湯嘯天 李晶

向“雙服務”邁進的上海12345市民服務熱線

湯嘯天 李晶

上海12345市民服務熱線（以下簡稱市民服務熱線）是一條非緊急類政務服務熱線。自2012年10月8日開線以來，市民服務熱線踐行“市民至上，傾心服務”的宗旨，全天候向社會提供優(yōu)質(zhì)服務，收獲了社會各界的廣泛好評。更為可貴的是，市民服務熱線以自我加壓的精神，開始了為優(yōu)化政府決策、促進行政效能提升服務質(zhì)量的新探索。

表1 上海12345市民熱線工作內(nèi)容

市民服務熱線的成功之道：“制度+科技”

（一）制度的標準化與流程化

市民服務熱線之所以能夠取得可喜的成績、獲得廣大市民的認可，離不開市民服務熱線嚴謹?shù)闹贫仍O計。市民服務熱線形成了涵蓋市政府文件、熱線規(guī)章、熱線管理辦法、熱線業(yè)務流程與話術(shù)、熱線崗位及工作職責、內(nèi)部管理制度等六大類61項規(guī)范性文件。在有規(guī)范性文件進行工作上的指導外，市民服務熱線工作人員嚴格執(zhí)行“1-5-15”熱線事項辦理時限標準，建立了退單和抽聽電話質(zhì)量分析工作機制以及緊急事項、次緊急事項處置工作流程，時限要求是對工作人員的硬性標準，該標準的執(zhí)行情況直接與績效考核掛鉤。具體如表1所示。

市民服務熱線的標準化管理，使市民服務熱線服務工作具有嚴密性、封閉性的特點，能夠精確定位到工作中出問題的環(huán)節(jié)，并針對不同環(huán)節(jié)進一步細化工作制度，使整個熱線服務工作鏈條完整、責任明確。在為市民提供熱線解答的同時，確定了工作過程中不同環(huán)節(jié)工作人員的職責，以實時監(jiān)督、檢驗工作人員的工作質(zhì)量，提供并完善市民熱線服務，提升公眾對政府公共服務的滿意度。具體來說，市民服務熱線制度運行的整體流程是：市民來電→前臺登記→后臺審核→（轉(zhuǎn)送交辦→二級承辦部門先行聯(lián)系）→按時辦結(jié)→結(jié)果反饋市民及熱線辦→抽樣回訪→視情督辦或發(fā)起回訪復核→滿意度測評→辦結(jié)。針對不同類事項的特點，市民服務熱線的處理流程具有一定的差異性，例如，緊急類事項的處理，會根據(jù)事項緊急程度會與市應急辦、上海發(fā)布聯(lián)動、應急聯(lián)動中心等進行聯(lián)動；投訴類事項則根據(jù)投訴內(nèi)容的不同，轉(zhuǎn)交不同二級承辦單位依法處理，并嚴格監(jiān)督處理時效。

（二）科技的先進性

市民服務熱線能夠高效運轉(zhuǎn)、獲得市民的認可，一方面得益于內(nèi)部制度的標準化和流程化，另一方面依托了先進的科學技術(shù)的成果。先進科技的運用，拓展了市民服務熱線的功能范圍，使得服務手段和方式、服務效率和效果及績效考核等都有技術(shù)支撐，為市民參與政府管理、政府職能部門更加科學有效服務都提供了便利和借鑒。

目前，市民服務中心擁有熱線管理應用系統(tǒng)、熱線知識庫，開通了熱線官方網(wǎng)站，并進行了試點移動終端應用，最為重要的是利用龐大的熱線數(shù)據(jù)推進大數(shù)據(jù)分析。具體來說：（1）熱線管理應用系統(tǒng)，包含媒體接入子系統(tǒng)、信息交換子系統(tǒng)、工單子系統(tǒng)、知識庫子系統(tǒng)、質(zhì)檢培訓子系統(tǒng)、統(tǒng)計分析子系統(tǒng)在內(nèi)的綜合應用系統(tǒng)；（2）熱線知識庫，覆蓋政策法規(guī)類、問答類、便民信息類、名詞解釋類、其他類等5大類20307條信息；（3）開通熱線官方網(wǎng)站，2012年開始籌建，2013年上線運行，功能主要體現(xiàn)在信息發(fā)布上，2014年進行改版，優(yōu)化原有欄目，具有多種功能；（4）試點移動終端應用，2014年二季度已經(jīng)啟動本地熱線移動客戶端需求調(diào)研及研發(fā)工作，目前已形成一階段功能設計以及項目進度計劃，并制作了面向市民的移動客戶端DEMO模型；（5）大數(shù)據(jù)分析，成立大數(shù)據(jù)分析專項工作團隊，通過對市民訴求的聚類分析提升熱線在輔助決策方面的智能化水平。

（三）“制度+科技”的未來發(fā)展

市民服務熱線已經(jīng)建立較為完整的制度體系，明確針對不同事項的處理流程，正在對制度進行細致化，確定熱線服務中心與二級承辦單位之間職責和權(quán)能的劃分，針對不同的政府職能部門工作職責設計有針對性的制度，使中心和辦理部門的需求集中收集分類、針對性辦理充分結(jié)合，共同為市民提供優(yōu)質(zhì)的服務。同時，我們要清醒地認識到，科技在不斷進步，在有效利用現(xiàn)有技術(shù)的基礎上，應開拓視野，適當引入其他技術(shù)。上海市民服務中心亟需完善和建立的是：

1.熱線官方網(wǎng)站的不斷完善。值得肯定的是官網(wǎng)上有《直通990》節(jié)目接聽市民來電的版塊，可以回應老百姓日常生活、民生政務問題，為市民排憂解難；并且，官網(wǎng)上會自動生成并公布每日數(shù)據(jù)，實時提供來電分類百分比、各種事項的來電排名；官網(wǎng)下方有建議欄，市民可以直接針對熱線工作提出建議。同時，盡管目前官方網(wǎng)站已經(jīng)具有數(shù)據(jù)發(fā)布、便民信息、媒體直通、建議收集等多渠道服務功能，但應進一步充實、完善網(wǎng)站上各個版塊的內(nèi)容，使網(wǎng)站上公開的信息能夠更加完整，讓市民通過網(wǎng)站就可以了解到需要了解的政策和公共服務信息，能進行“自我解答”。

2.互聯(lián)網(wǎng)移動終端的應用。目前已經(jīng)制作的移動客戶端DEMO模型，需要在檢測以及試運行效果較好后，在官網(wǎng)上提供蘋果版和安卓版APP下載，使其成為市民日常使用的一款APP。在后續(xù)的開發(fā)過程中，可以提供上傳照片功能，方便公眾以圖文并茂的形式向熱線服務中心提供證據(jù)。通俗地說，今后每一位市民都可以運用手機向市民服務熱線反映情況，獲得回復，且“有圖有真相”。

3.深層次的大數(shù)據(jù)分析。上海市不同區(qū)域、不同時間段所發(fā)生的熱線問題有所不同，如何有效利用大數(shù)據(jù)的相關(guān)性，進行分析、預測，持續(xù)推進大數(shù)據(jù)的分析結(jié)果的運用，推動市民服務熱線與不同職能部門之間的數(shù)據(jù)共享，是市民服務熱線需要進一步提升的。大數(shù)據(jù)的基礎是“大量的數(shù)據(jù)”，大數(shù)據(jù)的深層次分析關(guān)鍵是對數(shù)據(jù)的深層次分析和在促進決策科學化方面的應用，即充分利用數(shù)據(jù)分析結(jié)論來撬動政府職能的轉(zhuǎn)變，促進行政工作效能的提升。去年，市民服務熱線已經(jīng)將市民對熱線辦理事項的反饋意見，列入對政府職能部門績效考核的依據(jù)之一，市民的意見成為考核政府的依據(jù)，這是社會治理科學性的重要標志。希望這一探索能夠不斷完善，成為推動政府績效考核的新亮點。

4.政府部門間的數(shù)據(jù)共享。市民服務熱線每天收到大量來電，且積累的大量數(shù)據(jù)綜合性特點突出，同時上海還有其他政府職能部門的多條服務熱線在向市民提供服務，二者之間有一定的工作內(nèi)容的重疊。如何在市民服務熱線與政府各工作部門之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，以更加便捷地回應、解決市民的要求，發(fā)現(xiàn)政策制定和政府工作中的瑕疵，是不同服務熱線的共同目標。隨著政府信息公開制度的推出以及服務政府理念的深入，政府各部門之間的信息共享將成為趨勢，負面清單等制度倒逼政府各部門之間信息共享實現(xiàn)進程的加快。

5.社會管理網(wǎng)格化與服務熱線的融合。上海在推行社會管理網(wǎng)格化方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，而目前市民服務熱線接到的市民求助、咨詢，主要依靠層層轉(zhuǎn)交辦，效率還是偏低的。未來，應當通過試點實現(xiàn)網(wǎng)格化管理與市民服務熱線的融合運行，變“轉(zhuǎn)交辦”模式為“向網(wǎng)格即時轉(zhuǎn)送”模式，即對市民反映的問題采取“一竿子插到底”的方式，直接向問題發(fā)生的所在網(wǎng)格交辦，并由所在網(wǎng)格辦理人員回復處理。如果全市各區(qū)縣都利用網(wǎng)格化平臺承接熱線交辦的事項，熱線與網(wǎng)格化平臺的數(shù)據(jù)之間形成共享，熱線知識庫與政府各部門官網(wǎng)信息進行鏈接，社情民意收集會更全面，管理制度就會有質(zhì)的創(chuàng)新。

上海市民服務熱線的創(chuàng)新之舉：“雙服務”模式

（一）“雙服務”模式的創(chuàng)新探索

第一，市民服務熱線是為市民服務的，市民是服務熱線最主要的服務對象，服務是市民服務熱線工作的宗旨。熱線試運行至今，市民呼入來電近320萬個，根據(jù)2014年統(tǒng)計信息可以得知，來電內(nèi)容訴求主要分為以下幾類：咨詢類最為常見，將近占據(jù)熱線來電總數(shù)的一半；數(shù)量占據(jù)第二位的為求助類，占據(jù)熱線來電總數(shù)的1/5（21%）；緊隨其后的是投訴舉報類，占據(jù)熱線來電總數(shù)的1/5（19%）；相對占據(jù)份額較小的是意見建議類，其占據(jù)的數(shù)據(jù)份額未達到1/20（3%）；其他類占據(jù)熱線來電總數(shù)的1/10（10%）。具體來說，熱線來電的熱點訴求主要圍繞以下幾個方面：物業(yè)服務管理，商業(yè)服務，交通管理，違法建筑，城市管理，公交巴士，社會治安，污染，勞動保護，通信等，涉及的主要行政主管部門為：住房保障，公安（治安、交通），人力保障，工商（消保），交通港口，綠化市容，城鄉(xiāng)建設，衛(wèi)生計生，郵政通信，司法行政等。目前，市民熱線服務范圍較為廣泛，已建立起初具規(guī)模的服務模式，積累了大量與市民進行溝通、為其服務的經(jīng)驗。

圖1：2014年來電內(nèi)容訴求所占比例表

第二，市民服務熱線為政府職能部門提供服務，這是市民服務熱線的衍生服務職能。市民服務熱線與上海市政府職能部門已建立起合作機制，合作的職能部門（截至2014年10月）共有34個，基本囊括了政府職能部門和具有公共服務職能的企事業(yè)單位。之所以將電力公司、有線網(wǎng)絡公司等單位也列入合作范圍，原因在于這些公司也承擔了公共服務的職能。當市民對其公共服務有訴求或投訴，也需要它們改進相關(guān)工作。市民服務熱線通過知識庫為市民咨詢作解答，從中發(fā)現(xiàn)知識庫信息的完整性與準確情況，督促部門及時改正，通過轉(zhuǎn)送需要辦理的事項，推動政府職能部門及時幫助市民解決合理訴求；通過對數(shù)據(jù)分析匯總，使相關(guān)工作部門能夠及時查補本部門工作模糊、不完善的地方，以及通過熱線問題出現(xiàn)的高頻率，進行職能和政策及服務方面的調(diào)整。市民服務熱線既可以幫助政府職能部門承擔問題收集和回復的工作，減輕了政府職能部門的工作負擔；同時也可以積極促進政府職能部門意識或了解到部門存在的問題及需要調(diào)整的方向和重點，為政府職能部門更好服務市民起到了積極推動作用。

（二）“雙服務”模式準確應對社會需求

根據(jù)2014年度《“12345”市民服務熱線數(shù)據(jù)分析報告》，“2014年市民投訴舉報類來電中，違法建筑、無證設攤等城市治理頑癥的投訴總量居前。‘12345’共受理市民有關(guān)違法建筑的來電67433件，同比2013年增長54%，其中投訴舉報類比重由2013年的78%，上升到2014年的89%，來電量由2013年的34028次，上升到2014年的59998次，漲幅達76%”，而“市民有關(guān)正在搭建的違法建筑的投訴”比例下降5%，有關(guān)“已建成違法建筑的投訴”比例上升6%”，“可以判斷本市進行違法建筑集中治理后，新建違法建筑勢頭有所下降，市民對存量違法建筑的拆除有了更高的期盼”。（江躍中：“不作為慢作為亂作為或追究刑責”，載《新民晚報》2015-02-09）實際上，仍有違法建筑在建立之初受到了相關(guān)部門的處理，但在后續(xù)施工過程中并沒有受到監(jiān)管，而是客觀上“縱容”、“放任”違法建筑的竣工，可見，政府有些部門在受理、回復市民投訴舉報后，沒有采取有效的行政監(jiān)管和行政處罰，使得投訴舉報的內(nèi)容最終成為現(xiàn)實，即市民的訴求并沒有得到有效解決，他們收到的只是“受理通知書”。市民服務熱線的工作目標是解決市民管理訴求，對市民進行回應只是其解決過程中的環(huán)節(jié)之一，而不應該是解決問題的結(jié)果。

李克強在2015年《政府工作報告》中總結(jié)2014年工作時，對“懶政”問題直言不諱：“政府工作還存在不足，有些政策措施落實不到位。目前少數(shù)政府機關(guān)工作人員亂作為，一些腐敗問題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦?！鄙虾Ｊ忻穹諢峋€運行僅僅運行兩年多時間，也發(fā)現(xiàn)政府職能部門存在不依法行政行為或者不作為的現(xiàn)象。對此，有關(guān)部門正在調(diào)查研究，擬制定細化的追責規(guī)則，以根治懶政怠政，基本的思路是，通過市民服務熱線，把對政府工作的評價權(quán)交給群眾，使得人民群眾的意見成為評價政府工作的重要依據(jù)，倒逼政府依法行政和提高行政效能。

（三）“雙服務”模式的成長空間

目前，市民服務熱線為市民服務這一方式已經(jīng)取得良好效果，積累了大量的實踐經(jīng)驗。上海市民服務熱線與上海市政府各職能部門之間的工作互動不斷加深，反過來又促進了市民服務熱線為市民“一號通”服務提供了便利，優(yōu)化了政府部門的工作職能，提高了行政工作效率。因此，市民服務熱線為上海市民提供服務，這一服務方式已日臻成熟，不斷完善和優(yōu)化其服務將是市民服務熱線的工作重點之一。

市民服務熱線服務的另一個方向——為政府職能部門提供服務。該方向的服務模式需要在實踐中不斷探索和完善，以期獲得良好的服務效果，減輕政府職能部門的工作壓力，同時，為未來的工作部署提供一些建議。構(gòu)建市民服務熱線和政府職能部門的合作、交流機制，不斷深化雙方之間的合作，實現(xiàn)雙方工作數(shù)據(jù)的共享，打造政府公共項目的“一站式”服務，在服務市民的基礎上，達到減輕政府相關(guān)部門前期收集信息的工作量，提高行政工作效率，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，推動上海市政府向服務型政府轉(zhuǎn)型的速度，這是市民服務熱線亟需完善的領域。

市民服務熱線“雙服務”模式采用先進的技術(shù)手段，將會達到事半功倍以及“意想不到”的效果。如，在條件成熟時引進GIS地理信息系統(tǒng)。GIS系統(tǒng)可以有效地將市民撥打熱線的情況記錄、標記在地圖上，通過地圖上不斷積累的信息和數(shù)據(jù)，可以讓市民服務熱線的工作人員了解什么時間、什么地點會出現(xiàn)突然激增的電話量，可以觀察總結(jié)出一些現(xiàn)象，并對一些非常規(guī)事項進行預測，使得相關(guān)政府部門能夠及時應對突發(fā)事件，走在市民的前面為百姓提供服務，這是一個既便利政府工作、發(fā)揮政府效能，也可以服務市民的先進技術(shù)。GIS系統(tǒng)也可提供數(shù)據(jù)，龐大的數(shù)據(jù)庫可以讓政府相關(guān)部門了解到什么地點、什么時間已經(jīng)發(fā)生或者將要發(fā)生的事情，進而采取行動以降低市民損失和行政成本，達到“服務市民”、“服務政府”的雙重效果。

上海市民服務熱線的“雙服務”服務模式，是上海市民服務熱線工作理念和服務形式的一大特點，是上海市民服務熱線區(qū)別于其他地區(qū)服務熱線的典型性標志，因此，在完善市民服務熱線對市民服務的基礎上，拓寬市民服務熱線對政府相關(guān)工作部門的服務方式，提高政府職能部門工作效率，是上海市民服務熱線發(fā)展的追求目標，也是熱線對標“國際一流、國內(nèi)領先”的重要方向?！?/p>

（湯嘯天，上海政法學院教授，上海市法學會副秘書長。李晶，上海政法學院憲法學與行政法學方向在讀碩士。）