◎陳戰(zhàn)杰

征收幾種特殊類型的土地如何補(bǔ)償？

◎陳戰(zhàn)杰

《土地管理法》第十一條規(guī)定，確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。而《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》和《防沙治沙法》規(guī)定的取得林地、草地、水面灘涂、沙化土地使用權(quán)的方式卻各不相同。那么，當(dāng)這些以不同方式取得的土地被政府征收用于建設(shè)時(shí)，又該如何發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)呢？

土地取得：各部門法分別規(guī)定

《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》和《防沙治沙法》規(guī)定了取得林地、草地、水域?yàn)┩?、沙化土地使用?quán)的方式。

根據(jù)《森林法》規(guī)定，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán)，采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)可以以轉(zhuǎn)讓方式取得，其他國(guó)有林地使用權(quán)和農(nóng)民集體林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，只能以承包方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！恫菰ā芬?guī)定，集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)?！稘O業(yè)法》規(guī)定，單位和個(gè)人使用國(guó)家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請(qǐng)，由本級(jí)人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。集體所有的或者全民所有由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織使用的水域、灘涂，可以由個(gè)人或者集體承包，從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。而《防沙治沙法》則規(guī)定，從事營(yíng)利性治沙活動(dòng)的單位和個(gè)人可以通過轉(zhuǎn)讓取得國(guó)有沙化土地使用權(quán)，農(nóng)民集體的沙化土地使用權(quán)可以承包。

因此，這些土地使用權(quán)取得的方式主要有三種：

一是劃撥。如國(guó)有林場(chǎng)農(nóng)場(chǎng)直接管理使用國(guó)有林地、草地、沙化土地使用權(quán)，縣級(jí)以上地方人民政府確定給單位和個(gè)人使用的水域?yàn)┩俊?/p>

二是轉(zhuǎn)讓。如國(guó)有林場(chǎng)依法將國(guó)有林地使用權(quán)、國(guó)有沙化土地使用權(quán)經(jīng)過相關(guān)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，確定“轉(zhuǎn)讓費(fèi)”，然后轉(zhuǎn)讓給社會(huì)投資者，社會(huì)投資者成為國(guó)有林地使用權(quán)、國(guó)有沙化土地使用權(quán)人。

三是承包。如國(guó)有林場(chǎng)將國(guó)有林地使用權(quán)發(fā)包給農(nóng)民或者社會(huì)投資者承包經(jīng)營(yíng)，國(guó)有草場(chǎng)將國(guó)有草地使用權(quán)發(fā)包給農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)；農(nóng)民集體將農(nóng)民集體所有的林地、草地、水域?yàn)┩俊⑸郴恋?，或農(nóng)民集體使用的國(guó)有草地、水域?yàn)┩堪l(fā)包。

如何補(bǔ)償：征收之后“合理補(bǔ)償”

目前，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于征收林地、草地、水面、灘涂、沙化土地后，如何發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定比較概略。如《防沙治沙法》第三十五條規(guī)定，因保護(hù)生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予治理者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作的決定》規(guī)定，征占用治理后的土地，必須嚴(yán)格履行相關(guān)審批手續(xù)，并由征占者給予治理者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！稘O業(yè)法》第十四條規(guī)定，國(guó)家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂，按照《土地管理法》有關(guān)征地的規(guī)定辦理。2003年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》第十七條規(guī)定，凡納入公益林管理的森林資源，政府將以多種方式對(duì)投資者給予合理補(bǔ)償。

實(shí)踐中，征收這幾種特殊類型的土地常會(huì)涉及國(guó)有農(nóng)場(chǎng)。因此，有必要在此歸納一下國(guó)家對(duì)加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理的相關(guān)規(guī)定。2007年，國(guó)土資源部辦公廳《對(duì)國(guó)有劃撥農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地有關(guān)問題的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱“《復(fù)函》”）規(guī)定，對(duì)收回國(guó)有劃撥農(nóng)用地使用權(quán)的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)參照征收農(nóng)村集體農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。2008年《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)管理的意見》也明確規(guī)定，因國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)或地方公益性建設(shè)需要收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地的，需依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并參照征收農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；需要收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建設(shè)用地的，參照征收農(nóng)民集體建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，保障農(nóng)場(chǎng)職工的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

如何發(fā)放：依取得方式分類計(jì)算

根據(jù)前文所述的規(guī)定，在對(duì)這幾種特殊地類的土地進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，按土地使用權(quán)取得的方式不同，補(bǔ)償款的受得人和受得的份額也不同。

一是劃撥取得的。國(guó)有林場(chǎng)直接管理使用林地、草地、沙化土地的，根據(jù)《復(fù)函》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)參照征收農(nóng)村集體農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，土地補(bǔ)償費(fèi)全部歸國(guó)有林場(chǎng)。

二是轉(zhuǎn)讓取得的。經(jīng)由政府協(xié)調(diào)，社會(huì)投資者通過轉(zhuǎn)讓方式取得林地使用權(quán)、沙化土地使用權(quán)的，社會(huì)投資者已經(jīng)與轉(zhuǎn)讓方脫離關(guān)系，成為與國(guó)有林場(chǎng)農(nóng)場(chǎng)平等的獨(dú)立的林地使用權(quán)或者沙化土地使用權(quán)人，根據(jù)《復(fù)函》，土地補(bǔ)償費(fèi)全部歸該社會(huì)投資者，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)同樣參照征收農(nóng)村集體農(nóng)用地的補(bǔ)償。

三是承包取得的。農(nóng)民或者企業(yè)承包國(guó)有林地使用權(quán)的，農(nóng)民承包國(guó)有草原的，以及農(nóng)民或者企業(yè)承包農(nóng)民集體所有的林場(chǎng)、草場(chǎng)、水域、灘涂、沙化土地的，根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》的規(guī)定，應(yīng)“實(shí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)”后，“按照征地補(bǔ)償主要用于被征地農(nóng)民的原則”，由省級(jí)國(guó)土資源部門會(huì)同有關(guān)部門，在農(nóng)民集體與承包者之間“合理分配征地補(bǔ)償費(fèi)”。目前，已有部分省份制定了具體的分配標(biāo)準(zhǔn)。

另外，對(duì)于承包土地被征收后產(chǎn)生的地上附著物青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定，承包地被依法征收，承包方請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的，應(yīng)予支持。承包方已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當(dāng)事人另有約定外，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸實(shí)際投入人所有，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸附著物所有人所有。承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)予支持。(作者系原國(guó)土資源部政策法規(guī)司調(diào)研員)

注：本文法律名稱全部為簡(jiǎn)稱。

相關(guān)鏈接

《土地管理法》法律體系進(jìn)一步完善

《土地管理法》自1999年施行以來,土地管理法律體系也得到了進(jìn)一步完善,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一是在行政強(qiáng)制力方面，由強(qiáng)制征收改變?yōu)椴坏脧?qiáng)制征收?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。后來，《關(guān)于嚴(yán)明法紀(jì)堅(jiān)決制止土地違法的緊急通知》（2006年6月14日國(guó)土資電發(fā)〔2006〕22號(hào)）、《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（2010年6月26日）都明確規(guī)定：征地補(bǔ)償安置不到位的，不得強(qiáng)行征地。

二是在補(bǔ)償倍數(shù)方面由封頂改變?yōu)椴环忭敗！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。后來，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（2004年10月21日國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）明確規(guī)定：完善征地補(bǔ)償辦法。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)?！蛾P(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》（2004年11月3日國(guó)土資源部國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。

三是在征地標(biāo)準(zhǔn)方面，由土地使用權(quán)人身份歧視改變?yōu)橹塾谕恋匦再|(zhì)本身同地同價(jià)?！秾?duì)國(guó)有劃撥農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地有關(guān)問題的復(fù)函》（2007年3月30日國(guó)土資源部國(guó)土資廳函〔2007〕170號(hào)）規(guī)定：對(duì)收回國(guó)有劃撥農(nóng)用地使用權(quán)的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)參照征收農(nóng)村集體農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！蛾P(guān)于加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理的意見》（2008年10月13日國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部國(guó)土資發(fā)〔2008〕202號(hào)）規(guī)定：需要收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地的，參照征收農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；需要收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建設(shè)用地的，參照征收農(nóng)民集體建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。

四是在土地補(bǔ)償費(fèi)得受人主體方面，由全部歸農(nóng)民集體向承包的農(nóng)民個(gè)體傾斜?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。后來，《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（2004年10月21日國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）明確規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于補(bǔ)嘗被征地農(nóng)戶?！蛾P(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》（2005年1月24日農(nóng)業(yè)部農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（2010年7月13日國(guó)土資源部）均有相同的規(guī)定。