公共服務三原則

如果既要維護戶籍所帶來的特權，又要通過行政力量來控制人口，矛盾是永遠得不到化解的

陸 銘上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授，復旦大學教授

在中國城市化過程中，不少公共政策的制定太急太草率。因此以針對外來人口的公共服務歧視為例，可以探討公共政策制定的理性、效率和公平原則。

理性原則：公共服務歧視的兩面性

在轉(zhuǎn)型期，由于公共服務的享受權仍與戶籍身份掛鉤；同時，在公共服務供給不可能短期內(nèi)快速增長的情況下，改革不能在一夜之間取消戶籍與公共服務的掛鉤。因此，戶籍的轉(zhuǎn)換或特大城市實施的積分落戶制度就必須設置門檻，形成對于一部分人的事實上的公共服務歧視。那么，這樣過渡時期的“歧視”應遵循什么原則？

首先應本著理性原則，盡量將僅僅為公共服務而流動的人口識別出來。

政府可以通過一定的辦法來識別出僅僅為了公共服務而遷移的人群。其中，最好的辦法是認為有就業(yè)記錄和社會保障記錄的人群是以就業(yè)為主要目的的遷移人群。雖然這一標準并不完美，卻是現(xiàn)行條件下可能找到的最好指標。相反，政府不能主觀臆斷，根據(jù)勞動力的職業(yè)、行業(yè)及經(jīng)營規(guī)模來決定城市是否需要某些人群。比如，小餐飲、小食品經(jīng)營店、小旅館等，這些之所以能在城市里生存下去，本身就因為城市居民需要這樣的服務。

即使以就業(yè)和社保作為積分落戶的條件，對過渡時期仍未能轉(zhuǎn)為當?shù)爻擎?zhèn)戶籍的外來常住人口，也還是要往公共服務均等化的方向前進，而加大對外來人口的公共服務歧視則與此背道而馳。即使在公共服務短缺的情況下，要將地方政府提供的公共服務優(yōu)先提供給本地戶籍的居民，至少也不能阻止市場提供私立學校和幼兒園之類的機會。

如果既要維護戶籍所帶來的特權，又要通過行政力量來控制人口，這樣的矛盾是永遠得不到化解的。當遇到人口流動帶來的公共服務需求與其供給的矛盾時，一方面要通過增加公共服務的供給總量來緩解矛盾，另一方面要不斷地減少戶籍和公共服務之間的掛鉤程度。

效率原則：不要違背經(jīng)濟規(guī)律

十八屆三中全會提出，要嚴格控制特大城市的人口。但有兩點需要澄清：即使要嚴格控制特大城市的人口，也并不是說特大城市的人口要減少，并且公報中是在嚴格控制特大城市人口之前，先說了市場要成為配置資源的決定性力量。

換言之,即便控制特大城市的人口,也必須以市場的手段來進行，而不能簡單粗暴地以行政力量進行干預,更不是要違背市場力量,將控制特大城市人口理解為要減少特大城市的人口。

在總量上，未來隨著中國城市化水平提高，仍有大量的農(nóng)村人口要進城。同時，即使在城市和城市之間也將經(jīng)歷一個人口在空間上重新配置的過程。

事實上，政府還太可能不知道什么樣的產(chǎn)業(yè)是城市所需要或不需要的。給定城市的用地規(guī)劃和住房供給后，不同的勞動力和不同的產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生競租行為，誰付的租金高，誰就留下來，不愿意付的就離開。這樣的供給需求決定價格的機制是塑造城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的最優(yōu)機制。

公平原則：對事不對人的城市管理

價格機制雖然不是最完美的，卻是最公平的，因為它是“對事不對人”的。在討論公共政策時，如果要達到一個公正的結(jié)果，應把每一個人放在一個“無知之幕”之后，不要成為利益相關者，但這很難做到。

在絕大多數(shù)情況下，公正的市場經(jīng)濟也是有利于效率的。中國今天面臨兩個方面的效率損失：一是全局的效率,每個人都想自己，每個地方都想維護本地的利益，結(jié)果卻損失了中國作為大國本應有的跨地區(qū)的資源配置效率；二是長期的效率，百姓往往短視，政府官員的任期也短，更加強了政策的短期化。

制定公共政策如果不講效率的話,就是浪費納稅人的錢。