力、物力方面需要大量的投入，對(duì)一些國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的歐洲國(guó)家來(lái)說(shuō)，其壓力更為明顯。從目前情況看，在國(guó)內(nèi)政治與安全形勢(shì)沒(méi)有改善之前，涌入的難民很難短期內(nèi)返回，其中很大比例將暫時(shí)或長(zhǎng)期滯留在接收國(guó)，這將對(duì)歐洲福利國(guó)家的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老在內(nèi)的社會(huì)保障體系構(gòu)成不小的壓力。

難民涌入對(duì)歐洲國(guó)家更深層次、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響在于社會(huì)、政治和安全方面。在大量難民中，一方面由于疏于身份認(rèn)定，難民中有混入極端分子、恐怖分子的可能，為日后埋下無(wú)窮隱患。另一方面，面對(duì)生活壓力和身份困境，難民會(huì)尋找一切機(jī)會(huì)去滿足生活上的需求，試想如果合法手段不能滿足這種需求，一些難民難免會(huì)鋌而走險(xiǎn)，參與盜竊、販毒等犯罪活動(dòng)，對(duì)社會(huì)治安構(gòu)成威脅。難民或移民造成的安全隱患及其他負(fù)面影響，又會(huì)引起接收國(guó)民眾的擔(dān)憂和恐懼，從而誘發(fā)對(duì)難民人群的歧視與仇恨。這種恐懼和仇恨很容易被煽動(dòng)，誘發(fā)各種沖突，成為社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。

難民潮也導(dǎo)致接收國(guó)政治環(huán)境的惡化。圍繞如何接收、安置和對(duì)待難民，不同黨派和群體之間的關(guān)系出現(xiàn)緊張，國(guó)內(nèi)政治與社會(huì)面臨更大的分裂。每當(dāng)難民問(wèn)題出現(xiàn)，歐洲國(guó)家的民粹主義、極端主義勢(shì)力便會(huì)上升。巴黎恐怖襲擊后，歐洲民粹團(tuán)體呼吁停止接收來(lái)自中東和北非的難民，荷蘭、意大利等國(guó)的極右勢(shì)力要求政府立即關(guān)閉邊界。從目前看，難民潮在宗教、種族、文化方面的影響是長(zhǎng)期的，難民的安置、接納和融入過(guò)程也是長(zhǎng)期的，這對(duì)于世界各國(guó)的難民政策、民族和宗教政策，以及主流價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)層面都提出了考驗(yàn)。

在這場(chǎng)難民潮的風(fēng)暴中，歐盟組織機(jī)制及難民應(yīng)對(duì)機(jī)制也同樣面臨考驗(yàn)。在接納難民分?jǐn)偂⑦吘晨刂频葐?wèn)題上，歐盟國(guó)家之間已經(jīng)出現(xiàn)了分歧。作為一個(gè)相對(duì)成熟的區(qū)域組織，歐盟一體化在政治、安全、法治等方面都取得了進(jìn)展。但面對(duì)大量涌入的難民，歐盟已經(jīng)確立的相關(guān)原則和規(guī)定面臨挑戰(zhàn)，例如《申根協(xié)定》中關(guān)于取消共同邊界檢查的內(nèi)容遭到質(zhì)疑，關(guān)閉邊境、嚴(yán)格檢查的呼聲高漲，就連德國(guó)也不得不調(diào)整相關(guān)的邊境政策。

此次難民潮也波及美國(guó)、澳大利亞、加拿大等其他國(guó)家和地區(qū)。美國(guó)從一開(kāi)始在難民問(wèn)題上的消極態(tài)度就受到國(guó)際輿論的指責(zé)。與在中東地區(qū)的軍事活動(dòng)上一擲千金相比，美國(guó)在人道救援方面則是摳摳索索。美媒援引美國(guó)國(guó)土安全部的公開(kāi)數(shù)據(jù)報(bào)道，在2013年，美國(guó)不過(guò)只給了36名敘利亞人難民身份。巴黎恐怖事件發(fā)生后，美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)及民眾等在難民問(wèn)題上的分歧更大。美國(guó)一半以上的州反對(duì)接收難民，眾議院也否決了奧巴馬總統(tǒng)關(guān)于下一年接收1萬(wàn)敘利亞難民的決定。澳大利亞由于對(duì)難民采取了比較嚴(yán)格的控制，既受到國(guó)際社會(huì)，包括一些人權(quán)組織的批評(píng)，也面臨國(guó)內(nèi)要求接納更多難民的呼聲。加拿大政府在接收難民問(wèn)題上同樣也面臨兩難處境。在巴黎恐怖襲擊事件后，西方國(guó)家要求嚴(yán)控難民的呼聲普遍上升，紛紛采取更嚴(yán)格的邊境控制政策。

應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題需加強(qiáng)國(guó)際合作

難民問(wèn)題是一個(gè)關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的問(wèn)題，正如此次歐洲難民潮問(wèn)題涉及接收國(guó)、輸出國(guó)、途經(jīng)國(guó)方方面面的關(guān)系。作為一個(gè)區(qū)域性和全球性問(wèn)題，難民潮也考驗(yàn)著區(qū)域組織和聯(lián)合國(guó)等全球組織的作用?？傊y民潮的應(yīng)對(duì)和解決是一項(xiàng)復(fù)雜的多邊、多層、多領(lǐng)域的治理工程。

從國(guó)家層面看，各國(guó)應(yīng)就如何應(yīng)對(duì)難民潮問(wèn)題做好更充分的準(zhǔn)備，未雨綢繆，建立起相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制和接納機(jī)制。這既包括緊急救援、安置等人道主義方面的初期安排，也包括隨后將會(huì)遇到的身份認(rèn)定、遣返或接納問(wèn)題，以及未來(lái)可能面臨的融入問(wèn)題，如難民移民地位、權(quán)利及相關(guān)責(zé)任方面的法律問(wèn)題。

從地區(qū)層面看，區(qū)域組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更重要的作用。難民潮對(duì)區(qū)域內(nèi)國(guó)家的影響極大，無(wú)論是作為難民的產(chǎn)出國(guó)、目的國(guó)或途經(jīng)國(guó)，區(qū)域內(nèi)國(guó)家都是這一問(wèn)題治理的重要相關(guān)方。主要區(qū)域組織大多已經(jīng)針對(duì)移民、難民問(wèn)題開(kāi)展了不同形式的合作，包括建立起相關(guān)的機(jī)制。例如，歐盟已經(jīng)擁有相對(duì)成熟的移民、難民合作機(jī)制，非盟國(guó)家也就“非盟應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題的挑戰(zhàn)”舉行過(guò)特別首腦會(huì)議。此外，歐盟、意大利、希臘、塞浦路斯等國(guó)也正努力加強(qiáng)與非盟尤其是北非國(guó)家之間的合作，尋求共同解決難民問(wèn)題。歐盟與北非國(guó)家還就關(guān)于在北非與地中海之間建立某種控制移民、難民“緩沖區(qū)”問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商與探討。各區(qū)域組織已經(jīng)意識(shí)到，建立區(qū)域及區(qū)域間有效的難民機(jī)制，對(duì)于妥善解決難民問(wèn)題必不可少。

從全球?qū)用婵?，?lián)合國(guó)及相關(guān)難民機(jī)構(gòu)已經(jīng)在應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題上進(jìn)行了長(zhǎng)期的努力。在敘利亞沖突導(dǎo)致大規(guī)模難民發(fā)生之后，聯(lián)合國(guó)人道主義機(jī)構(gòu)及伙伴機(jī)構(gòu)，包括難民署、糧食署、世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織、國(guó)際移民組織等開(kāi)展了積極的人道主義援助活動(dòng)，如籌集資金、建立難民營(yíng)地、運(yùn)送難民轉(zhuǎn)移、提供基本的生活保障等。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)和國(guó)際組織也積極呼吁國(guó)際社會(huì)為解決難民提供更大的支持。

總結(jié)現(xiàn)有的難民治理實(shí)踐及此次歐洲難民潮的應(yīng)對(duì)，第一，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家、區(qū)域、全球?qū)用娴膮f(xié)商與合作，在兼顧各方利益和特殊環(huán)境的基礎(chǔ)上，在不同層面建立起更有效的難民應(yīng)對(duì)機(jī)制；加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)、國(guó)際組織與非政府組織和智庫(kù)之間的合作。第二，在信息收集與處理、救援與安置技術(shù)、政策研究、管理經(jīng)驗(yàn)等方面開(kāi)展交流與培訓(xùn)。第三，加強(qiáng)全球難民治理機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)政治、法治、安全領(lǐng)域的國(guó)際合作；在國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用娼⑵鹣鄳?yīng)的監(jiān)控體系、救援體系和綜合治理體系。

難民問(wèn)題引發(fā)的思考

歐洲國(guó)家如今遭受難民問(wèn)題困擾，在某種意義上其實(shí)是“自食苦果”。美國(guó)等一些西方國(guó)家對(duì)西亞北非局勢(shì)的蠻橫干涉，導(dǎo)致了這一地區(qū)的局勢(shì)發(fā)生大規(guī)模動(dòng)蕩。如今，除需要齊心協(xié)力找到更好的應(yīng)對(duì)方法外，歐洲國(guó)家也需要反思這些年來(lái)追隨美國(guó)的做法。因?yàn)?，現(xiàn)今的難民危機(jī)可以說(shuō)就是西方國(guó)家當(dāng)年種下的惡果之一。

如果敘利亞、阿富汗等難民產(chǎn)生大國(guó)的動(dòng)亂、沖突不停止，其政府不能有效地承擔(dān)起保護(hù)和減少難民的責(zé)任，涌向歐洲的難民潮很難在短期內(nèi)完全停止。解決難民問(wèn)題最重要、最根本的途徑是要解決產(chǎn)生難民的根源，實(shí)現(xiàn)難民輸出國(guó)的和平與可持續(xù)發(fā)展。首要就是實(shí)現(xiàn)沖突國(guó)家的政治和解，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)和地區(qū)的長(zhǎng)治久安，才有望解決和防止因敘利亞、阿富汗這類沖突而產(chǎn)生的難民潮。此外，幫助沖突后國(guó)家及其他陷入貧困中的國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，增強(qiáng)人民對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和未來(lái)生活的信心，也是減少難民產(chǎn)出的重要途徑。但這方面的工作任重而道遠(yuǎn)。

此次難民潮也給中國(guó)提供了許多方面的啟示，探討如何建立與完善中國(guó)的難民應(yīng)對(duì)機(jī)制變得更為迫切。實(shí)際上，來(lái)自中國(guó)周邊國(guó)家的難民問(wèn)題已經(jīng)在困擾著中國(guó)。因此，中國(guó)應(yīng)該充分考察與評(píng)估此次難民危機(jī)提出的問(wèn)題，在政治、社會(huì)、安全、法律方面，逐步建立適合中國(guó)情況的難民應(yīng)對(duì)體系。此外，作為一個(gè)大國(guó)，尤其是安理會(huì)常任理事國(guó)，在難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)與解決方面，中國(guó)也擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與周邊國(guó)家在難民問(wèn)題上的合作，積極支持聯(lián)合國(guó)及其他國(guó)際組織、區(qū)域組織應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的努力，同時(shí)向面臨難民壓力的發(fā)展中國(guó)家提供相應(yīng)的援助，并為推動(dòng)區(qū)域和全球?qū)用娑噙呺y民合作機(jī)制的建設(shè)做出更大貢獻(xiàn)。 （責(zé)任編輯：陳蓉）