李換平，韓瑞麗

（1．山西省水利廳政法處，山西 太原 030002；2．山西省水利廳漁業(yè)局，山西 太原 030002）

《中華人民共和國抗旱條例》于2009年2月11日國務院第49次常務會議通過，2009年2月26日起施行。這是我國第一部規(guī)范抗旱工作的法規(guī)，填補了我國抗旱立法的空白，對規(guī)范抗旱工作，明確各級人民政府、有關部門和單位在抗旱工作中的職責，預防和減輕干旱災害造成的損失和影響，建立了一系列重要的抗旱工作制度和抗旱保障機制，標志著我國抗旱工作進入了有法可依的新階段。條例共六章，65條。

一、總則

總則共12條，主要內容包括立法目的、適用范圍、抗旱工作原則、經(jīng)費來源、管理體制等。

（一）立法目的：“為了預防和減輕干旱災害及其造成的損失，保障生活用水，協(xié)調生產(chǎn)、生態(tài)用水，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展?！保ǖ?條）

（二）適用范圍：“在中華人民共和國境內從事預防和減輕干旱災害的活動，應當遵守本條例?！保ǖ?條）

（三）抗旱工作原則：以人為本、預防為主、防抗結合和因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、局部利益服從全局利益。（第3條）

（四）經(jīng)費來源：“所需經(jīng)費納入本級財政預算，保障抗旱工作的正常開展”。（第4條）

（五）管理體制：“抗旱工作實行各級人民政府行政首長負責制，統(tǒng)一指揮，部門協(xié)作，分級負責”。

“國家防汛抗旱總指揮部負責組織、領導全國的抗旱工作；國務院水行政主管部門負責全國抗旱的指導、監(jiān)督、管理工作，承擔國家防汛抗旱總指揮部的具體工作”；

“流域管理機構承擔流域防汛抗旱指揮機構的具體工作”；縣級以上地方人民政府防汛抗旱指揮機構，負責組織、指揮本行政區(qū)域內的抗旱工作；“縣級以上地方人民政府水行政主管部門負責本行政區(qū)域內抗旱的指導、監(jiān)督、管理工作，承擔本級人民政府防汛抗旱指揮機構的具體工作；縣級以上地方人民政府防汛抗旱指揮機構的其他成員單位按照各自職責，負責有關抗旱工作”。（第 5，6，7，8條）

二、主要內容

第一章：總則，共12條。主要內容包括：立法目的；適用范圍；抗旱工作堅持的原則；經(jīng)費來源；管理體制等。

第二章：旱災預防，共20條。包括抗旱規(guī)劃的編制及審批程序；編制抗旱規(guī)劃的注意事項和主要內容；政府及各職能部門（水行政主管部門、氣象、農(nóng)業(yè)、供水管理部門）在旱災預防方面的職責；編制抗旱預案的主要內容和審批；干旱災害的監(jiān)測與分級；加強抗旱服務組織建設與扶持；加強抗旱工作監(jiān)督檢查和工程維護等。

第三章：抗旱減災，共19條。主要內容包括：抗旱預案的啟動；發(fā)生輕度干旱和中度干旱所應采取的措施及其批準和通報程序；發(fā)生嚴重干旱和特大干旱所應采取的措施；各職能部門（國家防汛抗旱總指揮部、縣級以上地方人民政府、縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機構或者流域防汛抗旱指揮機構、各級氣象主管機構、衛(wèi)生主管部門、民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會、居民委員會）和供水企事業(yè)單位、個人在旱災中的職責與義務；進入緊急抗旱期的條件及宣布結束緊急抗旱期的情況；緊急抗旱期間有關地方人民政府防汛抗旱指揮機構的職責；旱情、干旱災害和抗旱情況的統(tǒng)計上報和信息的統(tǒng)一發(fā)布制度；建立抗旱減災的資金投入機制，保障抗旱救災投入。

第四章：災后恢復，共6條。主要內容包括：對水利工程進行檢查評估，及時組織修復遭受干旱災害損壞的水利工程，優(yōu)先列入年度修復建設計劃；及時歸還征用的物資、設備、交通運輸工具等并按規(guī)定給予補償；旱情緩解后要對旱災影響、損失情況分析、評估、上報；加強抗旱經(jīng)費和物資管理的監(jiān)督、檢查和審計；國家鼓勵建立和推行旱災保險制度。

第五章：法律責任，共6條。規(guī)定了單位和個人因實施違反本法行為所承擔的法律后果，明確了違法情況和處罰的種類。

第六章：附則，共2條。一是對中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊參加抗旱救災，適用《軍隊參加搶險救災條例》這一特殊情況作了特別說明。二是是對法律生效日期作了規(guī)定，即公布之日起施行。

三、立法重點及主要制度

（一）旱災預防，及早規(guī)劃

抗旱規(guī)劃制度：主要內容包括抗旱組織體系建設、抗旱應急水源建設、抗旱應急設施建設、抗旱物資儲備、抗旱服務組織建設、旱情監(jiān)測網(wǎng)絡建設以及保障措施等?？购狄?guī)劃應當與水資源開發(fā)利用等規(guī)劃相銜接。（第 13，14，15條）

抗旱預案制度：抗旱預案包括預案的執(zhí)行機構以及有關部門的職責、干旱災害預警、干旱等級劃分和按不同等級采取的應急措施、旱情緊急情況下水量調度預案和保障措施等內容。（第27，28條）

干旱等級劃分制度：干旱災害按照區(qū)域耕地和作物受旱的面積與程度以及因干旱導致飲水困難人口的數(shù)量，分為輕度干旱、中度干旱、嚴重干旱、特大干旱四級。（第28條）

抗旱信息系統(tǒng)和抗旱服務組織建設：建設完善旱情監(jiān)測網(wǎng)絡，加強對干旱災害的監(jiān)測；完善抗旱信息系統(tǒng)建設，實現(xiàn)成員單位之間的信息共享；加強抗旱服務組織的建設與扶持；國家鼓勵社會組織和個人興辦抗旱服務組織。（第26，29條）

應對農(nóng)業(yè)干旱的主要措施：一是加強農(nóng)田水利基礎設施建設和農(nóng)村飲水工程管理和維護，確保其正常運行。干旱缺水地區(qū)應當因地制宜地修建中小微型蓄水、引水、提水工程和雨水集蓄利用工程。二是推廣農(nóng)田節(jié)水技術，合理調整農(nóng)業(yè)種植結構。國家鼓勵和扶持研發(fā)、使用抗旱節(jié)水機械和裝備，推廣農(nóng)田節(jié)水技術，發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)。調整干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)種植結構，培育和推廣應用耐旱品種。三是做好應急水源儲備保障工作，儲備必要的抗旱物資，合理配置、節(jié)約、保護水資源。（第16～20，24條）

（二）抗旱減災，防抗結合

不同等級的旱災（發(fā)生輕度干旱和中度干旱、發(fā)生嚴重干旱和特大干旱）采取的主要措施。（第34，35條）

落實抗旱責任制：明確抗旱救災中有關部門（防汛抗旱指揮機構、氣象、衛(wèi)生、民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會、居民委員會）、單位（供水企事業(yè)單位等）和個人的職責。（第38～44條）

應急水量調度實施方案制度：發(fā)生干旱災害時，按照統(tǒng)一調度、保證重點、兼顧一般的原則對水源進行調配，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，合理安排生產(chǎn)和生態(tài)用水；統(tǒng)一調度轄區(qū)內的水庫、水電站、閘壩、湖泊等所蓄的水量。有關地方人民政府、單位和個人必須服從統(tǒng)一調度和指揮，嚴格執(zhí)行調度指令。（第36，37條）

緊急抗旱期制度：發(fā)生特大干旱，嚴重危及城鄉(xiāng)居民生活、生產(chǎn)用水安全，可能影響社會穩(wěn)定的，可以宣布本轄區(qū)內的相關行政區(qū)域進入緊急抗旱期，特大干旱旱情緩解后，應當宣布結束緊急抗旱期。（第45條）

抗旱物資設備征用制度：在緊急抗旱期，有關地方人民政府防汛抗旱指揮機構有權在其管轄范圍內征用物資、設備、交通運輸工具。旱情緩解后，及時歸還緊急抗旱期征用的物資、設備、交通運輸工具等，并按照有關法律規(guī)定給予補償。（第47，54條）

干旱信息報送與統(tǒng)一發(fā)布制度。（第48，49條）

（三）災后恢復與建設

旱災分析評估制度：旱情緩解后，要對干旱災害影響、損失情況以及抗旱工作效果進行分析和評估，不得虛報、瞞報。（第55條）

年度修復建設計劃：將遭受干旱災害損壞的水利工程，優(yōu)先列入年度修復建設計劃。（第53條）

旱災保險制度：國家鼓勵在易旱地區(qū)逐步建立和推行旱災保險制度。（第57條）

四、法律責任

違反本條例的主要法律責任有：一是行政責任。如警告、責令停止違法行為、罰款等；二是民事責任。如侵占、破壞水源和抗旱措施的，構成違反治安管理行為的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定處罰；三是刑事責任。如搶水、非法引水、截水或者哄搶抗旱物資的，如構成犯罪，依法追究刑事責任。