○ 徐 鳴

(1.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872;2.中共安徽省委黨校 科社部，安徽 合肥 230022)

一、對地方政府市場監(jiān)管體制改革的審視:整體性治理初見端倪

市場監(jiān)管是政府的主要職能之一，當前，出現(xiàn)了越來越多單一的政府職能部門無力解決的公共事務(wù)，市場監(jiān)管領(lǐng)域深層次的矛盾和新的問題不斷顯現(xiàn)。因地方政府處于執(zhí)政黨與公民的交接面，既是中央經(jīng)濟宏觀調(diào)節(jié)的實際貫徹者，又是市場監(jiān)管職能的具體執(zhí)行者;既是本地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組織者和提供者，又是本地區(qū)社會管理工作的領(lǐng)導(dǎo)者，對社會矛盾和沖突把握得最早，也最了解轄區(qū)群眾的需求，故注重加強地方政府市場監(jiān)管職能，改革現(xiàn)行地方政府市場監(jiān)管體制十分必要。

改革的主要推動力量來自于地方政府為解決監(jiān)管困境而進行的積極探索創(chuàng)新。從當前的實際情況來看，市場監(jiān)管領(lǐng)域各類問題頻出，原有體制存在的主要問題集中表現(xiàn)在:一是市場監(jiān)管主體多元，機構(gòu)重疊，職能分散帶來“碎片化”，這種“碎片化”不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重疊?！?〕由此造成多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管，有利則爭、無利互推，導(dǎo)致市場監(jiān)管秩序混亂。“碎片化”或已成為監(jiān)管乏力、效果不佳的主要癥結(jié)。二是監(jiān)督機構(gòu)各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合，各監(jiān)管部門自行體系、自設(shè)標準，執(zhí)法、監(jiān)管標準不統(tǒng)一，削弱了市場監(jiān)督的整體效能，降低了市場監(jiān)管的效率、質(zhì)量和權(quán)威。

近年來，我國漸進式改革策略客觀上為地方改革預(yù)留了空間，特別是在2008年提出機構(gòu)改革中可積極探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制，為地方政府監(jiān)管體制改革提供了組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的體制保障。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”，“加強地方政府市場監(jiān)管職責(zé)”;中發(fā)〔2013〕9號中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》提出“加強對市場主體和市場行為的監(jiān)督管理，市場監(jiān)管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責(zé)”，更是為地方政府市場監(jiān)管體制改革提供了有力的政策支持。

自2008年以來我國一些地方政府結(jié)合中央精神和地方實際積極探索市場監(jiān)管領(lǐng)域的改革。本文選擇了以地方政府在組織中成立含有市場監(jiān)督管理局字樣的部門的城市，以它們作為案例來研究，分別是廣東省佛山市順德區(qū)、廣東省深圳市、浙江省舟山市和安徽省廣德縣。〔2〕

(一)四地市場監(jiān)管體制改革的基本描述

1.順德區(qū)的改革。2009年順德邁出縣級政府大部門制的第一步，在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了重要突破，在黨政機構(gòu)聯(lián)動改革中將原垂直管理的工商、質(zhì)監(jiān)部門下放地方，并與安監(jiān)部門整體合并，專門設(shè)置市場安全監(jiān)督管理局。整合劃入原食品藥品監(jiān)督局的食品安全協(xié)調(diào)職責(zé)，衛(wèi)生局的食品安全衛(wèi)生許可和餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)，以及文體許可及文化綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)市場管理、旅游市場監(jiān)管、生豬屠宰管理等職責(zé)，形成“3+5”的職能格局。將8個“大檐兒帽”整合成一支監(jiān)管隊伍，實行網(wǎng)格化監(jiān)管，從而實現(xiàn)從分散到收斂的成功轉(zhuǎn)型，解決監(jiān)管執(zhí)法互相推諉的現(xiàn)象。

2.深圳市的改革。2009年，深圳市同樣是依托大部制改革將工商局、質(zhì)監(jiān)局、知識產(chǎn)權(quán)局合并設(shè)立市場監(jiān)督管理局。并從衛(wèi)生部門劃入餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)，從貿(mào)工部門劃入酒類專賣管理等職責(zé)，從安監(jiān)部門劃入特種勞動防護用品安全質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)。構(gòu)建市場監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一，市場準入與窗口服務(wù)的統(tǒng)一，產(chǎn)商品質(zhì)量監(jiān)管的統(tǒng)一，食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一，技術(shù)、專利、標準、商標、版權(quán)服務(wù)的統(tǒng)一。2011年，又逐步將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)、版權(quán)管理職責(zé)劃入市場監(jiān)管局。

3.舟山市的改革。2013年8月21日，舟山市市場監(jiān)督管理局正式掛牌，新成立的舟山市市場監(jiān)督管理局有機整合了原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門的職責(zé)，同時將改革延伸到縣(區(qū))、鄉(xiāng)。截至目前，舟山市、縣(區(qū)、功能區(qū))均已建立市監(jiān)督管理局(分局)，鄉(xiāng)一級設(shè)置了23個市場監(jiān)督管理所。

4.廣德縣的改革。2014年1月，廣德按照“3+3”的模式統(tǒng)籌整合縣內(nèi)各類市場監(jiān)管行政資源，實施大部門制的綜合市場監(jiān)管改革方案，成立了市場監(jiān)督管理局。整體合并縣工商局、質(zhì)監(jiān)局、食品藥品監(jiān)督管理局這3個部門，組建縣市場監(jiān)督管理局。劃轉(zhuǎn)縣衛(wèi)生局食品安全綜合協(xié)調(diào)、餐飲服務(wù)公共場所衛(wèi)生管理職能，縣商務(wù)局酒類流通管理、生豬定點屠宰管理職能，縣農(nóng)委食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場監(jiān)管職能這3方職能。強化1個中心，整合質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)管部門的檢測人員、編制、設(shè)備，組建廣德縣市場監(jiān)管檢驗檢測中心，建立食品安全監(jiān)管全鏈條、市場監(jiān)管檢驗檢測全平臺的市場監(jiān)督管理新體制。

表1 四地市場監(jiān)管體制改革機構(gòu)整合及職能劃轉(zhuǎn)一覽表

(二)四地市場監(jiān)管體制改革特征分析

通過以上對四地市場監(jiān)管體制改革的素描，無論是順德“3+5”改革模式、深圳“3+6”改革模式、舟山“3+1”改革模式、廣德“3+3”改革模式，都可以清晰地看出四地改革呈現(xiàn)出共同的特征:依托大部門制改革進行機構(gòu)整合，機構(gòu)整合既包括綜合市場監(jiān)管部門，如工商局;也包括專項市場監(jiān)管部門，如質(zhì)監(jiān)局、食藥局、知識產(chǎn)權(quán)局。而機構(gòu)整合既是大部門制改革的表象，又是大部門制改革的結(jié)果。改革的重點都放在強化關(guān)系人民群眾切身利益的食品藥品、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的監(jiān)管上，加快推進市場監(jiān)管重心下移，加強基層市場監(jiān)管機構(gòu)的建設(shè)。

那么，四地市場監(jiān)管體制改革僅僅是為了完成大部門制改革的需要嗎?地方政府的行為顯然不是這么被動。在對四地市場監(jiān)管部門的主要負責(zé)人及政府分管領(lǐng)導(dǎo)進行深度訪談和走訪調(diào)研中，我們深刻地感知到這輪改革四地近乎一致的價值取向，這種價值取向通過他們的描述可概括為:通過機構(gòu)整合，力圖改變由“碎片化”的機構(gòu)設(shè)置而帶來的政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象。在他們不斷提及“整合”“消除碎片化”“彌合縫隙”“回應(yīng)公眾需求”這樣的詞匯時，其實已經(jīng)觸及到“整體性治理”這種新型的政府治理工具的核心內(nèi)容，實現(xiàn)整體性治理或已成為四地改革的目標和理論指導(dǎo)工具。

二、整體性治理注重治理問題的預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向

20世紀90年代中后期以來，整體性治理作為一種新型的政府治理模式在以英國、澳大利亞等為代表的西方國家出現(xiàn)，被認為是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理論典型范式。整體性治理是在不斷對官僚制和新公共管理模式下政府服務(wù)裂解性和政府組織機構(gòu)職能化而造成的“碎片化”問題進行反思與修正的基礎(chǔ)上逐漸形成的。這個概念的創(chuàng)立者英國學(xué)者佩里·?？怂拐J為，整體性治理作為一種解決方式，它針對的是在20世紀80年代和90年代初政府改革所強化的碎片化狀況?！?〕整體性治理注重治理問題的預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，以滿足公民需要的整合型政府運作為核心，在組織架構(gòu)與型態(tài)上“堅持治理層級的整合，治理功能的整合和公私部門的整合”〔4〕?？死锼雇蟹颉げɡ锾貙⒄w性治理定義為一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式?！?〕綜合以上定義可總結(jié)出整體性治理有兩個核心的特征:一是以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，回應(yīng)公眾需求作為整體性治理的根本目的;二是以整合的思路和加強協(xié)作的方式，著眼于將政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作作為整體性治理的基本方法，主張“管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”〔6〕。

監(jiān)管藝術(shù)的本質(zhì)在于挑選合適的工具用于工作，知道什么時候?qū)⑦@些工具一起使用，并能夠判斷這些工具什么時候不足以完成工作從而必須開發(fā)新的工具?！?〕正是基于舊體制無法滿足新時代特征下的監(jiān)管需要，我國地方政府積極主動尋找新的工具，在改革創(chuàng)新中使用了宏大系統(tǒng)的整體性治理這種新型的政府治理模式。地方政府以“大部制”改革為依托的市場監(jiān)管體制改革是否較全面地體現(xiàn)出整體性治理的特征?我們需要從改革的方法和目的兩個方面來進行評價和考量。從改革的方法，即改革的外在表現(xiàn)形式來看，四地的改革都存在機構(gòu)整合和職能劃轉(zhuǎn)。若從組織結(jié)構(gòu)角度分析，整體性治理被看作是有意識的組織設(shè)計或機構(gòu)重組，其目標就是促進各政府組織更好地團結(jié)協(xié)作。四地的改革從方法的使用上都符合這種有意識的組織設(shè)計或機構(gòu)重組，強調(diào)用整合和協(xié)調(diào)來解決監(jiān)管碎片和縫隙彌合，力求重新整合被部門職能裂解而帶來的支離破碎的產(chǎn)權(quán)。從改革的目的來看，四地改革強調(diào)對公民反映最強烈的食品藥品、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域存在問題的反饋和回應(yīng)，最終是想通過改革提升政府的監(jiān)管能力，提高公眾的滿意度，這與整體性治理的目的保持著高度的一致性。

當然，四地市場監(jiān)管體制改革并不是一蹴而就的，各地根據(jù)實際監(jiān)管效果在進行著調(diào)整，目的仍舊是用合適工具的指導(dǎo)實現(xiàn)更有效的監(jiān)管。2014年5月，深圳市場監(jiān)管體制改革又有新進展，成立了市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，同時設(shè)立深圳市市場監(jiān)督管理局、深圳市食品藥品監(jiān)督管理局和深圳市市場稽查局。新組建的深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會將機構(gòu)、資源、職能進一步整合，繼續(xù)完善深圳大市場的機制體制，推動政府職能和監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。深圳模式經(jīng)過此次調(diào)整，目前看呈現(xiàn)三個優(yōu)點:一是采取分類監(jiān)管模式。區(qū)別對待普通產(chǎn)品質(zhì)量與食品藥品安全，將食品安全監(jiān)管職能調(diào)整由食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)，實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管。二是統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)督執(zhí)法隊伍。由于行政強制、處罰等行為與市場主體利益直接相關(guān)，解決多頭執(zhí)法問題有利于減輕市場主體負擔(dān)，提高監(jiān)管公平性。三是強調(diào)宏觀政策設(shè)計與微觀監(jiān)管的有機結(jié)合。“委”的工作重點是建立健全市場主體準入規(guī)范、核準許可規(guī)范和運行監(jiān)管規(guī)范，以有質(zhì)量的政府治理去維護市場公平、激活市場活力;“局”的工作重點則放在具體監(jiān)管事務(wù)的實施和規(guī)范的落實上。在深圳的這次體制調(diào)整中，我們?nèi)匀荒軌蜉^清晰地看到整體性治理所要求的整合和協(xié)調(diào)的運用。

三、地方政府市場監(jiān)管體制改革的路徑重構(gòu):基于整體性治理的監(jiān)管體制構(gòu)建

當前，黨中央明確指出要加強地方政府市場監(jiān)管職責(zé)，尤其是我國正處于經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型及政府轉(zhuǎn)軌期，市場和政府的不完善并存，離開政府主導(dǎo)進行市場監(jiān)管是不現(xiàn)實的。因此，政府主導(dǎo)下的多部門共同參與的監(jiān)管體系可實現(xiàn)監(jiān)管效率的最大化。理想的市場監(jiān)管體系應(yīng)具有整體性，整體性治理作為一種回應(yīng)政府治理“碎片化”現(xiàn)象而誕生的理論思潮，給市場監(jiān)管體制改革提供了一條大有裨益的思路。

以監(jiān)管效率為核心的監(jiān)管體制創(chuàng)建，是要尋求適合我國轉(zhuǎn)型期國情的高效率的監(jiān)管制度安排。當前地方政府市場監(jiān)管體制改革的目標就是實現(xiàn)“整體性監(jiān)管”。?？怂拐J為對“整體性治理”的挑戰(zhàn)是在政策、管制、服務(wù)提供、監(jiān)督四項關(guān)鍵活動的所有層面上取得一種一貫性。要實現(xiàn)整體性監(jiān)管，也需要在市場監(jiān)管政策、市場監(jiān)管實施、市場監(jiān)管服務(wù)、對市場監(jiān)管者的監(jiān)管四項關(guān)鍵活動的各個層面上取得一致性和連續(xù)性。基于整體性治理的監(jiān)管體制構(gòu)建，主要從市場監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管職能的配置劃分和組織規(guī)范配套三條路徑來實現(xiàn)四項關(guān)鍵活動的各個層面上的一致性和連續(xù)性。

(一)在機構(gòu)設(shè)置方面，綜合設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)

按照深化大部門制改革的精神，歸并相關(guān)市場監(jiān)管部門的職能，組建職權(quán)相對集中的市場監(jiān)管機構(gòu)。對現(xiàn)有監(jiān)管職能相近、交叉、重復(fù)的部門進行整合，使監(jiān)管權(quán)限相對集中。同時，健全和完善工作制度，調(diào)整規(guī)范監(jiān)管機構(gòu)的性質(zhì)、類別和機構(gòu)設(shè)置，減少行業(yè)性市場監(jiān)管部門，擴大綜合性市場監(jiān)管部門的職能。但這并不意味著不看效果地只做簡單的歸并，如，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，順德的市場監(jiān)管體制改革由于體量過大，內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員短時間內(nèi)急速膨脹，新機構(gòu)內(nèi)部形成了太多的專業(yè)壁壘，需要相當長的時間實現(xiàn)部門整合到職能融合，否則簡單整合將流于形式，而且權(quán)力過于集中也容易滋生腐敗。舟山的改革是在2013年全國啟動的食品藥品監(jiān)管體制改革的背景下進行的地方食藥改革的基礎(chǔ)上進行的，并進行了體制創(chuàng)新，本意是按管藥品的方法來監(jiān)管食品，從目前的運行效果來看，這種改革模式是用管普通產(chǎn)品質(zhì)量的方法來管食品，前者著眼于公共安全，后者定位于維護市場秩序，兩者的定位截然不同，反而把原來要加強食品安全監(jiān)管的初衷拋在腦后。比較而言，深圳在2014年對市場監(jiān)管體制的再改革就較好地兼顧了整合的形式和整合的實際監(jiān)管效果兩個方面。

(二)在職能配備方面，調(diào)整市場監(jiān)管部門間的橫向和縱向權(quán)力配置

獨立性、公正性、權(quán)威性和專業(yè)性是現(xiàn)代政府行政權(quán)力配置的基本原則。〔8〕在市場監(jiān)管部門權(quán)力的橫向配置上，要做到市場監(jiān)管機構(gòu)與政府宏觀政策和產(chǎn)業(yè)主管部門相對分開，在執(zhí)行監(jiān)管時相對獨立而不受利益相關(guān)方的干擾，以保證監(jiān)管的公正性和獨立性。在市場監(jiān)管部門權(quán)力的縱向配置上，要科學(xué)合理地配置中央監(jiān)管機構(gòu)與地方監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管權(quán)，理順條塊關(guān)系，以保證監(jiān)管的有效性。同時，在縱向配置上還要理順各自的內(nèi)部管理體系。無論是綜合性市場監(jiān)管部門，還是專項性、行業(yè)性市場監(jiān)管部門都要合理設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，理順內(nèi)部管理關(guān)系，保證監(jiān)管職能的有效性。內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循科學(xué)、合理、經(jīng)濟、高效、權(quán)威的原則，避免職責(zé)交叉重復(fù)和監(jiān)管乏力。加強一線監(jiān)管執(zhí)法力量，增強監(jiān)管工作的系統(tǒng)性和實效性。要推行執(zhí)法責(zé)任制，完善行政執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。通過嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制、錯案責(zé)任追究制、行政賠償制，以明確市場監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法職責(zé)，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。通過橫向和縱向權(quán)力的合理配置，目的是建立跨部門、跨層級組織的一體化的信息平臺，通過實現(xiàn)“一站式”的平臺，為公民提供跨越邊界的整體性服務(wù)?！?〕

(三)在組織規(guī)范方面，健全市場監(jiān)管法律體系

市場監(jiān)管法律體系是監(jiān)管制度中最核心的構(gòu)成要素，它不僅對監(jiān)管對象設(shè)置監(jiān)管標準和行為底線，也規(guī)范著監(jiān)管者的權(quán)力種類、權(quán)力大小、權(quán)力運用程序。我國已初步建立起社會主義市場監(jiān)管法律體系，但整體建設(shè)仍然比較滯后，地方配套立法更是缺失。例如2009年6月1日起實施的《食品安全法》對許多監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定，還需要一些配套法規(guī)規(guī)章及政策進行明確和規(guī)范?！妒称钒踩ā芬?guī)定:“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定”，目前全國有十幾個省份出臺了管理條例，使得基層地方政府市場監(jiān)管部門在對此類領(lǐng)域進行監(jiān)管時無章可循。改革應(yīng)按照依法治國的基本方略，著眼于規(guī)范權(quán)責(zé)、保障權(quán)益，著重建立市場主體監(jiān)管法津秩序、產(chǎn)權(quán)界定和保護的法律秩序和合理高效的市場交易法律秩序、正當?shù)氖袌龈偁幏芍刃蛞约靶庞梅杀O(jiān)管制度等，調(diào)整和規(guī)范市場經(jīng)濟活動和經(jīng)濟關(guān)系。同時，要加大監(jiān)管執(zhí)法力度，加大違法主體的責(zé)任成本。綜合運用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，予受監(jiān)管主體以經(jīng)濟、能力、商譽處罰，增加受監(jiān)管主體的違法成本，使它在巨大經(jīng)濟、法律、社會成本的壓力下克制機會主義行為。如孟德斯鳩所言“雖然欲望可能會促使他們做壞人，然而利益卻阻止他們這樣做”〔10〕。

注釋:

〔1〕羅思東:《美國地方組織體制的“碎片化”評析》，《經(jīng)濟與社會體制比較》2005年第4期，第106-110頁。

〔2〕調(diào)研時間為2013年8月至2014年1月，共分四次，選取四個地方案例，分別是廣東省佛山市順德區(qū)、廣東省深圳市、浙江省舟山市和安徽省廣德縣。由作者和調(diào)研團隊對市場監(jiān)管部門的主要負責(zé)人及市、區(qū)、縣的政府分管領(lǐng)導(dǎo)進行了深度訪談?wù){(diào)查，獲取了大量市場監(jiān)管體制改革相關(guān)信息。

〔3〕〔4〕Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer，Gerry Stoker，Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda，New York:Palgrave，2002，pp.48，29，32.

〔5〕Pollitt，Joined-up Government:a Survey，Political Studies Review，2003，No.1，pp.34-39.

〔6〕竺乾威:《從公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期，第49-58頁。

〔7〕馬爾科姆·K·斯帕羅:《監(jiān)管的藝術(shù)》，北京:中國金融出版社，2006年，第10頁。

〔8〕王耀忠:《食品安全監(jiān)管的橫向和縱向配置》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2005年第12期，第64-70頁。

〔9〕竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期，第52-58頁。

〔10〕孟德斯鳩:《論法的精神》，張雁譯，北京:商務(wù)印書館，1982年，第67頁。