文獻(xiàn)標(biāo)識碼: A

文章編號:1672－9994(2015)03－0100－03

收稿日期:2015－05－31;返回日期:2015－06－14

作者簡介:尚啟文(1969－)，男，馬鞍山市法律援助中心主任，三級律師。

1　對象范圍

對象范圍是指哪些人可以申請并獲得法律援助的問題。法律援助是為沒有能力購買法律服務(wù)的經(jīng)濟(jì)困難人群服務(wù)的，這在世界各國都是一樣，我國也不例外，所以申請人原則上需要提交《經(jīng)濟(jì)狀況證明》以證明自己符合法律援助立法所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院《法律援助條例》沒有作出統(tǒng)一規(guī)定，而是授權(quán)省級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要規(guī)定。國務(wù)院《法律援助條例》于2003年9月1日正式實(shí)施后，各地相繼制定出臺了有關(guān)法律援助工作的地方性法規(guī)、規(guī)章，確定了本地法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)多為居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。近年來，隨著形勢的發(fā)展，不少地方對公民申請法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，放寬到居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍或職工的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。如《重慶市法律援助條例》規(guī)定，因經(jīng)濟(jì)困難申請法律援助的，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)按照申請人戶籍地、經(jīng)常居住地或者受理申請的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍以內(nèi)執(zhí)行。這個標(biāo)準(zhǔn)，僅從字面意義來分析，應(yīng)該是明確、具體、沒有疑義的，但實(shí)際操作起來卻沒有那么簡單。目前的法律援助立法僅要求申請人提交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或村(居)民委員會出具的《經(jīng)濟(jì)狀況證明》，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等基層組織在為申請人出具經(jīng)濟(jì)狀況證明時，應(yīng)該如何審查申請人的經(jīng)濟(jì)狀況，比如在審查時是只考慮收入，還是要同時考慮申請人的支出、資產(chǎn)情況;這個收入是申請時的收入，還是申請前一段時間內(nèi)的收入等等一系列復(fù)雜問題，均沒有作出規(guī)定。原司法部法律援助中心副主任高貞曾說過，“長期以來，經(jīng)濟(jì)困難條件審查一直是法律援助機(jī)構(gòu)工作的難點(diǎn)，從某種角度上講，這一工作目前還處于無序狀態(tài)，無法保證法律援助審查的客觀、公正和統(tǒng)一” ［1］。此種情況存在已久，且一直未得到應(yīng)有的重視。若長期忽視申請人的經(jīng)濟(jì)狀況，任意為經(jīng)濟(jì)并不困難的人員提供免費(fèi)法律服務(wù)，則必將嚴(yán)重?fù)p害法律援助制度的正當(dāng)性。建立合理而又可以執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)狀況審查制度需要明確以下問題:一是盡快明確哪一層級的國家機(jī)關(guān)才具有經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的立法權(quán)，改變當(dāng)前任意降低法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的問題。二是明確由哪個機(jī)構(gòu)來審查、核實(shí)申請人的經(jīng)濟(jì)狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、法律援助機(jī)構(gòu)還是其他。三是明確經(jīng)濟(jì)狀況的具體審查內(nèi)容，如何進(jìn)行審查，賦予審查機(jī)構(gòu)一定的調(diào)查權(quán)。四是明確規(guī)定有關(guān)部門的配合義務(wù)，比如不動產(chǎn)登記部門，稅務(wù)部門，金融機(jī)構(gòu)等。五是對騙取法律援助的行為一定要追究責(zé)任，除責(zé)令其支付法律服務(wù)費(fèi)用外，還要罰款，甚至不排除追究刑事責(zé)任。

2　事項范圍

事項范圍是指何種類型的法律上的爭議、糾紛可以獲得法律援助的問題。法律援助是政府提供的免費(fèi)法律服務(wù)，由公共財政買單，必然要對事項范圍有所限制。從世界各國的實(shí)踐看，通常也只對刑事訴訟和婚姻家庭、人身損害、勞動糾紛等方面的事項提供法律援助。我國法律關(guān)于法律援助事項范圍的規(guī)定主要體現(xiàn)在《刑事訴訟法》、《法律援助條例》以及地方各級人大、政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定中。這些規(guī)定多采用具體列舉的方式，比如《安徽省法律援助條例》第11條關(guān)于民事行政事項范圍的規(guī)定。用這種具體列舉的方式規(guī)定法律援助事項范圍，看似嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)則很不科學(xué)，經(jīng)不住推敲。比如按照《安徽省法律援助條例》的規(guī)定，因工傷事故、交通事故、醫(yī)療事故、食品安全事故或者其他事故造成的人身損害賠償糾紛可以獲得法律援助，而因遭受他人故意傷害或不當(dāng)醫(yī)療行為所導(dǎo)致的人身損害賠償糾紛就不能獲得法律援助。同樣是人身權(quán)受到侵害，為什么只有“事故”造成的損害可以獲得法律援助，而其他原因造成的損害就不能獲得法律援助呢?這種規(guī)定的正當(dāng)性何在?解決這方面的問題，首先是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際以及困難群眾維權(quán)的需要，合理確定法律援助事項范圍的大小;其次是要參照最高人民法院《民事案由規(guī)定》，盡量從一、二級案由而不是三、四級案由對法律援助事項范圍作出規(guī)定，以增加規(guī)定的張力，譬如可以將勞動爭議糾紛案件、侵權(quán)責(zé)任糾紛案件、婚姻家庭糾紛案件等與民生密切相關(guān)的事項全部列入法律援助范圍。

3　管轄制度

法律援助的管轄是指申請人應(yīng)當(dāng)向哪一個地方、哪一層級的法律援助機(jī)構(gòu)提出申請的問題。目前我國法律援助立法大多只考慮了地域管轄，沒有考慮級別管轄，即某一事項是由哪一層級法律援助機(jī)構(gòu)受理的問題。比如司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》第八條第一項規(guī)定:公民因經(jīng)濟(jì)困難就《法律援助條例》第十條規(guī)定的事項申請法律援助的，由義務(wù)機(jī)關(guān)所在地、義務(wù)人住所地或者被請求人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)依法受理。從文本理解，存在兩個問題:一是“義務(wù)機(jī)關(guān)所在地、義務(wù)人住所地或者被請求人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)”究竟是指縣級、市級還是省級的法律援助機(jī)構(gòu)，不夠明確;二是即使將上述“義務(wù)機(jī)關(guān)所在地、義務(wù)人住所地或者被請求人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)”理解為縣級法律援助機(jī)構(gòu)，也存在問題。比如在一審階段由縣級法律援助機(jī)構(gòu)提供援助的情況下，若案件上訴到中級人民法院，則依法律援助實(shí)踐，應(yīng)由市級法律援助機(jī)構(gòu)繼續(xù)提供援助，而這就表明所謂的“義務(wù)機(jī)關(guān)所在地、義務(wù)人住所地或者被請求人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)”在不同的階段有不同的內(nèi)涵，這顯然并不符合邏輯。另外《法律援助條例》有關(guān)管轄的規(guī)定也不夠嚴(yán)謹(jǐn)。比如根據(jù)《法律援助條例》的規(guī)定，老年人因贍養(yǎng)費(fèi)糾紛申請法律援助時，應(yīng)該向義務(wù)人所在地的法律援助機(jī)構(gòu)提出，而根據(jù)最高人民法院有關(guān)訴訟管轄的規(guī)定，在追索贍養(yǎng)費(fèi)案件的幾個被告不在同一人民法院轄區(qū)時，老年人可以向本人住所地的法院提起訴訟，這就是說在這種情況下老年人可以向本人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助?？紤]到追索贍養(yǎng)費(fèi)的申請人均為年老體弱的老年人，我們當(dāng)然不能強(qiáng)制性地要求老年人到外地去申請法律援助!這種規(guī)定的不嚴(yán)謹(jǐn)之處一目了然，類似的還有關(guān)于見義勇為案件的管轄規(guī)定等。管轄問題是法律援助的一個基本問題，也是一個復(fù)雜問題，絕非一兩個條文能說清楚，解決這方面的問題，需要借鑒三大訴訟法關(guān)于管轄問題的規(guī)定，制定有關(guān)地域、級別、指定、移送等方面的詳細(xì)規(guī)定。

實(shí)踐中，在審查法律援助申請時，有的地方還要進(jìn)行所謂合法性和現(xiàn)實(shí)性審查。

4　合法性審查

所謂合法性審查，是指法律援助機(jī)構(gòu)在受理法律援助申請后，根據(jù)申請人的陳述、提交的材料，對其請求的合理合法性以及勝訴可能性進(jìn)行審查，對明顯缺乏法律依據(jù)或沒有勝訴可能的申請拒絕提供援助。為了有效防止一些人利用政府提供的免費(fèi)法律服務(wù)而無理纏訴，浪費(fèi)有限的司法資源，應(yīng)該說，這種做法存在一定的合理性，這也是國外的通常做法。比如，在法國，獲得法律援助應(yīng)符合案情條件，對訴訟原告而言，需要其提起的訴訟案件不存在明顯的不可受理情況或缺乏法律依據(jù) ［2］。在德國，如果想要獲得法律援助，其所主張和辯護(hù)的權(quán)益必須要有勝訴的充分理由。法庭在決定是否給予法律援助時，必須根據(jù)他們陳述的有關(guān)事實(shí)和提交的文件，考慮申請人的法律觀點(diǎn)是否正確，是否有正當(dāng)理由，必須要在事實(shí)和證據(jù)上做到確信無疑 ［3］。但嚴(yán)格來說，在我國合法性審查缺乏明確的法律依據(jù)，《法律援助條例》、《辦理法律援助程序規(guī)定》沒有規(guī)定要對申請事項的合法性進(jìn)行審查，大多數(shù)的地方性法規(guī)、規(guī)章中也沒有這方面的規(guī)定。司法部1997年印發(fā)的《關(guān)于開展法律援助工作的通知》(已失效)中，曾規(guī)定法律援助的對象為“有充分理由證明為保障自己合法權(quán)益需要幫助”，但國家在其后出臺的有關(guān)法律援助的立法中，卻沒有再對此作出規(guī)定，這也從反面說明立法并不支持法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行此種審查。

5　現(xiàn)實(shí)性審查

所謂現(xiàn)實(shí)性審查，是指申請人的訴請有沒有執(zhí)行的可能性、是否值得援助、是否必須由專業(yè)的法律服務(wù)人員辦理等。因?yàn)榉稍Y源的有限性，需要將有限資源用到刀刃上，不能過于遷就申請人的任性，這種做法有一定的道理。國外的法律援助實(shí)踐，也不乏對現(xiàn)實(shí)性進(jìn)行審查的例證。比如荷蘭法律援助委員會就會對案件進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益審查。只有經(jīng)濟(jì)利益高于500歐元的案件，才能申請法律援助。經(jīng)濟(jì)利益介于250－500歐元之間的案件，可以申請2小時的律師工作。低于250歐元的案件，則只能得到服務(wù)臺的咨詢或自己付費(fèi)請律師 ［4］。我國沒有這方面的規(guī)定，導(dǎo)致一些人對極為微小的利益和明顯沒有執(zhí)行可能的案件也申請法律援助，而法律援助機(jī)構(gòu)又不能拒絕援助，浪費(fèi)了有限的法律援助資源，殊為可惜，亟需借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，完善這方面的規(guī)定。

6　結(jié)語

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“完善法律援助制度”，習(xí)近平總書記指出，要在不斷擴(kuò)大法律援助范圍的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要，注重提高法律援助的質(zhì)量。完善法律援助制度，提高法律援助質(zhì)量，首先要求做好法律援助申請的審查工作，從入口把好法律援助案件的質(zhì)量，這就要求法律援助立法要從對象、事項、管轄等三個方面明確“法律援助條件”的內(nèi)涵，并從執(zhí)行層面設(shè)定具體、可操作的審查標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范法律援助機(jī)構(gòu)對法律援助申請的審查工作。