◎陳戰(zhàn)杰

征收幾種特殊類型的土地如何補償？

◎陳戰(zhàn)杰

《土地管理法》第十一條規(guī)定，確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權，分別依照《森林法》《草原法》和《漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理。而《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》和《防沙治沙法》規(guī)定的取得林地、草地、水面灘涂、沙化土地使用權的方式卻各不相同。那么，當這些以不同方式取得的土地被政府征收用于建設時，又該如何發(fā)放土地補償費呢？

土地取得：各部門法分別規(guī)定

《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》和《防沙治沙法》規(guī)定了取得林地、草地、水域灘涂、沙化土地使用權的方式。

根據(jù)《森林法》規(guī)定，用材林、經濟林、薪炭林的林地使用權，采伐跡地、火燒跡地的林地使用權可以以轉讓方式取得，其他國有林地使用權和農民集體林地使用權不得轉讓，只能以承包方式取得承包經營權?！恫菰ā芬?guī)定，集體所有的草原或者依法確定給集體經濟組織使用的國家所有的草原，可以由本集體經濟組織內的家庭或者聯(lián)戶承包經營?！稘O業(yè)法》規(guī)定，單位和個人使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者應當向縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請，由本級人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產。集體所有的或者全民所有由農業(yè)集體經濟組織使用的水域、灘涂，可以由個人或者集體承包，從事養(yǎng)殖生產。而《防沙治沙法》則規(guī)定，從事營利性治沙活動的單位和個人可以通過轉讓取得國有沙化土地使用權，農民集體的沙化土地使用權可以承包。

因此，這些土地使用權取得的方式主要有三種：

一是劃撥。如國有林場農場直接管理使用國有林地、草地、沙化土地使用權，縣級以上地方人民政府確定給單位和個人使用的水域灘涂。

二是轉讓。如國有林場依法將國有林地使用權、國有沙化土地使用權經過相關專業(yè)評估機構評估，確定“轉讓費”，然后轉讓給社會投資者，社會投資者成為國有林地使用權、國有沙化土地使用權人。

三是承包。如國有林場將國有林地使用權發(fā)包給農民或者社會投資者承包經營，國有草場將國有草地使用權發(fā)包給農民承包經營；農民集體將農民集體所有的林地、草地、水域灘涂、沙化土地，或農民集體使用的國有草地、水域灘涂發(fā)包。

如何補償：征收之后“合理補償”

目前，相關法律法規(guī)對于征收林地、草地、水面、灘涂、沙化土地后，如何發(fā)放土地補償費的規(guī)定比較概略。如《防沙治沙法》第三十五條規(guī)定，因保護生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地批準劃為自然保護區(qū)或者沙化土地封禁保護區(qū)的，批準機關應當給予治理者合理的經濟補償。2005年《國務院關于進一步加強防沙治沙工作的決定》規(guī)定，征占用治理后的土地，必須嚴格履行相關審批手續(xù)，并由征占者給予治理者合理的經濟補償?！稘O業(yè)法》第十四條規(guī)定，國家建設征用集體所有的水域、灘涂，按照《土地管理法》有關征地的規(guī)定辦理。2003年《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》第十七條規(guī)定，凡納入公益林管理的森林資源，政府將以多種方式對投資者給予合理補償。

實踐中，征收這幾種特殊類型的土地常會涉及國有農場。因此，有必要在此歸納一下國家對加強國有農場土地管理的相關規(guī)定。2007年，國土資源部辦公廳《對國有劃撥農用地轉為建設用地有關問題的復函》（以下簡稱“《復函》”）規(guī)定，對收回國有劃撥農用地使用權的補償，應當參照征收農村集體農用地的補償標準執(zhí)行。2008年《國土資源部農業(yè)部關于加強國有農場土地使用權管理的意見》也明確規(guī)定，因國家經濟建設或地方公益性建設需要收回國有農場農用地的，需依法辦理農用地轉用審批手續(xù)，并參照征收農民集體土地的補償標準進行補償；需要收回國有農場建設用地的，參照征收農民集體建設用地的補償標準進行補償，保障農場職工的長遠生計。

如何發(fā)放：依取得方式分類計算

根據(jù)前文所述的規(guī)定，在對這幾種特殊地類的土地進行補償時，按土地使用權取得的方式不同，補償款的受得人和受得的份額也不同。

一是劃撥取得的。國有林場直接管理使用林地、草地、沙化土地的，根據(jù)《復函》的規(guī)定，應當參照征收農村集體農用地的補償標準執(zhí)行，土地補償費全部歸國有林場。

二是轉讓取得的。經由政府協(xié)調，社會投資者通過轉讓方式取得林地使用權、沙化土地使用權的，社會投資者已經與轉讓方脫離關系，成為與國有林場農場平等的獨立的林地使用權或者沙化土地使用權人，根據(jù)《復函》，土地補償費全部歸該社會投資者，發(fā)放標準同樣參照征收農村集體農用地的補償。

三是承包取得的。農民或者企業(yè)承包國有林地使用權的，農民承包國有草原的，以及農民或者企業(yè)承包農民集體所有的林場、草場、水域、灘涂、沙化土地的，根據(jù)《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》的規(guī)定，應“實行征地統(tǒng)一年產值標準和區(qū)片綜合地價”后，“按照征地補償主要用于被征地農民的原則”，由省級國土資源部門會同有關部門，在農民集體與承包者之間“合理分配征地補償費”。目前，已有部分省份制定了具體的分配標準。

另外，對于承包土地被征收后產生的地上附著物青苗補償費、安置補助費，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定，承包地被依法征收，承包方請求發(fā)包方給付已經收到的地上附著物和青苗的補償費的，應予支持。承包方已將土地承包經營權以轉包、出租等方式流轉給第三人的，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有。承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經收到的安置補助費的，應予支持。(作者系原國土資源部政策法規(guī)司調研員)

注：本文法律名稱全部為簡稱。

相關鏈接

《土地管理法》法律體系進一步完善

《土地管理法》自1999年施行以來,土地管理法律體系也得到了進一步完善,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

一是在行政強制力方面，由強制征收改變?yōu)椴坏脧娭普魇?。《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。后來，《關于嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》（2006年6月14日國土資電發(fā)〔2006〕22號）、《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》（2010年6月26日）都明確規(guī)定：征地補償安置不到位的，不得強行征地。

二是在補償倍數(shù)方面由封頂改變?yōu)椴环忭?。《土地管理法》第四十七條規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。后來，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（2004年10月21日國發(fā)〔2004〕28號）明確規(guī)定：完善征地補償辦法。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。征地補償做到同地同價?！蛾P于印發(fā)〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》（2004年11月3日國土資源部國土資發(fā)〔2004〕238號）規(guī)定土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。

三是在征地標準方面，由土地使用權人身份歧視改變?yōu)橹塾谕恋匦再|本身同地同價?！秾袆潛苻r用地轉為建設用地有關問題的復函》（2007年3月30日國土資源部國土資廳函〔2007〕170號）規(guī)定：對收回國有劃撥農用地使用權的補償，應當參照征收農村集體農用地的補償標準執(zhí)行?！蛾P于加強國有農場土地使用管理的意見》（2008年10月13日國土資源部農業(yè)部國土資發(fā)〔2008〕202號）規(guī)定：需要收回國有農場農用地的，參照征收農民集體土地的補償標準進行補償；需要收回國有農場建設用地的，參照征收農民集體建設用地的補償標準進行補償。

四是在土地補償費得受人主體方面，由全部歸農民集體向承包的農民個體傾斜?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十六條規(guī)定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。后來，《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（2004年10月21日國務院國發(fā)〔2004〕28號）明確規(guī)定：土地補償費主要用于補嘗被征地農戶?！蛾P于加強農村集體經濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導工作的意見》（2005年1月24日農業(yè)部農經發(fā)〔2005〕1號）、《關于進一步做好征地管理工作的通知》（2010年7月13日國土資源部）均有相同的規(guī)定。