仇立平

“久齡家園”模式能否在上海推廣

仇立平

上海不僅在20世紀80年代就比全國更早地進入老齡化社會，而且近年來隨著“嬰兒潮”一代的退休，使得上海老齡化發(fā)展速度更快。2014年上海戶籍人口期望壽命82.9歲，高于全國平均水平，并早在20世紀90年代就已經達到發(fā)達國家的平均水平。截至2013年12月31日，上海戶籍60歲及以上老年人共計378.62萬人，占全市戶籍人口27.1%；其中70歲及以上老年人口171.93萬人，占總人口的12.0%；80歲及以上高齡老年人口71.55萬人，占60歲及以上老年人口的18.5%，占總人口的5.0%。估計到2015年底，戶籍60歲及以上老年人口將超過430萬，人口比接近30%，80歲及以上高齡老人將達到80萬。因此，上海老齡化趨勢發(fā)展迅猛，并呈現(xiàn)出高齡化的特征。

以上數(shù)據表明，上海人口老齡化具有進入老齡化社會早、速度快、程度高的特點；老年人口數(shù)量龐大，人口老齡化程度高。但上海又是執(zhí)行計劃生育最堅決的城市，并且20世紀60年代后家庭生育子女數(shù)就開始減少，因而老齡化又同時和獨生子女化、少子化相伴隨，純老（空巢）化問題凸顯。這就意味著上海城市老齡化面臨的問題要比全國其他地方更嚴峻。

上海老齡化問題牽涉到千家萬戶。由上海社會科學院社會調查中心進行的“2014年上海民生民意”問卷跟蹤調查結果顯示，2015年上海市政府實事優(yōu)先立項項目中民意基礎最高的就是“養(yǎng)老及為老服務類”，其中包括：新增養(yǎng)老床位、提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務、新設社區(qū)老年人助餐點、新建老年人日托中心等；在名列前茅的市政府實事補充立項項目中有些也含有養(yǎng)老項目或為老服務項目。

上海市各區(qū)在養(yǎng)老服務實踐中發(fā)展出適合本區(qū)的各種模式和為老服務項目。

面對嚴峻的上海老齡化加速發(fā)展趨勢，上海市政府于2014年4月發(fā)布了《上海市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)推進社會養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》，提出了發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的指導思想、基本原則、主要目標、主要任務和具體要求，規(guī)定了政府、社會、個人和市場應該負有的責職：“充分發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務資源配置方面的決定性作用，充分發(fā)揮政府在保障基本養(yǎng)老服務需求方面的主導作用，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎性作用”，通過體制機制改革和制度政策創(chuàng)新，加快養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，完善社會養(yǎng)老服務體系，滿足老年人日益增長的多層次、多樣化養(yǎng)老服務需求。

上海市區(qū)兩級政府在發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)的過程中，在堅持“9073”養(yǎng)老服務格局前提下（即3%“機構養(yǎng)老”、7%“居家養(yǎng)老”、90%“家庭養(yǎng)老”），對機構養(yǎng)老要加大財政投入，對居家養(yǎng)老要擴大受益面，對家庭養(yǎng)老要提高護理水平。各區(qū)在養(yǎng)老服務實踐中也發(fā)展出適合本區(qū)的各種模式和為老服務項目，如楊浦、黃浦、徐匯、金山、松江等區(qū)專門開設了為老服務熱線；正在試點開展的探索“老年宜居社區(qū)”；普陀區(qū)的“久齡家園”、靜安區(qū)的“樂齡家園”等。其中“久齡家園”具有覆蓋面較廣，功能較齊全，整合功能較強等特點，不僅受到老年人的好評，也獲得專家的高度評價，被認為具有在全市推廣價值的為老服務平臺。

“久齡家園”是根據普陀區(qū)政府提出的推進社會養(yǎng)老服務體系建設的“五個結合”要求（與培育社會組織、推廣家庭醫(yī)生制度、加強智慧社區(qū)建設、深化志愿者服務、完善小區(qū)物業(yè)管理服務相結合）下產生的。在分管區(qū)長的帶領下，區(qū)民政局等相關單位到外區(qū)實地考察，學習理念、整合資源，結合宜居適老型社區(qū)建設，基本構建了“一網、九圈、百站”為老服務平臺。

“一網、九圈、百站”為老服務平臺圍繞老年人生活照料、社區(qū)文化活動、社區(qū)衛(wèi)生服務、老年人融入社會和法律維權等主題，構建“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，并相應出臺了“一網、九圈、百站”建設標準，在各街道、鎮(zhèn)的努力下，目前已初具規(guī)模。

從“一網、九圈、百站”為老服務平臺開始運作以來已經取得初步成效，平臺成為社區(qū)交流場所，愛心奉獻渠道、助老便民中心、老人的心理港灣，為促進居民之間的互助，老人自我價值的實現(xiàn)，社區(qū)志愿精神的傳承，不良情緒的有效疏導，以及建立和諧的社區(qū)氛圍提供了一個可以操作的框架結構和制度條件。

雖然普陀區(qū)的“一網、九圈、百站”為老服務平臺的實踐開始不久，還能難說已經做到全覆蓋和盡善盡美，但是，以“網、圈、站”框架為基礎的為老服務平臺，以區(qū)、街道鎮(zhèn)、居委會合力構造的養(yǎng)老服務結構，無疑為上海這樣的大城市開展以居家養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式的普及提供了一個可以參照的模式。

“久齡家園”為老服務平臺的理念，是期望構建一個“全人群、全領域、全過程”為特征的養(yǎng)老服務網絡，把社區(qū)建設成老年人“不離家、不離親人熟人、不離熟悉環(huán)境”，打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。這樣的養(yǎng)老模式符合華人的養(yǎng)老理念，即使在現(xiàn)代化程度比較高的上海，大多數(shù)老人還是希望能在家庭養(yǎng)老。在政府的支持下，發(fā)掘社區(qū)的力量，調動各方面的資源，有可能走出一條覆蓋面較廣的適合大城市居家養(yǎng)老的模式。

以“網、圈、站”框架結構為基礎的為老服務平臺，貫穿了以政府為主導、社會協(xié)同、市場參與的多方合作發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的基本原則。雖然從目前運行狀況看，普陀區(qū)的“一網、九圈、百站”為老服務平臺基本上是依靠政府的力量打造的，并主要通過區(qū)-街道鎮(zhèn)-居委會縱向網絡體系建立的，也引進了一些社會組織承接具體的為老服務項目。從長遠的發(fā)展來看，單純依靠政府的力量是不可能維持運作如此龐大的養(yǎng)老服務事業(yè)，需要各方面的力量參與。但在中國，作為一項惠及全體老年人的社會福利和社會保障，也只有在政府的主導下，協(xié)同社會和市場的力量，才具有可持續(xù)發(fā)展的可能。

進一步整合全區(qū)養(yǎng)老服務機構和職能，建立全方位的平臺。

“一網、九圈、百站”為老服務平臺除了滿足養(yǎng)老服務的基本要求以外，還要向多樣化發(fā)展，滿足上海老年人多層次的養(yǎng)老需要。上海老年人其實也是一個分化程度或差異較大的群體。從年齡結構看，可以分為低齡老人（55-69歲）、中齡老人（70-79歲）、高齡老人（80歲及以上），隨著生活水平的提高，醫(yī)療條件的改善，大多數(shù)老年人的身體健康總體上還能保持良好的狀況，尤其是在75歲之前。從滿足老年人基本生活需要來看，低齡老人基本上以“自養(yǎng)”為主，中齡老人基本上以“助養(yǎng)”為主，高齡老人由于身體健康趨向于衰弱，行動不便，可能大部分需要“全養(yǎng)”。因此，在滿足基本生活方面，城市為老服務的重點是那些中齡老人和高齡老人，尤其是高齡老人，當然也包括失能、貧困老人。

在城市老人中，還存在不少條件較好的家庭，無論是本人還是子女，社會地位比較高，收入也比較高，這部分老人除了需要一般養(yǎng)老服務之外，還需要由市場提供的，能滿足他們較高需求的養(yǎng)老服務，將是發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)的重要基礎。

對于低齡老人來說，雖然他們的日常生活主要以“自養(yǎng)”為主，但是他們中的很多人，都有繼續(xù)發(fā)展的要求。他們剛剛進入晚年的門檻，很多人的心理年齡還小于生理年齡，還具有較強的學習能力，因此學習、旅游、攝影、烹調、健身、文化活動等文化發(fā)展是這個階段老人的強烈需求。滿足低齡老人包括一部分中齡老人的文化發(fā)展需求，不僅能夠豐富他們的晚年生活，補償他們在工作期間的辛勞而無法享受的豐富多彩的文化活動，而且能夠提高他們的文化素養(yǎng)，成為青年人有教養(yǎng)的文明生活的榜樣。

本文在撰寫之前走訪了普陀區(qū)老齡事業(yè)發(fā)展中心主任凌峰，除了了解該區(qū)“久齡家園”的建立和發(fā)展過程外，還詢問了目前存在的問題。他認為，對于城市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展來說，最關鍵的是要把握各種“度”：即政府、社會組織、市場參與各自的“度”，以及被服務對象對為老服務需求的“度”。

首先，政府要明確職責。哪些服務是應該政府提供的？比如在“9073”格局中，政府能做到哪一步，不能過度服務，尤其是在政府財政能力有限的情況下，不能將養(yǎng)老事業(yè)當做政府的政績工程，而應該從長遠的角度考慮政府在城市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的地位和作用。第二，對社會組織培育的支持力度還要加強?，F(xiàn)在能夠承接養(yǎng)老服務工作的專業(yè)化社會組織不多，而且社會組織職責比較混亂，遠遠不能滿足養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的需要，社會在為老服務的參與度上遠遠不夠。第三，增強市場對養(yǎng)老事業(yè)的參與度。由于一些企業(yè)生產的保健養(yǎng)生類或理療類產品存在很多欺詐行為，目前還不敢將市場力量引入進平臺；養(yǎng)老市場盈利的“度”和提供優(yōu)質的養(yǎng)老服務之間界限還不能把握。第四，探索養(yǎng)老的收費服務。不少老年人認為養(yǎng)老服務項目應該是免費的，例如街道曾經提供身份證復印服務，即使收取紙張等成本費他們也不愿意，盡管成本費要比市場價格便宜，因此對于被服務對象來說也有一個“度”的把握，要通過宣傳使老年人知道哪些服務是政府免費提供的，哪些需要收取適當費用的，哪些是由市場或社會組織提供的，并要個人承擔費用的。

除此以外，平臺運作模式要適合社區(qū)老人需要，提供多元化服務。要進一步整合全區(qū)養(yǎng)老服務機構和職能，建立一個包括生活服務、醫(yī)療服務、文化服務等在內的全方位的平臺，目前整合這樣的平臺還存在體制和機制的障礙。

結合訪談，本文認為，要能在全市推廣“久齡家園”養(yǎng)老模式，還存在以下幾個方面的問題：

第一，平臺建設。建立一個政府主導、社會協(xié)同、市場參與的全市性的為老服務平臺是最為關鍵的。以普陀區(qū)的經驗為例，“久齡家園”之所以能取得一定成功，在于將區(qū)轄內的與為老服務有關的主要職能部門整合在一起，雖然還不能全部整合，但至少在政府層面上打通了區(qū)、街道鎮(zhèn)到居委會的縱向聯(lián)系，使得為老服務項目得到實施。但就為老服務的基本需求來看，與這些需求相關的職能部門還不能完全整合，在滿足老年人基本需要的衣食住行、醫(yī)療衛(wèi)生等養(yǎng)老服務方面，政府不同部門之間的協(xié)調整合還缺少相應的機制和制度。

第二，活力與規(guī)范。為老服務平臺的建立主要依靠政府力量推動，養(yǎng)老事業(yè)是政府的一項重要工作，政府主導的優(yōu)勢在于能夠充分調動各種資源，尤其是行政資源，開展為老服務的各項活動。但是，在此基礎上，如何增加平臺活力和提高管理的規(guī)范性水平，是為老服務平臺可持續(xù)性發(fā)展的重要因素。“久齡家園”的運作基本上是在政府層面上推動的，社會組織已有一定參與，但市場力量還不能進入，整體活力還不夠，有可能造成一種局面，即將養(yǎng)老事業(yè)僅僅看做是政府的工作。一個比較理想的為老服務平臺最好由第三方運作管理，政府在其中既起到主導作用，但又不直接參與管理；平臺的運作和管理方式采用“理事會”的形式，具有一定的開放性，能夠容納行政力量、社會力量和市場力量共同參與。同時，探索建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務評估體系和科學的養(yǎng)老服務行業(yè)監(jiān)管體系，保障和提高養(yǎng)老服務管理水平和養(yǎng)老服務產品的質量。

第三，社會與市場。要能在全市范圍內推廣“久齡家園”養(yǎng)老模式，現(xiàn)在還缺少足夠的社會力量和市場力量的支撐。即使在普陀區(qū)的“久齡家園”為老服務平臺中，社會組織的參與度也不高，市場力量還不敢引進。養(yǎng)老事業(yè)的社會參與包括兩個方面，一是以低齡老人為主建立老年人志愿組織。在上海老年人中還有大量的具有較高教育程度的專業(yè)化人才，可以發(fā)揮這些老人的專業(yè)優(yōu)勢，組織各種符合老年人需要的“講師團”，如醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)生健身、法律知識、和諧家庭、時事政治、社會發(fā)展、文明規(guī)范、家電維護、信息科學等，提高老年人的文化素養(yǎng)，改變不良生活方式和習慣，維護和遵守社會公德，鞏固和養(yǎng)成文明行為；還包括一些具有家庭護理技能的低齡老人為失能老人提供無償或低償、有償服務。這些活動雖然在一些社區(qū)中已有開展，但需要建立一個規(guī)范性程度更高的、覆蓋面更廣的以志愿者為主的志愿組織。二是發(fā)展非營利性的為老服務社會組織。上海目前能夠提供專業(yè)化、高質量為老服務的管理規(guī)范的非營利性社會組織為數(shù)不多，其中最主要的原因除了制度創(chuàng)新不夠之外，還存在專業(yè)化程度較低和收入不高的因素。由于為老服務不僅需要專業(yè)技能還需要良好的心理素質和交往溝通能力，必須經過一定的專業(yè)培訓，但是現(xiàn)在從事為老服務的人員，很多缺少專業(yè)培訓，加上收入較低，很難成為吸引人的一份職業(yè)。

為老服務除了需要大量非營利性社會組織以外，還需要市場參與，由企業(yè)生產出各種為老服務產品，滿足老年人多樣化、高質量的養(yǎng)老服務需求。養(yǎng)老事業(yè)不僅是一種政府主導下的社會保障，而且也是第三產業(yè)和第二產業(yè)的組成部分，完全有可能發(fā)展為“養(yǎng)老產業(yè)”。但是目前養(yǎng)老市場魚龍混雜，假冒偽劣產品屢禁不止，政府監(jiān)管失控。不僅多數(shù)老年人對其敬而遠之，政府部門也不敢將市場引入服務平臺。在中國，任何市場的培育都離不開政府，因此，養(yǎng)老市場的培育也需要政府的支持，政府應該鼓勵一些具有社會責任的大公司一起培育養(yǎng)老市場，逐步建立一個有序的、規(guī)范的、能提供高質量產品的養(yǎng)老市場。上海市政府既然能夠為培育足球市場牽線搭橋，更應該為培育規(guī)范的養(yǎng)老市場牽線搭橋，以造福上海的千家萬戶。■

（仇立平，上海大學社會學院教授。）