杜志雄 崔紅志

切實(shí)深化農(nóng)村改革促進(jìn)“強(qiáng)富美”

杜志雄 崔紅志

杜志雄，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長、研究員。日本東京大學(xué)論文博士。兼任中國國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)會(huì)長、北京農(nóng)經(jīng)學(xué)會(huì)副會(huì)長、科技部國家可持續(xù)發(fā)展專家委員會(huì)委員等。主要研究農(nóng)村中小企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)產(chǎn)品安全戰(zhàn)略等。先后獲得杜潤生農(nóng)村發(fā)展將、中國社會(huì)科學(xué)院優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、優(yōu)秀對(duì)策信息獎(jiǎng)等。

2015年中央一號(hào)文件將深化農(nóng)村各項(xiàng)改革作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)民更富和農(nóng)村更美的根本動(dòng)力，并明確提出“要按照中央總體部署，完善頂層設(shè)計(jì)，抓好試點(diǎn)試驗(yàn)，不斷總結(jié)深化，加強(qiáng)督查落實(shí)，確保改有所進(jìn)、改有所成……”。農(nóng)村改革是全面深化改革的重要組成部分，試驗(yàn)先行是我國農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗(yàn)。但在啃硬骨頭和深水區(qū)階段的改革如何設(shè)計(jì)農(nóng)村改革的思路、步驟和方法，如何真正發(fā)揮試點(diǎn)試驗(yàn)的效果？

本文結(jié)合在若干農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)調(diào)研和評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的新情況談些不成熟的看法。

現(xiàn)階段農(nóng)村改革試驗(yàn)的特點(diǎn)

（一）農(nóng)村各項(xiàng)改革措施之間的關(guān)聯(lián)性顯著增強(qiáng)

習(xí)近平總書記的講話和十八屆三中全會(huì)《決定》都一再強(qiáng)調(diào)，深化改革要注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性（簡稱“三性”）。一號(hào)文件提出了一系列農(nóng)村重大改革的內(nèi)容。整體上看，很多改革內(nèi)容之間具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。改革舉措是否能取得預(yù)期效果，在很大程度上取決于各項(xiàng)改革措施之間的匹配狀況。

近年來的一個(gè)典型案例是，大家普遍關(guān)注農(nóng)地和農(nóng)村宅基地等集體建設(shè)用地的抵押貸款問題。其實(shí)，這是一個(gè)“三性”極強(qiáng)的問題，農(nóng)村土地抵押首先涉及農(nóng)地和建設(shè)用地權(quán)能的完整性問題，其次涉及能不能抵押的法律資質(zhì)問題。即使這些障礙都沒有了，最終還涉及一個(gè)土地資本能否在市場上兌現(xiàn)和結(jié)清問題。因此，一個(gè)功能完善、可變現(xiàn)的土地交易市場的存在是必要的，否則，若不能將抵押的土地進(jìn)行變現(xiàn)，銀行的積極性不可能太高。現(xiàn)在的學(xué)術(shù)研究、政策討論、改革試驗(yàn)等，對(duì)前兩者的關(guān)注遠(yuǎn)高于對(duì)銀行抵押土地市場結(jié)清問題的關(guān)注。

貴州省畢節(jié)市創(chuàng)新支農(nóng)資金管理體制機(jī)制改革試驗(yàn)從正反兩個(gè)方面說明了農(nóng)村各項(xiàng)改革之間關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性的重要性。畢節(jié)是典型的貧困地區(qū)。改革開放以來，上級(jí)各部門對(duì)畢節(jié)的財(cái)政支農(nóng)資金數(shù)量較多。但由于財(cái)政支農(nóng)資金管理的體制機(jī)制不完善，有限的財(cái)政支農(nóng)資金并沒有發(fā)揮出最大的效益，更難以發(fā)揮“四兩撥千斤”的引領(lǐng)作用。畢節(jié)農(nóng)業(yè)整體上比較落后，農(nóng)村人口的貧困面大，貧困程度較深。針對(duì)這種情況，畢節(jié)市農(nóng)村改革試驗(yàn)的主題是創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金管理體制機(jī)制，探索以項(xiàng)目整合規(guī)避體制障礙為核心的資金整合機(jī)制。這種做法是否能取得成效需要一定的條件。一是要有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。否則就不可能有縣級(jí)層面統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)的項(xiàng)目申報(bào)。二是要有科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)。否則，整合的資金越多，浪費(fèi)也可能越大。三是要有資金監(jiān)管機(jī)制支撐。資金被整合使用后，部門監(jiān)管的效能縮小，要求有新的監(jiān)管措施來補(bǔ)充、替代原有監(jiān)管措施。為此，畢節(jié)市開展了多項(xiàng)配套性改革舉措。第一，搞好規(guī)

劃。畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)采取規(guī)劃先行，以規(guī)劃定項(xiàng)目；建立項(xiàng)目庫，從預(yù)算編制源頭做起，通過項(xiàng)目整合，實(shí)現(xiàn)資金整合，從而規(guī)避了體制障礙。第二，在項(xiàng)目實(shí)施中注重農(nóng)民的參與。聯(lián)戶路、院壩水泥硬化等小型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不搞招投標(biāo)，而是讓農(nóng)民自己干，既保證了工作質(zhì)量、又能帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和收入，還能解決項(xiàng)目資金不足的問題。從更廣泛的意義上，這種方式也會(huì)為促進(jìn)農(nóng)村民主化、調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與社區(qū)公共事務(wù)、改善農(nóng)村治理狀況提供了一個(gè)載體。第三，建立資金監(jiān)管機(jī)制。部門項(xiàng)目資金有相對(duì)規(guī)范的申請(qǐng)、審批、資金監(jiān)管、驗(yàn)收程序。在支農(nóng)資金及項(xiàng)目監(jiān)管上，加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目資金立項(xiàng)、使用、管理、項(xiàng)目管護(hù)等情況的監(jiān)督檢查、審計(jì)，鼓勵(lì)社會(huì)各界監(jiān)督，構(gòu)建了財(cái)政及行業(yè)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等各方參與，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組四位一體的多層級(jí)、全方位的支農(nóng)項(xiàng)目監(jiān)督檢查體系。在監(jiān)督形式上，建立了“涉農(nóng)資金共識(shí)網(wǎng)”、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)、短信告知平臺(tái)、電話查詢平臺(tái)、公開公示專欄五大功能互補(bǔ)的監(jiān)督載體。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，畢節(jié)市重視改革的關(guān)聯(lián)和協(xié)同性工作方法產(chǎn)生了較好的效果，一些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施在較短的時(shí)間內(nèi)得到了明顯改善，農(nóng)民收入也有了較大提高。

但是，畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)的改革是在財(cái)政支農(nóng)資金條塊分割沒有改變情況下的局部探索。由于目前我國支農(nóng)項(xiàng)目管理部門多，資金撥付渠道多，項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間不一致，項(xiàng)目的驗(yàn)收方式也不相同，有相當(dāng)部分的支農(nóng)資金仍然是撒胡椒面式的分散使用。這種改革局限性從另一個(gè)方面說明了注重改革關(guān)聯(lián)和協(xié)同性方法的重要性。

（二）改革的直接效果與整體效果及潛在影響之間的關(guān)系更加緊密

任何改革舉措的效果及影響都是多方面的。改革不僅要重視其直接效果，也要重視其長遠(yuǎn)效果與潛在影響，努力避免改革“新產(chǎn)生的問題比解決了的問題還多”的局面。

河南省新鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)一體化制度建設(shè)試驗(yàn)，把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的增長點(diǎn)，按照“分類指導(dǎo)、群眾自愿、產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本、生計(jì)為先、量力而行”的原則，將全市3571個(gè)行政村規(guī)劃整合為900個(gè)社區(qū)。截至2014年底，該市已累計(jì)啟動(dòng)352個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，完成各類資金投入389.6億元，完成建房3919.6萬平方米，入住農(nóng)戶14.2萬戶。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)市的探索已經(jīng)產(chǎn)生了諸多積極效果，如農(nóng)村土地資源集約利用程度提高、農(nóng)民居住和生活條件在較短時(shí)間內(nèi)有明顯提升、政府公共資源投入效率提高，等等。但這項(xiàng)改革試點(diǎn)也引發(fā)出一些值得重視的連帶、連鎖效應(yīng)。

1.農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力弱化。村莊合并后，農(nóng)民作為主體對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用、開發(fā)的權(quán)利，即農(nóng)地發(fā)展權(quán)削弱了。在通過土地“增減掛鉤”及“人地掛鉤”的村莊整治中，騰出的建設(shè)用地需要復(fù)耕，有的還要被劃為永久性的基本農(nóng)田，集體和農(nóng)民失去了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間。即使在那些不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，其騰出的建設(shè)用地大都被企業(yè)用于開發(fā)，開發(fā)的形式包括建房出售、使用節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等等，集體和農(nóng)民仍然沒有發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間。

2.農(nóng)民生計(jì)安全受到威脅。村莊合并使得農(nóng)民傳統(tǒng)的生計(jì)模式瓦解。其一，村莊合并往往伴隨著土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)，土地對(duì)農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老的兜底保障功能進(jìn)一步弱化。其二，農(nóng)民的后代將難再享有無償使用的宅基地。其三，農(nóng)民生活方式商品化，生活成本提高。其四，農(nóng)民的生活環(huán)境不再是熟人社會(huì)，村民之間互助共濟(jì)機(jī)制減弱乃至消失。

3.糧食安全面臨潛在威脅。新鄉(xiāng)是國家商品糧基地、優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地和河南省糧畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地。創(chuàng)新糧食安全、耕地保護(hù)與土地集約節(jié)約利用機(jī)制，是新鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)的重要試驗(yàn)內(nèi)容。在實(shí)際操作層面，新鄉(xiāng)市試圖通過加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制來保障耕地的產(chǎn)出率；通過土地綜合整治和探索人地掛鉤政策，解決農(nóng)業(yè)與工業(yè)和城鎮(zhèn)的用地矛盾，從而保證耕地?cái)?shù)量。但是，這種邏輯合理的改革思路在實(shí)踐中遇到了挑戰(zhàn)。不管是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”、土地綜合整治、還是“人地掛鉤”，都要求一個(gè)村莊內(nèi)的絕大多數(shù)乃至所有農(nóng)戶在較短時(shí)間內(nèi)完成拆舊建新，以便通過舊村復(fù)墾來保證耕地?cái)?shù)量和城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加。然而，村莊整治中普遍且始終存在著農(nóng)民拆

舊建新意愿的差異性。家庭經(jīng)濟(jì)狀況、人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)、從業(yè)性質(zhì)和從業(yè)地點(diǎn)、舊房質(zhì)量、面積及區(qū)位等方面的差異，都會(huì)影響農(nóng)民參與拆舊建新的意愿。如果一些農(nóng)民不愿意拆舊建新，舊村莊就難以復(fù)墾，耕地?cái)?shù)量就不但不會(huì)增加反而面臨著減少的風(fēng)險(xiǎn)。而且，集中居住加速了農(nóng)民承包地向公司和生產(chǎn)大戶的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非農(nóng)化和非糧化現(xiàn)象，糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步凸顯。

（三）現(xiàn)有政策和法律以及不同法律之間不協(xié)調(diào)性矛盾凸顯

改革創(chuàng)新無疑要符合現(xiàn)有的政策、法律、法規(guī)。但政策、法律、法規(guī)總是滯后的。同時(shí)，國家的各項(xiàng)政策之間存在著不一致的情況，政策與法律之間、各類政策內(nèi)部以及各類法律內(nèi)部也存在著矛盾和不一致的情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不協(xié)調(diào)性嚴(yán)重阻礙農(nóng)村改革和試驗(yàn)的順利推進(jìn)。

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是今年一號(hào)文件提出的重要改革內(nèi)容之一，實(shí)際上，政策和法律之間不協(xié)調(diào)、法律調(diào)整的滯后已經(jīng)成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要障礙。

例如，十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變?！蓖恋爻邪P(guān)系的長久不變是否等同于土地承包經(jīng)營權(quán)的長久不變？四川省成都市在開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)時(shí)，提出對(duì)農(nóng)村集體土地等資源資產(chǎn)要向作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民確實(shí)權(quán)、頒鐵證。關(guān)于征地補(bǔ)償款，成都市政府采取“征誰補(bǔ)誰”政策。但是在分配征地補(bǔ)償收入時(shí)，存在農(nóng)戶土地確權(quán)證失效問題，一些農(nóng)民依據(jù)現(xiàn)有法律要求在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員中平分補(bǔ)償款，利益訴求得以實(shí)現(xiàn)。北京市政府也規(guī)定，“當(dāng)遇到國家建設(shè)征地時(shí)，無論是農(nóng)戶承包地、村民宅基地、集體建設(shè)用地等土地補(bǔ)償款，均應(yīng)當(dāng)按照征地方案確定時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員平均分配或者平均量化”。這種情況實(shí)際上折射出的是法律之間的矛盾以及法律與政策之間的矛盾。《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；《農(nóng)村土地承包法》的第5條也規(guī)定了成員的權(quán)利。上述法律規(guī)定涉及的是農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的成員權(quán)，其中隱含的是“天賦地權(quán)”的思想，是一種個(gè)人權(quán)利，隨著成員的離開或去世，這種權(quán)利就消亡。十七屆三中全會(huì)《決定》提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”；《農(nóng)村土地承包法》的第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”。第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。上述法律規(guī)定涉及的是農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的用益物權(quán)，其中隱含的是“生不增、死不減”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利原則。在實(shí)踐中個(gè)人權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然會(huì)出現(xiàn)沖突，兩種權(quán)利的訴求都可以找到法律依據(jù)。

又如，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中保障婦女尤其是出嫁女的權(quán)益，也存在著法律之間的矛盾、沖突現(xiàn)象。2005年新修訂的《婦女權(quán)益保障法》第32條規(guī)定，婦女在農(nóng)村承包地經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征用或征用補(bǔ)償費(fèi)使用及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利；第33條規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)利。但是我國的《村民委員會(huì)自治法》規(guī)定實(shí)行村民自決，在村莊的事務(wù)決定上超過三分之二的村民同意就可以通過。雖然《村民委員會(huì)自治法》第20條規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約及村民會(huì)議或村代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容，但卻沒有規(guī)定如何對(duì)村民制定的自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行審查，如何對(duì)村規(guī)民約中違反法律的規(guī)定進(jìn)行糾正。這種情況導(dǎo)致許多地方的村民以國家實(shí)行村民自治為理由，不理會(huì)男女平等的基本國策及《婦女權(quán)益保障法》的規(guī)定，剝奪出嫁女的合法權(quán)益。

（四）農(nóng)村改革“統(tǒng)一指導(dǎo)與地方為主”的分工合作有待強(qiáng)化

為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，現(xiàn)有農(nóng)村改革試驗(yàn)采取“統(tǒng)一指導(dǎo)、地方為主”的實(shí)施辦法。但在一些地方，主要領(lǐng)導(dǎo)變換和其工作思路變化使改革試驗(yàn)存在著穩(wěn)定性、連續(xù)性差的風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)估調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，有的地方干脆放棄了某些原來設(shè)定的試驗(yàn)

主題和試驗(yàn)內(nèi)容。例如，河南省新鄉(xiāng)市試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)內(nèi)容為四項(xiàng)：城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食安全與土地集約節(jié)約利用、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)管理體制。但是，在試驗(yàn)開始后，河南省及新鄉(xiāng)市都強(qiáng)力推動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點(diǎn)、城鄉(xiāng)一體化的結(jié)合點(diǎn)。在這種情況下，新鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)均圍繞著如何建立新型農(nóng)村社區(qū)來展開。有的地方采取選擇性、應(yīng)付性改革試驗(yàn)，即在其轄區(qū)范圍內(nèi)再搞試點(diǎn)，而試點(diǎn)的范圍則很小，甚至僅僅局限于某一個(gè)行政村。

貫徹一號(hào)文件完善農(nóng)村改革試驗(yàn)

2015年一號(hào)文件不僅提出了一系列重大改革內(nèi)容，同時(shí)還明確提出了抓好試點(diǎn)、“確保改有所進(jìn)、改有所成”的改革原則目標(biāo)。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，以下四個(gè)方面值得重視：

（一）農(nóng)村各項(xiàng)改革之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性要匹配好

為了解決改革試驗(yàn)中各項(xiàng)改革措施的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性問題以及改革試驗(yàn)試點(diǎn)存在嚴(yán)重的碎片化現(xiàn)象，可以選擇的舉措是：第一，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)改革之間關(guān)聯(lián)性的研究，明確哪些改革之間是強(qiáng)關(guān)聯(lián)、哪些是弱關(guān)聯(lián)。第二，在確定試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)主題和內(nèi)容時(shí)，充分考慮試驗(yàn)區(qū)的前期基礎(chǔ)及與試驗(yàn)主題和內(nèi)容具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)的其他改革的完成情況。第三，鼓勵(lì)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)在開展規(guī)定試驗(yàn)主題和試驗(yàn)內(nèi)容的同時(shí)，盡可能把農(nóng)村各領(lǐng)域的改革試驗(yàn)尤其是十八屆三中全會(huì)提出的改革事項(xiàng)納入試驗(yàn)區(qū)中，以利于各項(xiàng)改革的協(xié)同推進(jìn)，發(fā)揮試驗(yàn)區(qū)的綜合效應(yīng)。

（二）改革試驗(yàn)的直接效果與整體效果及潛在影響需要兼顧好

改革是手段，不是目的。對(duì)于改革是否達(dá)到目的，不僅應(yīng)看其直接帶來的好處，還應(yīng)該看到其有可能產(chǎn)生的負(fù)面效果和潛在影響。兼顧好改革試驗(yàn)的直接效果與整體效果及潛在影響之間的關(guān)系，關(guān)鍵的舉措是應(yīng)構(gòu)建評(píng)估體系，及時(shí)開展改革效果的后評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，及時(shí)修正和調(diào)整改革路徑和內(nèi)容。為使改革和試驗(yàn)真正實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，要引入決策問責(zé)終身制，以防止盲目決策、不科學(xué)決策。

（三）改革與現(xiàn)有政策和法律之間的關(guān)系需要處理好

改革試驗(yàn)的重要目的是把底層經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)是正確的措施上升為政策、法律、法規(guī)，把改革試驗(yàn)成果制度化。中央明確指出，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)在試驗(yàn)過程中允許依法突破某些政策和體制。但由于在突破的內(nèi)容、突破的程度等方面沒有做出明確規(guī)定，一些地方改革創(chuàng)新的能動(dòng)性不足，總是設(shè)法規(guī)避政策和法律，而不是選擇突破創(chuàng)新。應(yīng)該說，試驗(yàn)區(qū)的這種選擇是正常的、理性的，但改革的價(jià)值和效果也相應(yīng)地降低了。

針對(duì)改革試驗(yàn)與政策、法律、法規(guī)之間可能存在的矛盾，我們認(rèn)為，只要試驗(yàn)區(qū)的改革大方向與社會(huì)主義的立法精神一致，把握方向，就可大膽探索。為了進(jìn)一步激發(fā)基層的創(chuàng)新精神，建議采取以下舉措：第一，中央有關(guān)部門允許經(jīng)過批準(zhǔn)的試驗(yàn)項(xiàng)目突破相關(guān)領(lǐng)域的政策和體制，列出可以突破內(nèi)容和范圍的具體清單。第二，中央明確賦予農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)“試錯(cuò)權(quán)”。試驗(yàn)不等于示范。試驗(yàn)的結(jié)果包含證實(shí)和證偽。試驗(yàn)成功了，可以作為示范性經(jīng)驗(yàn)加以推廣。即使試驗(yàn)失敗了，也有意義，可以為其他地方提供借鑒，避免重走彎路。第三，由全國人大常委會(huì)同意試驗(yàn)區(qū)在試驗(yàn)期內(nèi)不執(zhí)行相關(guān)法律中不利于改革主題和內(nèi)容的相關(guān)條款。第四，加強(qiáng)中央有關(guān)部門與各試驗(yàn)區(qū)之間的溝通交流，對(duì)于基層的創(chuàng)新和突破，進(jìn)行規(guī)范性的總結(jié)和肯定。

（四）統(tǒng)一指導(dǎo)與地方為主的關(guān)系需要協(xié)調(diào)好

為了協(xié)調(diào)好農(nóng)村改革試驗(yàn)工作中統(tǒng)一指導(dǎo)與地方為主的關(guān)系，我們建議應(yīng)更加重視中央層面對(duì)試驗(yàn)區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，切實(shí)保證改革試驗(yàn)的穩(wěn)定性。第一，在選擇農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)內(nèi)容時(shí)，考慮試驗(yàn)地區(qū)的改革動(dòng)力、前期基礎(chǔ)、試驗(yàn)內(nèi)容對(duì)領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)的依賴程度等綜合因素，做好試驗(yàn)內(nèi)容連續(xù)性和穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第二，申報(bào)試驗(yàn)區(qū)的地方，應(yīng)明確承諾試驗(yàn)期內(nèi)試驗(yàn)工作的穩(wěn)定性、連續(xù)性、空間布局上的均衡性以及在其轄區(qū)內(nèi)的可復(fù)制性。第三，在試驗(yàn)實(shí)施過程中，中央有關(guān)部門應(yīng)對(duì)試驗(yàn)項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤管理、監(jiān)測和檢查。

（崔紅志系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所組織與制度研究室主任、副研究員）