高玉娟，裴乃杭

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱 150040)

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林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型期行政職能重塑研究

高玉娟，裴乃杭

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱 150040)

依據(jù)林業(yè)資源型城市在轉(zhuǎn)型過程中所帶來的政府職能的變化，通過分析轉(zhuǎn)型過程中存在的問題提出政府職能建設(shè)的必要性，最終為優(yōu)化行政職能建設(shè)提出意見。

林業(yè)資源型城市；轉(zhuǎn)型期；政府職能

資源型城市是指依據(jù)本地區(qū)森林，礦產(chǎn)等自然資源的開采和加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型，其中，林業(yè)資源型城市是指將森林資源作為城市發(fā)展的主體，對其進(jìn)行有效的資源開發(fā)和建設(shè)而獲得經(jīng)濟(jì)受益的城市類型。在我國，屬于資源型城市的有118個，其中，東北地區(qū)有35個，林業(yè)資源型城市有18個，在黑龍江省是伊春市和大興安嶺地區(qū)[1]。

1 林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的問題

我國林業(yè)資源城市基于自身資源型特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，以森林資源分布結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)資源生命周期為考慮因素，從眾多轉(zhuǎn)型模式中選擇出適合于自身發(fā)展特點(diǎn)的轉(zhuǎn)型機(jī)制。同時，伴隨著我國城市化進(jìn)程的發(fā)展，國內(nèi)多地已經(jīng)形成了若干個具有林業(yè)資源經(jīng)濟(jì)的發(fā)展區(qū)域，它們享有高內(nèi)聚力和強(qiáng)輻射力的壟斷優(yōu)勢，資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展正是帶動林業(yè)資源城市發(fā)展的核心因素。因此，林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型在多年的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)分工，完善城市軟硬環(huán)境等成績。但是，林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型工作仍面臨以下問題。

1.1 經(jīng)濟(jì)問題首先表現(xiàn)為城市的產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)簡單化，非資源型產(chǎn)業(yè)力量薄弱。林業(yè)資源型城市是依托森林資源發(fā)展起來的，因此城市的主導(dǎo)行業(yè)必然是資源型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)簡單，產(chǎn)品加工模式粗放，城市的產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)偏向第二產(chǎn)業(yè)，而一、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比重較低。然而，第二產(chǎn)業(yè)又以資源的初始加工模式為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)加工并生產(chǎn)出最終產(chǎn)品環(huán)節(jié)上存在困難。因此，這樣非多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使得行業(yè)結(jié)構(gòu)的風(fēng)險分散體制不健全，產(chǎn)業(yè)之間無法做到相互補(bǔ)充發(fā)展，這位城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來了障礙。

其次表現(xiàn)為城市的主導(dǎo)資源開始減少。林業(yè)資源型城市的資源開采量是有限的，即使是可再生資源存在持續(xù)開發(fā)利用性，若開采能力超過資源則再生能力，都會導(dǎo)致資源開采經(jīng)歷一段時期后會面臨資源枯竭的問題。

1.2 社會問題首先，城市的社保體系不完善。林業(yè)資源城市的社會保障和救濟(jì)水平偏低，運(yùn)作模式不完善是其突出問題，由于城市社會救濟(jì)的基本方式是向城市低收入或者無穩(wěn)定收入居民提供最低生活保障，因此，政府在財政赤字的前提下難以向其提供充足的低保資金支持，這使得社會保險體制難以正常運(yùn)行。

其次，社會問題表現(xiàn)為城市失業(yè)率高，貧困問題嚴(yán)重。以黑龍江省為例，城市的突出問題表現(xiàn)在群眾下崗率高，失業(yè)率高，人均受教育水平偏低，對于城市轉(zhuǎn)型發(fā)展難以提供必要的人才支持。黑龍江省林業(yè)資源型城市中國有企業(yè)的數(shù)目居多，第三產(chǎn)業(yè)的比重較少。因此，可吸收大量勞動力的企業(yè)偏少，使得針對人員的崗位供給偏少，從而導(dǎo)致居民收入低。

1.3 生態(tài)問題隨著人類對于林業(yè)資源無節(jié)制的開采開發(fā)，導(dǎo)致林業(yè)資源日益枯竭，資源可再生能力越來越低，這也為林業(yè)資源城市的發(fā)展帶來了一定障礙。眾所周知，我國林業(yè)資源城市的產(chǎn)業(yè)模式主要以加工初級產(chǎn)品為主，經(jīng)濟(jì)增長模式仍停留在粗放式高消耗資源利用，城市的發(fā)展建立在對林業(yè)資源大量的開采和破壞上，這無疑會造成環(huán)境污染和資源枯竭的問題，會給林業(yè)資源城市的生產(chǎn)和發(fā)展帶來潛在危機(jī)。

2 轉(zhuǎn)型期政府職能建設(shè)的必要性分析

2.1 政府職能建設(shè)是林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型的根基林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型的方式有兩種，一種是舊模式：即經(jīng)濟(jì)增長依賴于開發(fā)自然資源，進(jìn)行資本投資并實(shí)現(xiàn)勞動力的開發(fā)；另一種是新模式：即經(jīng)濟(jì)增長依賴于在技術(shù)進(jìn)步條件下有效開發(fā)人力資本，并將物質(zhì)資本的積累納入發(fā)展模式中，在制度的限定下實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。林業(yè)資源型城市的轉(zhuǎn)型應(yīng)建立在行政管理機(jī)制的創(chuàng)新的前提下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的完善，將技術(shù)創(chuàng)新理念引入人才發(fā)展戰(zhàn)略中，將技術(shù)創(chuàng)新做為實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源城市轉(zhuǎn)型的前提條件，而技術(shù)創(chuàng)新的根基還要回歸到政府職能的建設(shè)上來。

2.2 林業(yè)資源城市轉(zhuǎn)型過程中市場失靈是加強(qiáng)行政職能建設(shè)的依據(jù)由于我國大多數(shù)林業(yè)資源型城市起始于計劃經(jīng)濟(jì)時期，國有企業(yè)在行業(yè)比重中占據(jù)優(yōu)勢，因此，林業(yè)資源型城市在轉(zhuǎn)型期必然帶有計劃經(jīng)濟(jì)的影子，市場失靈便是這一經(jīng)濟(jì)模式下的必然產(chǎn)物。市場失靈環(huán)境下要求政府具備以下只能：第一，為有效糾正市場失靈對市場配置進(jìn)行調(diào)節(jié)，并有針對性的配以行政政策支持；第二，保持社會福利和社會收入的分配公正性原則，使社會大眾均享受到政府福利；第三，有效應(yīng)對市場失靈帶來的諸多問題，如失業(yè)率增長，收支失衡，通貨膨脹等，以維持市場經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定性；第四，努力扮演資源配置者之一的角色，通過政府契約實(shí)施對市場的調(diào)節(jié)[2]。

總之，政府的宏觀調(diào)控職能在這一時期顯得非常重要，發(fā)揮市場這只看不見的手，將資源配置模式從計劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，將市場作為資源配置的主體，同時，政府為適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型的需要，應(yīng)該將各項職能模式加以改進(jìn)完善，以適應(yīng)林業(yè)資源型城市的具體特征和發(fā)展特點(diǎn)，政府應(yīng)充分發(fā)揮其資源配置職能，可以通過實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的方式，偏重林業(yè)資源城市，為其轉(zhuǎn)型發(fā)展提供必要的資金支持，同時，政府還應(yīng)通過完善職能實(shí)現(xiàn)社會公平分配，有效降低城市失業(yè)率[3]。

3 林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型過程中行政職能建設(shè)的對策

3.1 鞏固政府的行政執(zhí)政能力建設(shè)林業(yè)資源型城市的成功轉(zhuǎn)型要求政府在眾多職能中減輕對微觀經(jīng)濟(jì)的直接管理模式，取而代之的是加強(qiáng)自身對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力度，提升政府的間接管理力度，特別是要從政府的信息捕捉及反饋，宏觀協(xié)調(diào)以及監(jiān)督管理上有所改善，與此同時，政府內(nèi)部各部門還要建立相互協(xié)調(diào)機(jī)制[4]。在行政人員的招募和安置環(huán)節(jié)還要堅持平等，公平，競爭，擇優(yōu)的原則，對公務(wù)人員的錄取錄用實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，力求建立高效化以及現(xiàn)代化的管理團(tuán)隊。

3.2 創(chuàng)新政府管理職能林業(yè)資源型城市的轉(zhuǎn)型是針對國家規(guī)劃建設(shè)并依靠資源得以進(jìn)行的，政府才調(diào)控初期的職能性質(zhì)屬于計劃經(jīng)濟(jì)模式。林業(yè)資源型城市的政府結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn)職能重疊，權(quán)力過于集中，分工過于細(xì)致等問題；而在政府職能上還在傾向于微觀的直接管理方式。因此，為有效適應(yīng)林業(yè)資源型城市的有效轉(zhuǎn)型，政府需要將占有主導(dǎo)地位的計劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑹袌鰴C(jī)制作為主導(dǎo)模式，政府只要在政策和制度上對城市建設(shè)加以導(dǎo)向，構(gòu)建公平和諧的市場環(huán)境，努力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，力求為城市轉(zhuǎn)型提供良好的經(jīng)濟(jì)和市場環(huán)境[5]。

3.3 加強(qiáng)政府的市場監(jiān)督管理職能市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展揭露了林業(yè)資源型城市發(fā)展過程中的諸多問題，市場經(jīng)濟(jì)制度不完善，體制不健全，給林業(yè)資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展增添了新的障礙。高效合理的市場監(jiān)督管理是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需求，也是要求政府職能進(jìn)行改進(jìn)重建的項目之一。在城市轉(zhuǎn)型過程中，政府要將著重點(diǎn)偏向強(qiáng)化市場監(jiān)管，重建市場經(jīng)濟(jì)體制的軌道上來。首先要將資源配置模式從計劃經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)手段，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的客觀調(diào)節(jié)功能。其次要針對市場經(jīng)濟(jì)體制中存在的諸多問題進(jìn)行行政職能的改進(jìn)，充分發(fā)揮行政監(jiān)管和市場調(diào)控職能。轉(zhuǎn)型期的林業(yè)資源型城市要求政府在經(jīng)濟(jì)管制上依賴于市場，讓市場作為主要調(diào)控主體。同時，政府職能上還要加強(qiáng)間接調(diào)控模式，制定并完善約束市場主體的規(guī)制和制度，努力為林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型過渡期塑造良好的市場環(huán)境，有力推動并高效完成城市的轉(zhuǎn)型。

3.4 完善政府的公共服務(wù)職能體系林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型期要求政府在管理原則上堅持樹立將管理與現(xiàn)代公共服務(wù)職能體系相結(jié)合，建立新時期下的服務(wù)型政府的理念。建立新型公共服務(wù)型政府，首先應(yīng)考慮的因素是優(yōu)化公共財政體系，將政府職能轉(zhuǎn)變同公共財政體系相融合。具體來說，要適度調(diào)整行政支出的數(shù)額和方向，有針對性地提高公共支出的比例，將財政支出的中心偏向公共產(chǎn)品的建設(shè)和服務(wù)上來。同時，做好相應(yīng)的社會保障體制的建設(shè)問題，以兼顧貧弱群體為準(zhǔn)則，限制公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，提高公共服務(wù)的范圍，確保低收入人群也能享受到公共服務(wù)。其次，政府的職能建設(shè)上要不斷完善行政體制機(jī)制的創(chuàng)新，支持并鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)主體的參與，使公共服務(wù)的受益群體進(jìn)一步擴(kuò)大。

3.5 建立新型政府職能模式林業(yè)資源城市的成功轉(zhuǎn)型需要政府在職能轉(zhuǎn)變上逐步實(shí)現(xiàn)參與式政府和彈性化政府。首先，參與式政府要求行政機(jī)關(guān)要逐漸擺脫效率低下的官僚層級制度，因為這種制度下導(dǎo)致公務(wù)人員對于工作沒有責(zé)任感和參與感，只是停留在被動服從的階段，更缺乏對完成工作的成就感和滿足感。因此，參與式政府要求公務(wù)人員在主人翁意識指導(dǎo)下參與到林業(yè)資源城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展中來，以提高政府績效作為目標(biāo)，優(yōu)化政府內(nèi)部參與性職能。其次，林業(yè)資源城市轉(zhuǎn)型過程中要求政府在職能變革上實(shí)現(xiàn)彈性化的要求。具體來說，由于轉(zhuǎn)型期的問題居多，要求政府具有應(yīng)變復(fù)雜情況的能力，政府應(yīng)具備在不同環(huán)境下制定應(yīng)對措施和政策的能力，而不是因循守舊的遵循條條框框的規(guī)則和條例。

[1] 李爾彬，孫延華.林業(yè)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2012.

[2] 曹聞民.政府職能論[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 齊建珍.資源型城市轉(zhuǎn)型學(xué)[M].北京：人民出版社，2012.

[4] 周璞.資源型城市發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2012(2)：39-41.

[5] 王兆君，關(guān)宏圖.林業(yè)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的制度創(chuàng)新[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009(3)：100-104.

Study on Reconstruction of Administrative Functions of Forestry Resource-based City in Transition Period

GAO Yu-juan, PEI Nai-hang

(Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

According to change of government functions brought by transition of forestry resource-based city, through analyzing existing problems in transition period, the necessity of governmental functions construction was proposed, finally, suggestions for optimizing governmental functions were put forward.

Forestry resource-based city; Transition period; Government functions

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)“五大規(guī)劃”系列專題項目《生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的政府行為研究》(14B21)；黑龍江省社會科學(xué)研究規(guī)劃年度項目《生態(tài)文明建設(shè)的制度機(jī)制研究》(13H003)。

高玉娟(1969- )，女，黑龍江慶安人，教授，博士，從事公共人力資源管理和公共環(huán)境資源管理研究。

2015-02-06

S-9

A

0517-6611(2015)10-311-02