陳少強

中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化

陳少強

《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)[2014]71號，以下簡稱《意見》）的發(fā)布是國務(wù)院根據(jù)黨的十八屆三中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）出臺的一項重要財政改革舉措，是我國財政管理制度改革的又一標志性事件。本文擬就中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度改革和完善的重點問題談幾點認識。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

《意見》最突出的亮點是對中央對地方轉(zhuǎn)移支付特別是中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的改革方向作了明確說明，即：增大一般性轉(zhuǎn)移支付的分配比例，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。在調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的同時，中央和地方的事權(quán)劃分也將同步調(diào)整。

（一）逐步增大一般性轉(zhuǎn)移支付分配比例

《意見》提出，要“形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度”。這是針對我國轉(zhuǎn)移支付改革制度存在的問題而采取的有針對性的改革舉措，也是在現(xiàn)行財政體制下的一種適應(yīng)性財政分權(quán)。

1.適應(yīng)中央對地方轉(zhuǎn)移支付改革的要求

自1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，這有力促進了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，推動了國家宏觀調(diào)控目標的貫徹落實，保障和改善了民生，支持了經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

但與建立現(xiàn)代財政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項目種類多、目標多元，均等化功能弱化；專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統(tǒng)籌能力較弱；轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。清理整頓規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，已成為我國轉(zhuǎn)移支付制度改革的發(fā)展方向。近年來，中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷提高，由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。按照《意見》要求，我國將進一步增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將占比提高到60%以上。

2.推進中國式財政分權(quán)

《意見》的出臺，還有一層更深層次的寓意，那就是推進中國式的財政分權(quán)。財政分權(quán)是指給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，其結(jié)果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)，必要的財政分權(quán)是理順中央和地方財政關(guān)系的重要基礎(chǔ)。

就財政收入而言，市場經(jīng)濟國家財政分權(quán)主要表現(xiàn)為稅權(quán)和舉債權(quán)的下放。財政分權(quán)也因國家的單一制和聯(lián)邦制性質(zhì)而有所不同。一般而言，單一制國家中央政府對地方政府的控制力度大一些，聯(lián)邦制國家中央政府和地方政府財政則相對獨立，許多州以及政府都有獨立的舉債權(quán)和稅收立法權(quán)。

我國為單一制國家，中央政府對地方政府的控制相對多一些。這也與我國的國情有關(guān)。歷史上，因財政分權(quán)過度導(dǎo)致中央政府財政困難甚至政局不穩(wěn)的情況多有發(fā)生。改革開放之后到1994年分稅制之前，我國也因財政過度分權(quán)導(dǎo)致中央財政十分困難。因此，我國對稅權(quán)、舉債權(quán)的控制一直都集中在中央政府層面。后來，由于地方政府繞過原《預(yù)算法》第28條的規(guī)定而大規(guī)模舉債，產(chǎn)生一系列問題，中央政府才開始嘗試中央代發(fā)地方

債、允許地方政府舉債試點以及在新修訂的《預(yù)算法》中允許地方政府可以在中央政府審批下有條件舉債。不過，由于地方政府舉債從評估、審批到正式推出，需要較長時間，地方政府舉債制度的創(chuàng)新近期并不能為地方政府帶來顯著的財政收益。就稅收下放而言，由于擔(dān)心稅政權(quán)力的下放會擾亂市場公平競爭秩序，中央政府不僅不鼓勵稅權(quán)下放，而且要強化稅權(quán)的上收。

在舉債權(quán)下放短期效果不明顯、稅權(quán)下放受到嚴格控制的情況下，財政分權(quán)的最后一條路徑就是寄希望于地方政府的轉(zhuǎn)移支付收入。國家通過調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增大了一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，相應(yīng)增大地方政府自主可用財力。這種“財政分錢”改革也將帶來財政分權(quán)的改革：國家通過把財政專項轉(zhuǎn)移支付整合為一般性轉(zhuǎn)移支付，將中央各部委分散的直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝y(tǒng)一的間接引導(dǎo)，有效避免地方政府“跑部錢進”和惡性競爭，既整合了財政資源，又提高了地方政府統(tǒng)籌能力。

（二）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化與政府事權(quán)調(diào)整并行

國家在調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的同時，也在著力調(diào)整政府間事權(quán)和財政支出責(zé)任的劃分，以實現(xiàn)各級政府事權(quán)和財力的匹配。

與轉(zhuǎn)移支付類似，政府事權(quán)和財政支出責(zé)任的劃分也較為復(fù)雜。長期以來，中央和地方事權(quán)劃分依據(jù)不充分、責(zé)任不清晰、支出不合理的現(xiàn)象較為普遍。現(xiàn)行憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，至于中央和地方事權(quán)如何劃分并沒有充分的依據(jù)，實踐中經(jīng)常是通過不穩(wěn)定的制度框架（如文件）等形式來執(zhí)行。在事權(quán)劃分的邊界上，除對外事務(wù)、國防建設(shè)屬于中央事權(quán)外，各級政府的職責(zé)并無明顯區(qū)別，地方政府履行了大量中央政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，中央政府雖然通過大量專項轉(zhuǎn)移支付給予支持，但上下級政府事權(quán)和財力不匹配的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。在部分事權(quán)劃分方面，中央事權(quán)缺位和越位的現(xiàn)象并存：一方面，應(yīng)該由中央負責(zé)的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、跨區(qū)域司法管理乃至養(yǎng)老保險、基礎(chǔ)教育等等事關(guān)國家利益和要素自由流動的事務(wù)，中央沒有完整統(tǒng)一起來；另一方面，中央政府過多介入學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等地方性事務(wù)。在財政支出方面，2014年中央政府集中了全國財政收入的46%(如果考慮政府基金性收入，中央政府集中的收入占比為35%)，中央政府財政支出占全國財政支出的比重只有15%（如果政府考慮基金性支出，中央政府集中的支出占比只有13%），而英國、美國和法國的中央預(yù)算支出占比均高于50%，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家平均為46%。作為單一制國家，我國中央政府直接支出占比明顯偏低，中央事權(quán)明顯不足。

考慮到政府事權(quán)和財政支出的慣性運行，短期內(nèi)大幅度調(diào)整政府間事權(quán)劃分格局也有困難。當(dāng)前和今后一段時期，應(yīng)將財政支出分為中央直接支出、中央委托性支出，以及地方事權(quán)支出，以便于管理。因此，《意見》提出，“屬于中央事權(quán)的，由中央全額承擔(dān)支出責(zé)任，原則上應(yīng)通過中央本級支出安排，由中央直接實施；隨著中央委托事權(quán)和支出責(zé)任的上收，應(yīng)提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重，相應(yīng)減少委托地方實施的專項轉(zhuǎn)移支付。屬于中央地方共同事權(quán)的，由中央和地方共同分擔(dān)支出責(zé)任，中央分擔(dān)部分通過專項轉(zhuǎn)移

支付委托地方實施。屬于地方事權(quán)的，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持，少量的引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類事務(wù)通過專項轉(zhuǎn)移支付予以支持，以實現(xiàn)特定政策目標。”

中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范化

（一）明確轉(zhuǎn)移支付的歸屬

《意見》根據(jù)“橋歸橋、路歸路”的原則，對轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)進行了劃分，并明確了轉(zhuǎn)移支付的改革取向。

一是清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項目轉(zhuǎn)列專項轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補充并輔以少量體制結(jié)算補助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。

二是清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)專項轉(zhuǎn)移支付的不同性質(zhì)和發(fā)展的不同階段，《意見》要求對轉(zhuǎn)移支付進行分類清理整合。屬于中央委托但由中央直接實施效果更好的支出，原則上調(diào)整列入中央本級支出。屬于地方事權(quán)的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。確需保留的中央地方共同事權(quán)項目，以及少量的中央委托事權(quán)項目及引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類項目，要建立健全定期評估和退出機制，對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴格控制同一方向或領(lǐng)域的專項數(shù)量。我國專項轉(zhuǎn)移支付項目已從2013年的220個壓減到2014年的150個左右，減少了1/3，2015年專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量將進一步減少。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付的管理辦法

一是加強一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按照國務(wù)院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。建立激勵約束機制，采取適當(dāng)獎懲等方式，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點領(lǐng)域。

二是改革和完善轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移支付管理辦法。《意見》指出，逐步取消城市維護建設(shè)稅、排污費、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費等專款專用的規(guī)定，逐步改變以收定支專項管理辦法。嚴格控制新設(shè)專項，以控制專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。規(guī)范專項資金管理辦法，做到每一個專項轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進行整合歸并，不得變相增設(shè)專項。資金管理辦法要明確政策目標、部門職責(zé)分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。

（三）強化轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理

在預(yù)算管理方面，《意見》根據(jù)新的《預(yù)算法》、國發(fā)〔2014〕45號文等法律法規(guī)的要求，對轉(zhuǎn)移支付下達的具體時間作出了明確要求，使各方有一個清晰的預(yù)期。同時，《意見》要求推進一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的公開透明，并做好績效評價工作和相應(yīng)的預(yù)算統(tǒng)計工作。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付分配和使用的規(guī)范化

首先是資金分配的規(guī)范化。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門職責(zé)，社會團體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等非行政機關(guān)不得負責(zé)資金分配?！兑庖姟分赋?，專項轉(zhuǎn)移支付可以采取項目法或因素法進行分配，并對項目法或因素法的適用對象作出了明確說明。此外，《意見》提出對關(guān)系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導(dǎo)、社會組織評價、群眾參與的分配機制。目前，中央政府著力推行的競爭性分配專項轉(zhuǎn)移方式基本上符合《意見》的要求。

針對各界普遍關(guān)注的專項轉(zhuǎn)移支付要求地方配套問題，《意見》明確指出，除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項外，中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。由中央和地方共同承擔(dān)的事項，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔(dān)標準或比例。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地財政狀況，同一專項對不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔(dān)比例，但不同專項對同一地區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)逐步統(tǒng)一規(guī)范。

《意見》對專項轉(zhuǎn)移支付使用也列出了“負面清單”。除中央委托事項外，專項轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財政補助單位人員經(jīng)費和運轉(zhuǎn)經(jīng)費，以及樓堂館所等國務(wù)院明令禁止的相關(guān)項目建設(shè)，以防止一些地方借機增加“三公”經(jīng)費支出。

最后，《意見》要求加強對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎懲機制。

作者單位：財政部財政科學(xué)研究所