李哲毅（河南大學哲學與公共管理學院,河南開封475000）

義務(wù)教育政策范式變遷影響因素分析

李哲毅
（河南大學哲學與公共管理學院,河南開封475000）

義務(wù)教育政策要想有效解決教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，就必須不斷改革教育政策范式。運用政策文本梳理法，對我國自教育體制改革以來的義務(wù)教育政策文本進行梳理，總結(jié)出三個發(fā)展階段的義務(wù)教育范式。并在此基礎(chǔ)上，深入分析影響我國義務(wù)教育政策范式變遷的相關(guān)推動力量，以及在義務(wù)教育發(fā)展不同歷史階段發(fā)揮的不同作用。

義務(wù)教育；政策范式；范式變遷

一、范式與政策范式

自從托馬斯·庫恩(Thomas Kuhn)提出“范式”(paradigm)概念以來，范式和范式轉(zhuǎn)移在研究領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。在庫恩《科學革命的結(jié)構(gòu)》一書中，范式是指科學發(fā)展的圖式或一般模式，是在科學發(fā)展進程的某一段時期內(nèi)，某些公認的重大科學成就演變?yōu)榭茖W發(fā)展的某種一般性的模式和理論框架。[1]庫恩在書中對范式轉(zhuǎn)移也有一定描述，如：“每一次革命都迫使科學共同體拋棄一種盛極一時的科學理論，而贊成另一種與之不相容的理論。”可見，范式并不是一成不變的。當它難以解決社會上出現(xiàn)的新問題時，就會被能解決新問題的范式所替代。哈佛教授彼得·霍爾在借鑒庫恩科學范式概念基礎(chǔ)上提出了“政策范式”即“是鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識框架，它不僅支配著政策目標和政策工具的選擇和設(shè)置，而且還決定著政策制定者對其想要解決之問題的認識?！盵2]霍爾教授承認政策范式在一般情況下是難以輕易改變的，但他也明確指出“一個穩(wěn)定的范式如果不能提供解決問題的適當方式，就會變?nèi)酰瑥亩霈F(xiàn)范式轉(zhuǎn)移”。范式轉(zhuǎn)移被霍爾認為是“為解決政策問題而進行的新理念的集體探尋”的社會學習過程的一部分。

義務(wù)教育政策從屬于教育政策，一般意義上，教育政策往往就涵蓋了對義務(wù)教育政策的研究。正如霍爾所說，政策范式不僅可以在一個國家一定歷史時期的整體政策中體現(xiàn)，也可以在某個特定的政策領(lǐng)域中體現(xiàn)。本文就將此概念應(yīng)用到義務(wù)教育領(lǐng)域，對我國實行九年義務(wù)教育以來義務(wù)教育政策文本的變遷過程進行分析。當新的教育政策問題出現(xiàn)，利用傳統(tǒng)的政策范式難以有效解決時，就需要建立新的政策范式。因此，不同歷史條件下，我國的教育政策范式是不同的?？偨Y(jié)不同歷史時期義務(wù)教育發(fā)展范式，就可以準確地了解不同歷史時期義務(wù)教育發(fā)展重點所在，也可以很好地預測未來義務(wù)教育發(fā)展的趨勢。本文主要研究我國自頒布義務(wù)教育法以來義務(wù)教育政策文本中話語模式的轉(zhuǎn)變。就理論建設(shè)而言，能幫我們理清一些相關(guān)問題，如義務(wù)教育政策制定的依據(jù)、特點以及評估。從實踐意義上來講，義務(wù)教育政策范式轉(zhuǎn)移能夠?qū)⒔逃碚摵徒逃枷朕D(zhuǎn)化為實際可操作的教育模式和規(guī)程，從而保障我國義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

二、我國義務(wù)教育政策范式變遷的過程

本章主要依據(jù)自1985年我國開始實行九年制義務(wù)教育以來，義務(wù)教育發(fā)展不同階段的不同重點，梳理我國義務(wù)教育領(lǐng)域教育政策文本的變化。

（一）“政治”“經(jīng)濟”本位：（1985-2005）發(fā)展落后

1.初始階段（1985-1995）：“政治本位”——宏觀發(fā)展

此階段屬于我國義務(wù)教育發(fā)展的初始階段。在此階段中，我國義務(wù)教育發(fā)展過程中的問題還未加凸顯，國家教育政策文本基本都是全面的、宏觀的具有全局指導性的政策。1985年5月，我國公布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》。在此文件中做出了一個關(guān)系中國未來發(fā)展的戰(zhàn)略決策，這就是實行九年制義務(wù)教育。《決定》指出：“我國基礎(chǔ)教育還很落后，我們完全有必要也有可能把實行九年制義務(wù)教育當作關(guān)系民族素質(zhì)提高和國家興旺發(fā)達的一件大事，突出地提出來，動員全黨、全社會和全國各族人民，用最大的努力，積極地、有步驟地予以實施。”根據(jù)1985年關(guān)于教育體制改革的決定，1986年我國頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，標志著我國確立了普及義務(wù)教育的制度。本法對我國實行義務(wù)教育的性質(zhì)目的、年限步驟、社會、家庭、學校的義務(wù)、違法處罰、課程與教學等問題，大都作了明確規(guī)定。1987年6月15日，國家教委、財政部發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制改革若干問題的意見》。該意見指出：基礎(chǔ)教育實行地方負責以后，省、地(市)、縣、鄉(xiāng)四級都要明確各自的職責。對農(nóng)村基礎(chǔ)教育，省、地(市)必須加強領(lǐng)導，同時，應(yīng)把縣、鄉(xiāng)兩級職責權(quán)限的劃分作為工作重點。在此文件中，特別指出鄉(xiāng)這一行政單位在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育中所承擔的具體作用是“鄉(xiāng)政府在管理教育方面有必要也有可能承擔比過去更多的責任?！?/p>

2.快速發(fā)展階段（1996-2005）：“經(jīng)濟本位”——集中力量解決具體問題

我國義務(wù)教育法頒布以來，全國各地在義務(wù)教育實際發(fā)展過程中遇到了各種各樣的問題。筆者通過翻閱相關(guān)政策文件發(fā)現(xiàn)，這一時期政府政策文件多集中于解決具體問題，其中，最顯著的便是義務(wù)教育收費問題。1988年9月23日，國家教委發(fā)言人就中小學收費問題發(fā)表談話指出，根據(jù)《義務(wù)教育法》，在實施義務(wù)教育階段不收學費，只收雜費和書本費。1993年9月24日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強中小學收費管理工作的通知》，明確指出要堅決按照義務(wù)教育法及其實施細則的規(guī)定，學生在義務(wù)教育階段免收學費，只收雜費。調(diào)整義務(wù)教育階段的雜費標準，必須按規(guī)定程序研究報批。1996年3月9日，由國家教委頒布的《小學管理規(guī)程（國家教育委員會令第26號發(fā)布）》第四十八條明確規(guī)定：公辦小學免收學費，可適當收取雜費。緊接著，《義務(wù)教育學校收費管理暫行辦法教財（1996）101號》第三條規(guī)定：接受義務(wù)教育的學生免收學費，只繳雜費。自此，我國義務(wù)教育收費開啟了只收雜費的時代，盡管減輕了相當多家長的經(jīng)濟負擔，但是，并沒有明確具體的雜費標準，許多地區(qū)存在亂收費現(xiàn)象。2001年11月16日，國家計委、財政部、教育部發(fā)出《關(guān)于堅決落實貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段試行“一費制”收費制度的通知》，開始在貧困地區(qū)試行“一費制”。2003年，《教育部、國家計委、財政部關(guān)于切實做好2002年農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段“一費制”試行工作的通知》（教電（2002）53號）規(guī)定，在所有國家扶貧開發(fā)工作重點縣的農(nóng)村小學和農(nóng)村初中全面實行“一費制”收費辦法。2004年3月17日，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)《關(guān)于在全國義務(wù)教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》，明確“一費制”的實施范圍和核定標準。自此，“一費制”收費辦法開始在全國實行，對學校亂收費現(xiàn)象起到一定的遏制作用，但是要達到發(fā)達國家的免費義務(wù)教育仍有一段路要走。2005年3月5日，溫家寶總理在十屆人大三次會議上的《政府工作報告》中再次強調(diào)，要重點加強農(nóng)村義務(wù)教育，完善以政府投入為主的經(jīng)費保障機制。從2005年起，免除國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學生的書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費；到2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務(wù)教育。2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第22次會議新修訂的《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定，實施義務(wù)教育，不收學費、雜費。2007年在全國范圍內(nèi)開始免除農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學生雜費，自此我國義務(wù)教育階段才開始真正地達到免費義務(wù)教育水平。

（二）均衡發(fā)展階段（2005-至今）：“以人為本”——權(quán)責分明

在義務(wù)教育法實施20年之后，我國對義務(wù)教育法進行了一次重大修改，2006年頒布了新修訂的義務(wù)教育法，它對我國義務(wù)教育的性質(zhì)、特點、法律依據(jù)和管理特征等方面都做出了進一步的明確規(guī)定?！昂侠砼渲媒逃Y源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展；強調(diào)提供平等條件，保障義務(wù)教育的平等權(quán)利”被放在了空前重要的地位。2009年，教育部《關(guān)于當前加強中小學管理規(guī)范辦學行為的指導意見（教基一（2009）7號）》明確指出要強化以縣為主管理，均衡配置縣域內(nèi)義務(wù)教育公共資源，加大對農(nóng)村學校和薄弱學校的扶持力度，進一步縮小校際之間差距。在2010年教育部頒布的《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見（教基一（2010）1號）》中，提出要按照《義務(wù)教育法》的要求，把義務(wù)教育作為教育改革與發(fā)展的重中之重，把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重，按照促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律要求，以適齡兒童少年接受更加公平更高質(zhì)量的義務(wù)教育為目標，合理配置教育資源。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中把促進教育公平作為國家基本教育政策，提出“努力辦好每一所學校，教好每一個學生，不讓一個學生因家庭經(jīng)濟困難而失學”的目標。2012年，教育部關(guān)于印發(fā)《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》的通知（教督（2012）3號）對縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的評定標準、評定程序等都做了明確規(guī)定，表明到目前而言，我國義務(wù)教育的發(fā)展重點在縣域內(nèi)的均衡發(fā)展。

經(jīng)過近幾十年的發(fā)展，我國義務(wù)教育基本實現(xiàn)“全民普及”。目前正處于一個嶄新的發(fā)展階段：從追求數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)量，提高教育質(zhì)量、教育資源均衡配置、教育公平的社會需求越加強烈。通過對以上義務(wù)教育發(fā)展三個階段政策的梳理，可以看出近些年來我國義務(wù)教育所取得的成就主要體現(xiàn)在教育的數(shù)量、規(guī)模等硬性指標上；而在教育質(zhì)量、教育品質(zhì)等方面，發(fā)展比較落后，社會評價也不太高。這就凸顯出我國今后在相當長的一段時間內(nèi)，義務(wù)教育的發(fā)展重點就是全面提高區(qū)域教育質(zhì)量，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育資源的均衡配置，逐步實現(xiàn)教育公平。

三、推動義務(wù)教育政策范式轉(zhuǎn)變的相關(guān)主體

目前我國義務(wù)教育發(fā)展階段正處于由超越政治本位、經(jīng)濟本位的舊模式向以人為本的新的教育范式轉(zhuǎn)型時期。這一轉(zhuǎn)變，是由多種社會力量共同推動產(chǎn)生的。下面作者主要討論在現(xiàn)實層面，是哪些力量在推動著義務(wù)教育范式的轉(zhuǎn)變，他們在實踐中又分別扮演著什么樣的角色。

（一）國家及政府部門

在傳統(tǒng)的教育政策活動中，政府部門及其相關(guān)行政機構(gòu)是唯一合法的教育決策主體。在制定教育政策的過程中，當教育與國家、公民、經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先關(guān)系發(fā)生沖突時，往往會優(yōu)先考慮政府部門的發(fā)展需要。國家中心的視角在社會結(jié)構(gòu)中突出政治領(lǐng)域的價值，這個視角的突出特征就是，國家必須要通過行政機關(guān)對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活進行管理。國家中心和行政機關(guān)中心的視角無法看到教育模式變遷過程中的市場經(jīng)濟和公民的力量，無法描述和解釋非政府機關(guān)參與教育政策活動的現(xiàn)象，不承認政治領(lǐng)域之外的社會組織的合法性。

近些年來，政府部門逐漸開始認識到公民和社會力量的重要作用。從政策文件梳理不難看出，像《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務(wù)教育法》等教育政策，主要是站在國家及政府角度制定的，具有全局指導性意義，是為了教育事業(yè)及我國的全面發(fā)展。但是近些年來，教育政策的制定主要站在義務(wù)教育相關(guān)利益者的角度，考慮這些微觀利益者的義務(wù)教育需求。就義務(wù)教育階段的收費問題而言，政策文件要求：建國初期，義務(wù)教育階段學雜費都要交；1996年《義務(wù)教育學校收費管理暫行辦法》頒布以后，就只交雜費；2001年《關(guān)于堅決落實貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段試行“一費制”收費制度的通知》，開始核定“一費制”的具體收費標準；2007年在全國范圍內(nèi)免除農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學生雜費，開始完全免費。建國初期，國家經(jīng)濟發(fā)展落后，無力支付這一筆龐大的教育經(jīng)費，不得不轉(zhuǎn)移到受教育者個人身上。隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國家有能力支付，就無須再把這筆費用轉(zhuǎn)移到公民個人身上，國家對此進行支付，受教育者個人就實現(xiàn)了完全免費階段。從這個過程不難看出，當國家利益與公民個人利益產(chǎn)生沖突時，往往是以大局為重，首先維護國家利益，而后再考慮公民個人利益，“國家中心視角”凸顯無疑。而如今，國家采取各項政策措施來維護公民的主體地位，正逐漸向“公民主體視角”轉(zhuǎn)移。

（二）媒體參與

我國之前對于義務(wù)教育政策的報道多是通過傳統(tǒng)媒體，電視、廣播等媒體宣傳成為多數(shù)利益群體了解義務(wù)教育政策的主渠道。就傳播學意義而言，單純依靠傳統(tǒng)媒體進行報道存在明顯弊端：一方面，電視或廣播相關(guān)內(nèi)容的播出具有隨機性，難以全面呈現(xiàn)義務(wù)教育政策相關(guān)議題。另一方面，由于節(jié)目播放速度比較快，普通民眾很難完整、準確地理解；報紙雜志雖然持續(xù)時間長，但多數(shù)公眾沒有定期購買和閱讀的習慣。從傳統(tǒng)媒體自身屬性而言，由于媒體自身的政治屬性，他們在對義務(wù)教育政策方案進行報道時會優(yōu)先考慮到社會的政治大環(huán)境，報道的內(nèi)容及模式都會受到政府利益導向的影響。就參與政策形式而言，傳統(tǒng)媒體參與教育政策過程的具體表現(xiàn)多為對政策結(jié)果予以呈現(xiàn)，往往忽略最為重要的政策制定過程，公眾只是被動地接受政策結(jié)果，難以有效參與政策過程，表達自身的利益需求。義務(wù)教育政策制定的目的就是為了解決相關(guān)利益者在教育實踐中遇到的具體問題，學生、家長及教師作為最主要的利益主體，對義務(wù)教育發(fā)展實踐有著最真實、最迫切的需求，而傳統(tǒng)媒體難以使他們有效表達自身的教育需求，最終導致教育政策制定過程流于形式。

隨著網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新興媒體的興起，媒體輻射范圍較廣，參與和報道教育政策的形式越發(fā)多樣，彌補了之前傳統(tǒng)媒體的諸多弊端。首先，網(wǎng)絡(luò)、微博等新興自媒體作為公眾表達自身利益的主要渠道，相較于傳統(tǒng)媒體而言，更貼近公眾本身。當公眾個人教育利益受到侵害時，會首先通過這兩個渠道進行申訴，引起多方關(guān)注以后，可能會引起新的教育政策議題。其次，網(wǎng)絡(luò)、微博等新興自媒體作為公民日常生活中可以接觸到的利益表達渠道，它能把分散的、少數(shù)個人和社會團體關(guān)注的教育問題迅速集中并放大，短時間內(nèi)使之成為社會熱點問題，引發(fā)社會普遍性的討論，形成強大的輿論壓力，引起教育政策制定者的注意，使教育政策議程設(shè)置過程能充分體現(xiàn)公眾意志。

（三）公眾參與

傳統(tǒng)意義上而言，公眾難以參與義務(wù)教育政策制定，主要由體制因素和公民個人因素共同導致產(chǎn)生。

1.體制性因素?！皣抑行恼摗币暯菍е滦姓块T在制定義務(wù)教育政策時，利用其政策制定制度的封閉性使政策制定在政策體制內(nèi)進行，普通大眾難以參與義務(wù)教育政策過程。公民難以參與政策制定過程，很容易造成教育政策制定過程中的不公正，使政策制定發(fā)生價值偏向，過分地重視政府體制內(nèi)部人員的利益，忽視社會公眾的價值利益訴求。

2.公民個人因素

公眾有效地表達自身的教育需求，是義務(wù)教育領(lǐng)域政策問題得到關(guān)注和解決的前提，但公眾參與及其不到位，原因如下：

（1）公眾對自身參與重要性的認識不到位。從傳統(tǒng)文化角度而言，我國兩千多年的封建政治使廣大社會民眾在整個政治生活過程中沒有任何發(fā)言權(quán)及質(zhì)疑的能力，社會公眾沒有政治參與的機會，導致民眾在短時間內(nèi)難以產(chǎn)生政治參與意識，對義務(wù)教育政策制定更是漠然以待。

（2）公眾自身政策認知度低。義務(wù)教育政策制定過程本身具有封閉性，它有嚴格的環(huán)節(jié)設(shè)計、嚴格的參與群體、嚴格的時間限制等。公眾要想?yún)⑴c意見表達，必須對義務(wù)教育政策有高度的認知，也就是我們所說的政策認知，即“人們對政策系統(tǒng)和政策過程的認知、判斷和評價，是認知者、被認知者和情境等因素交互作用的心理過程，是人們對政策系統(tǒng)功能、作用、結(jié)構(gòu)、關(guān)系等的認識。”[3]但是一些積極參與教育政策議程設(shè)置活動的社會公眾，由于個人政策認知度較低，導致對教育領(lǐng)域的問題認知有限，難以提出切實可行的政策方案，即使能提出建議，其建議的合理性和科學性也會遭到質(zhì)疑。

而今政策制定過程的開放性也使得公民個人的參與意識越加凸顯。以《規(guī)劃綱要》為例，在制定過程中，相當重視民意表達和公眾參與，前所未有地采取開放、民主決策的方式，邀請國內(nèi)外不同階層、不同機構(gòu)、不同行業(yè)的有志之士建言獻策，面向社會公開征求修改意見。在貫徹落實《規(guī)劃綱要》的過程中，仍然強調(diào)公眾參與，于2010年底建立由社會各界人士參與的國家教育咨詢委員會，對貫徹實施《規(guī)劃綱要》的主要地方和基層改革試點進行指導。

同時，一些關(guān)心義務(wù)教育發(fā)展的公民，為提高個人自身的政策參與度，也在不斷加強自身的政策學習能力。彼得·霍爾將政策學習定義為“根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息，調(diào)整政策的目標或技術(shù)的刻意嘗試，以更好地實現(xiàn)政府的終極目標?！盵4]政府機構(gòu)行政人員和專家、精英加強自身政策學習能力，可以提高政府決策的針對性和有效性。普通公民加強個人政策學習能力，可以不斷提高自身為政府建言獻策的積極性，有效參與政策制定過程，進而不斷提高自身參與的主體意識和民主意識。

四、結(jié)語

我國義務(wù)教育發(fā)展過程中面臨著諸多問題，而義務(wù)教育政策不可能在每個歷史階段都有效解決所有問題，只有不斷變遷著的義務(wù)教育政策，才能使義務(wù)教育良好發(fā)展且充滿活力。義務(wù)教育政策的變遷不但反映著我國在一定歷史階段義務(wù)教育發(fā)展過程中面臨的主要問題，也能有效反映出不同歷史階段教育政策推動力量角色的轉(zhuǎn)變。不同參與主體角色在政策變遷過程中也發(fā)生了一些變化:政府機構(gòu)制定義務(wù)教育政策不再單純在體制內(nèi)進行，政策制定過程越來越公開，經(jīng)常性地向公民征求意見；媒體參與形式越來越多樣，微博、網(wǎng)絡(luò)開始成為公民反映義務(wù)教育問題，實現(xiàn)義務(wù)教育政策響應(yīng)的新興途徑；公民自身參與的積極性和有效性也越來越高。這些變化無不顯示著我國義務(wù)教育政策制定過程的逐步民主化，極大提高了公民參與的有效性，能有效避免教育政策成為少數(shù)人的政策，使義務(wù)教育政策的制定更具代表性和針對性，真正成為義務(wù)教育受益人的政策。

[1]托馬斯·庫恩.科學革命的結(jié)構(gòu)[M].李寶恒，等，譯.上海:上?？茖W技術(shù)出版社，1980.

[2]彼得·霍爾.政策范式、社會學習和國家：以英國經(jīng)濟政策的制定為例[M]//中國公共政策評論：第1卷.上海：上海人民出版社，2007.

[3]張國慶.現(xiàn)代公共政策導論[M].北京:北京大學出版社，1997:48．

[4]Hall,Peter A.Policy Paradigms,Social Learning and the State,a paper presented to the International Political science Association,Washington,D.C.1998.

(責任編輯：陳麗娟）

The Analysis of the Factors of Compulsory Education Policy Paradigm Shift

LI Zheyi
（He'nan University,Philosophy and Public Management College,Kaifeng 475000,China）

The policy of compulsory education in order to effectively solve the new problems in education field to appear,we must continue to reform the education policy paradigm.This paper mainly uses the policy text carding method,combing our country since the reform of the education system of the compulsory education policy text,summarizes the three stages of development of the paradigm of compulsory education.on this basis,indepth analysis of the relevant driving forces influence our country compulsory education policy paradigm change, different roles and different historical stages in the development of compulsory education play.

compulsory education;policy paradigm;change of paradigm

G40-011.8

A

1673-2928（2015）03-0114-05

2014-12-03

教育廳人文社科重點項目“我國教育政策議程設(shè)置模式研究”（2010-ZD-003）階段性成果。

李哲毅（1990-），女，河南三門峽人，河南大學哲學與公共管理學院教育經(jīng)濟與管理專業(yè)研究生，研究方向:教育管理與教育政策研究。