曹潔潔

(江蘇師范大學 法律與公共事務(wù)學部， 江蘇 徐州 221116)

人口老齡化背景下江蘇城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)的統(tǒng)籌與優(yōu)化

曹潔潔

(江蘇師范大學 法律與公共事務(wù)學部， 江蘇 徐州 221116)

江蘇作為最先進入人口老齡化的省份，加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成為政府應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”制度目標的關(guān)鍵。供給能力、涉及內(nèi)容、資源配置存在嚴重的城鄉(xiāng)不均等，主要受戶籍制度、養(yǎng)老政策、家庭結(jié)構(gòu)等影響。為此，要妥善處理好公平與效率、政府與市場、養(yǎng)老服務(wù)需求與供給等幾個方面的關(guān)系。

人口老齡化;公共服務(wù)均等化;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

隨著我國老年人口的不斷增加，我國已步入老齡化社會。而江蘇于1986年就已進入老齡化社會，比全國提前了13年，成為全國最早進入老齡化社會的省份，現(xiàn)已經(jīng)進入老齡化加速發(fā)展的階段［1］。2013年底，65周歲以上老人達1017.9萬人，占全省人口數(shù)的13.39%，早已超過國際標準。老齡化城鄉(xiāng)倒置是江蘇人口發(fā)展的一大表現(xiàn)，同時很大程度上也加劇了其老齡化的程度。為切實保障所有老年人的基本權(quán)益、實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)。

1 統(tǒng)籌江蘇城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)的依據(jù)

1.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的理論依據(jù)

“基本公共服務(wù)是指政府為保障社會全體成員的基本社會權(quán)利，滿足社會全體成員的基本公共需求，利用公共資源為社會提供的產(chǎn)品和服務(wù)總稱。［2］”黨的十八大報告也指出:“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。”養(yǎng)老問題是社會保障方面需要攻克的難點與重要方面，成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的阻礙。而養(yǎng)老服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，依據(jù)基本公共服務(wù)均等化理論來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)也是科學合理的。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)就是要改變目前城鄉(xiāng)社會在養(yǎng)老服務(wù)方面的兩極分化局面，逐步消除城鄉(xiāng)居民在社會保障方面的不公平待遇，從而縮小城鄉(xiāng)差距，增進公平。

1.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)實依據(jù)

2014年5月25日，《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃(2014－2020年》指出，到2020年江蘇省城鎮(zhèn)化水平要達到72%。江蘇省城鄉(xiāng)人口及城鎮(zhèn)化率從2005年的50.5%發(fā)展到2013年的64.11%，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，急切要求城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)均等化。江蘇城鄉(xiāng)人口構(gòu)成發(fā)生了顯著變化，從2005年的幾乎持平到2013年城鎮(zhèn)人口幾乎是鄉(xiāng)村人口的2倍，城鎮(zhèn)化水平也在逐年遞增?；竟卜?wù)均等化是城鎮(zhèn)化進程的必然要求。城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化的要求也始終貫穿在江蘇省城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮中，是江蘇省城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。同時，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)的統(tǒng)籌也能在一定程度上促進城鎮(zhèn)化進程。

2 江蘇城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化進程發(fā)展中存在的問題

2.1 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給能力的不均等

按照一般發(fā)展規(guī)律而言，老齡化受人口政策和人均年壽命延長的影響。但是事實上，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象更為嚴重。據(jù)老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國城市與農(nóng)村老年人口比例為4∶6［3］。2000年以來，盡管江蘇城鎮(zhèn)老年人口比重有所上升，但農(nóng)村老年人口仍占據(jù)主導地位。養(yǎng)老服務(wù)供給能力來自于政府和居民個人兩方面，政府通過人均基本養(yǎng)老保險支出、養(yǎng)老金水平來衡量。近年來，在基本養(yǎng)老保險基金收支情況方面，農(nóng)村的水平要明顯低于城鎮(zhèn)。2011年城鎮(zhèn)的收入、支出分別為:1284.92億元、898.76億元，而農(nóng)村的收入、支出只有55.52億元、41.13億元。居民個人方面主要通過養(yǎng)老金替代率來衡量。養(yǎng)老金替代率是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一，也是反映退休人員生活水平的經(jīng)濟指標和社會指標。從2003年到2013年，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老金替代率的增速是農(nóng)村的6－7倍。無論是政府還是農(nóng)村居民的養(yǎng)老服務(wù)供給能力遠遠落后于城鎮(zhèn)水平，存在嚴重不均等現(xiàn)象。

2.2 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源配置的不均等

養(yǎng)老資源分配不均是很多地區(qū)司空見慣的現(xiàn)象。浙江大學學者何文炯［4］曾指出，目前中國養(yǎng)老服務(wù)資源存在兩大問題:資源不足和資源分配不均。資源配置的不合理將會造成“旱澇不均”的錯亂局面。江蘇在此方面矛盾突出，主要表現(xiàn)為:城市在人力、物力、財力資源方面相對較多且較為集中，而農(nóng)村服務(wù)資源稀少且利用率低下。農(nóng)村主要還是依賴傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，保障薄弱。除此之外，政府的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)計遵循的是“分類施保”的指導思路，走的是“先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村，再共同進步”的道路。這讓原本老年人就相對較多的農(nóng)村地區(qū)更加處于劣勢。然而城市老年人口以離退休金、養(yǎng)老金供養(yǎng)為主要生活來源，所占比例為60.4%;農(nóng)村老年人口仍以家庭成員供養(yǎng)為主，其他來自勞動收入，對離退休金、養(yǎng)老金的依賴較低，農(nóng)村老年人口這一比重低于10%。

2.3 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)涉及內(nèi)容的不均等

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人有五個層面的需求:生理、安全、歸屬、尊重和自我實現(xiàn)需求。從老年學理論來說，養(yǎng)老是指滿足人類晚年階段的基本生存需求、發(fā)展需求和精神享受需求。但老年人有著多層次的養(yǎng)老需求。目前，在政府一系列政策扶持下，江蘇省城市地區(qū)已初步形成了以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、居家養(yǎng)老為主、機構(gòu)養(yǎng)老為補的養(yǎng)老服務(wù)體系。不僅滿足了城市老人衣食住行的基本生活需求，還為其提供了醫(yī)療保障、心理輔導、法律咨詢等其他方面的需求。但是農(nóng)村仍然以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，孤寡老人、空巢老人的養(yǎng)老問題未得到解決，甚至基本的生活需求還未能滿足。據(jù)不完全統(tǒng)計，失能、半失能老人占全省老年人口的19%，其中80歲以上老人占比高達36%，完全失去自理能力的老人占比為6.3%，空巢老人占比為51.7%。此外，全省還有2.9萬個“失獨”家庭和2.2萬個獨生子女傷殘家庭。這些人群迫切需要政府和社會幫助解決養(yǎng)老服務(wù)問題。

3 江蘇城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)非均等化的原因分析

3.1 城鄉(xiāng)戶籍制度導致群體身份差異，權(quán)利與義務(wù)非均等化

長期以來的城鄉(xiāng)戶籍制度導致了因身份不同而造成權(quán)利與義務(wù)的差異，且差異較大。這種按照人群劃分的養(yǎng)老服務(wù)實際上成為公共服務(wù)非均等化問題的基本癥結(jié)。目前，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度采用的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。個人繳費比例為8%，企業(yè)繳費為20%，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分構(gòu)成。而農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)中，社會保障與社會福利發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用，主要把“新農(nóng)合”、“新農(nóng)保”作為養(yǎng)老服務(wù)的主要組成部分。農(nóng)村養(yǎng)老在很大程度上還是以家庭養(yǎng)老為主。在此方面，城鄉(xiāng)老年人在權(quán)利享受上存在很大的差距。

3.2 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，養(yǎng)老政策偏向城鎮(zhèn)

目前，江蘇省養(yǎng)老服務(wù)模式主要仍為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機構(gòu)養(yǎng)老三種類型。農(nóng)村的養(yǎng)老機構(gòu)所能提供的服務(wù)無論是數(shù)量還是質(zhì)量都與城鎮(zhèn)相差甚大。一方面，經(jīng)濟財政條件的懸殊占有相當大的原因，另一方面，仍然與政府缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的思想有關(guān)。近些年，政府開始逐步關(guān)注農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，但是城鎮(zhèn)還是政策傾斜的主要方面。農(nóng)村的基本養(yǎng)老還沒有完善，失能、半失能、空巢老人的養(yǎng)老問題還未引起政府的政策照顧。社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐，著眼于老年人的實際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務(wù)需求，兼顧全體老年人改善和提高養(yǎng)老服務(wù)條件的要求［3］。

3.3 農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)改變增加養(yǎng)老負擔，土地養(yǎng)老保障弱化

在我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)家庭中，老年人子女多，幾代同堂的大家庭成為傳統(tǒng)的家庭形式。然而隨著社會工業(yè)化和城市化發(fā)展，我國的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。加上江蘇又是全國計劃生育的先進地區(qū)，計劃生育率高，“四二一”型家庭越來越多，農(nóng)村家庭規(guī)模逐步縮小。土地保障是農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障的核心，土地收入是養(yǎng)老費用的主要來源。但是受土地所有權(quán)制度、農(nóng)產(chǎn)品價格和成本變化以及土地數(shù)量有限的影響，土地對農(nóng)村老人的生活保障作用已經(jīng)弱化了。據(jù)統(tǒng)計，全國人均耕地面積逐年減少，從1995年的1.59畝/人降至2010年的1.38畝/人。家庭結(jié)構(gòu)的縮小和土地保障作用的弱化同時也弱化了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，拉大了與城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)的差距。

4 實現(xiàn)江蘇城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化的路徑

4.1 堅持實事求是，處理好城鄉(xiāng)供需關(guān)系

構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系是當前我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中的重要任務(wù)，其關(guān)鍵在于實事求是地根據(jù)城鎮(zhèn)與農(nóng)村的實際情況，從城鄉(xiāng)老年人的不同需求出發(fā)，承擔各自應(yīng)有的責任。特別是農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量規(guī)模、組織管理、資金支持、專業(yè)人才等方面的供給還遠遠不足。所以要加強對農(nóng)村地區(qū)在養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老機構(gòu)、護理人的建設(shè)，政府更多地對農(nóng)村實現(xiàn)政策傾斜與財政支撐，從而彌補其在養(yǎng)老服務(wù)體系中的先天不足。

4.2 打破二元體制，處理好公平與效率之間的關(guān)系

“社會保障制度天然追求公平，公平是社會保障制度追求的根本目標，是這一制度本質(zhì)的體現(xiàn)，而效率則是幫助實現(xiàn)這一目標的必要手段?！背青l(xiāng)二元體制是影響城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化進程的障礙。所以必須將其打破，把握效率與公平之間的關(guān)系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。一方面，養(yǎng)老服務(wù)體系必須要確保每一位老年人權(quán)利的公平，不管是農(nóng)村的還是城鎮(zhèn)的。另一方面，社會保障也要兼顧效率。二元分割的養(yǎng)老服務(wù)體系制約了養(yǎng)老服務(wù)效率的提升。養(yǎng)老服務(wù)要以老年人的需求為落腳點，切實保障老年人的生活需要，提高養(yǎng)老服務(wù)的效率。

4.3 多元主體服務(wù)，調(diào)整政府與市場關(guān)系

江陰“夕陽紅”老年康樂中心由美商投資建造，是江蘇第一個外商投資興辦的養(yǎng)老機構(gòu)，它引進歐美國家先進的養(yǎng)老管理、醫(yī)療技術(shù)與服務(wù)理念，為廣大的老年朋友提供一個溫馨舒適的養(yǎng)老樂園。政府是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的動力，在社會資源配置中起關(guān)鍵作用。政府應(yīng)該調(diào)動一切積極性，允許并且充分鼓勵多種社會力量注入到城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化進程中來，吸納各種社會組織的資金、人力、技術(shù)等來填補農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的空缺?！霸谔幚碚c市場的關(guān)系時，必須突出發(fā)揮政府的主導作用，同時理性利用市場機制，積極發(fā)揮市場的補充作用?！保?］允許市場參與到城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化進程中來，發(fā)揮市場與政府在養(yǎng)老服務(wù)方面的最大效率。

［1］江蘇省老齡辦.江蘇省老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告［EB/OL］.［2009—11—05］.http:// www.jsllw.gov.cn/newsfiles/44/2009－11/11207.htm l.

［2］戴維·波普諾.社會學［M］.李強，等譯.北京:中國人民大學出版社，2007:268.

［3］全國老齡工作委員會辦公室.中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告［EB/OL］.［2006—07—11］.http://www.cncaprc.gov.cn/info/1408.htm l.

［4］何文炯.老年照護服務(wù):擴大資源并優(yōu)化配置［J］.學海，2015(1):88—93.

［5］鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略總論卷［M］.北京:人民出版社，2011:145—146.

(責任編輯:竇靜)

Jiangsu is the first province to enter the society of aging of population.Accelerating the pension service system has become the challenge of government to deal with aging of population，and the key to achieving"security".The ability of purveyance，contents involved and allocation of resources between urban and rural are extremely different，primarily influenced by household registration system，related policies，family structure and so on.Therefore，wemust properly handle the relationship between the following aspects:the relationship between equity and efficiency，government and themarket，demand and supply.

the aging society;the equalization of public services;urban and rural old-age service

D669.6

A

1672—9536(2015)01—0030—03

2015—06—29

曹潔潔(1991—)，女，江蘇南通人，江蘇師范大學法律與公共事務(wù)學部碩士研究生，研究方向:行政管理。