劉河元

(湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙 410131)

小型水庫灌溉系統(tǒng)治理模式的制度創(chuàng)新

劉河元

(湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙 410131)

摘要對(duì)小型水庫灌溉系統(tǒng)治理模式進(jìn)行了研究，研究表明：小型水庫灌溉系統(tǒng)受制于制度的影響。制度創(chuàng)新能提高用水效率、保障利益相關(guān)者權(quán)益并激勵(lì)用水戶發(fā)揮主體性。小型水庫灌溉系統(tǒng)治理制度主要有政府強(qiáng)制決策、用水戶協(xié)會(huì)的聯(lián)合決策和農(nóng)民用水戶的操作決策等三種基本類型，但每種制度都有明顯的弊端，只有三種制度的有機(jī)結(jié)合，建立一個(gè)政府、用水戶協(xié)會(huì)和農(nóng)民的分層合作嵌套分層治理制度體系，才能有效實(shí)現(xiàn)小型水庫灌溉系統(tǒng)中的制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞灌溉系統(tǒng)；治理；用水戶協(xié)會(huì)；制度創(chuàng)新

農(nóng)民自組織參與灌溉治理是小型水庫灌溉系統(tǒng)的最佳治理模式。但采用這種治理模式并不意味著所有的小型水庫灌溉系統(tǒng)都能有效實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理，因?yàn)橹卫砟Ｊ阶鳛榫唧w的制度安排受制于制度的影響。制度不僅通過改變治理結(jié)構(gòu)屬性和交易屬性影響治理模式，而且制度本身的演變過程也會(huì)對(duì)治理模式產(chǎn)生作用[1]。因此，只有重視不同制度安排對(duì)治理模式實(shí)施能力的強(qiáng)化作用，通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)小型水庫灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)治理。

1制度在灌溉系統(tǒng)治理模式中的中的作用

分析制度在灌溉系統(tǒng)治理模式中的作用，為灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理的制度創(chuàng)新提供理論前提，即制度創(chuàng)新必須要能提高用水效率、保障利益相關(guān)者權(quán)益并激勵(lì)用水戶發(fā)揮主體性，否則就不是好的制度。

制度是提高用水效率的關(guān)鍵。小型水庫灌溉系統(tǒng)對(duì)于廣大農(nóng)村依靠口糧田為生的農(nóng)民來說是生命線，用水效率如何直接決定農(nóng)民當(dāng)年的收成。用水效率的提高，灌溉系統(tǒng)硬件設(shè)施的完善只是前提，關(guān)鍵是在于完善制度，理順管理體制，明確責(zé)任主體。小型水庫灌溉管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，水從水庫進(jìn)入渠道，通過各級(jí)渠道的分送，最后分送到各田地，必須需要一套由多環(huán)節(jié)構(gòu)成的科學(xué)有效的灌溉管理制度。這些制度可以明確責(zé)任主體，有效落實(shí)灌溉系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)和管理的主體及職責(zé)，確保灌溉系統(tǒng)高效正常運(yùn)行；同時(shí)，通過落實(shí)水庫灌溉的各項(xiàng)管理制度，特別是人員機(jī)構(gòu)，配備專管人員，做到用水有計(jì)劃，放水有節(jié)制，違反必處罰，從而達(dá)到既保證灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)行又提高了農(nóng)田灌溉用水效率確保農(nóng)民的收益最大化。

制度是保障利益相關(guān)者權(quán)益的核心。灌溉系統(tǒng)中的利益相關(guān)者主要有上游用水戶、下游用水戶、用水戶協(xié)會(huì)(WUA)和政府這四個(gè)主要利益相關(guān)者。各單個(gè)利益相關(guān)者為了追求自身的利益最大化，可能會(huì)有意或無意損害了其他利益相關(guān)者的權(quán)益，比如：灌溉系統(tǒng)上游用水戶因擁有地緣優(yōu)勢(shì)可以不付出任何投入就可以輕松滿足灌溉所需用水，這種因收益與成本不對(duì)應(yīng)而出現(xiàn)“粗放式”地使用，造成水資源的浪費(fèi)，下游用水戶則因上游用水戶的任性而無法得到正常灌溉用水陷入用水困境導(dǎo)致不愿意對(duì)灌溉系統(tǒng)進(jìn)行投入和維護(hù)。因此，小型水庫灌溉系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)持久而穩(wěn)定的良性運(yùn)行需制定各項(xiàng)科學(xué)合理的管理制度來規(guī)范灌溉系統(tǒng)內(nèi)各利益相關(guān)者并促使其共同作用，通過共同作用而產(chǎn)生一種平衡各利益相關(guān)者的合力，有效阻止“搭便車”行為從而最大程度上實(shí)現(xiàn)灌溉系統(tǒng)各利益相關(guān)者的整體利益最大化[2]。

制度是激發(fā)用水戶發(fā)揮主體性的手段。小型水庫灌溉系統(tǒng)的服務(wù)對(duì)象是農(nóng)民用水戶，使用灌溉系統(tǒng)的農(nóng)民用水農(nóng)戶應(yīng)是灌溉系統(tǒng)的管理者，只有讓農(nóng)民用水戶充分發(fā)揮主體性才能使農(nóng)民用水戶從灌溉系統(tǒng)中得到最大可能的收益。而農(nóng)民用水戶主體性的發(fā)揮直接受灌溉制度的制約。使用統(tǒng)一的運(yùn)用于各個(gè)灌溉系統(tǒng)的各項(xiàng)規(guī)則制度因缺乏靈活性而不一定適合灌溉系統(tǒng)的具體情況不但不能激發(fā)農(nóng)民用水戶的主體性甚至?xí)茐霓r(nóng)民用水戶已經(jīng)形成的非正式灌溉制度的共同信念從而沒有積極性參與到灌溉系統(tǒng)的治理中。只有由農(nóng)民用水戶自己或由農(nóng)民推選出來的農(nóng)民協(xié)會(huì)根據(jù)該灌溉系統(tǒng)的實(shí)際情況持續(xù)地設(shè)計(jì)有效的規(guī)則制度特別是有效的監(jiān)督和懲罰制度，才能充分激發(fā)用水戶在灌溉系統(tǒng)治理中充分發(fā)揮主體性。當(dāng)然，由于灌溉系統(tǒng)治理過程的復(fù)雜性也就決定了激發(fā)農(nóng)民用水戶發(fā)揮主體性的制度具有多樣性和層次性。

2小型水庫灌溉系統(tǒng)治理模式中的制度選擇

小型水庫灌溉系統(tǒng)的利益相關(guān)者主要有政府、用水戶協(xié)會(huì)和農(nóng)民用水戶，由此也就形成了政府強(qiáng)制決策、用水戶協(xié)會(huì)的聯(lián)合決策和農(nóng)民用水戶的操作決策等三種基本的制度類型。對(duì)這三種制度類型的績效情況進(jìn)行判斷，可以為小型水庫灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理的制度創(chuàng)新提供有效依據(jù)。

政府管理制度。所謂政府管理制度就是由政府直接控制灌溉系統(tǒng)的投資建設(shè)、管理運(yùn)行和維護(hù)，負(fù)責(zé)制定和維護(hù)各項(xiàng)灌溉管理規(guī)則并解決制度執(zhí)行過程中可能引發(fā)的各種權(quán)利沖突。政府管理制度的一個(gè)最大優(yōu)勢(shì)就是能調(diào)動(dòng)必要的人、財(cái)、物等資源以實(shí)行機(jī)制控制和管理。政府管理制度對(duì)于大型灌溉系統(tǒng)來說可以調(diào)動(dòng)專業(yè)技術(shù)專家，設(shè)計(jì)和建設(shè)先進(jìn)而復(fù)雜的灌溉系統(tǒng)并獲得明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但對(duì)于小型水庫的灌溉系統(tǒng)來說，除了一些普適性的制度外，不但不會(huì)有良好的制度績效，甚至?xí)鹱璧K作用。因?yàn)椋环矫?，行政性的政府管理制度決定小型水庫灌溉系統(tǒng)的服務(wù)對(duì)象即農(nóng)民用水戶處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民在灌溉系統(tǒng)中沒有任何發(fā)言權(quán)，特別是灌溉用水在時(shí)空配置、數(shù)量分配以及質(zhì)量上幾乎無能為力，任憑政府委托的灌溉部門安排，這使得農(nóng)戶失去了參與灌溉管理的動(dòng)力；另一方面，政府制度對(duì)灌溉管理部門缺乏激勵(lì)。政府管理制度在具體執(zhí)行時(shí)一般是委托水管部門代理政府履行灌溉管理的職責(zé)，而水管部門因無需承擔(dān)責(zé)任會(huì)為了追求自身利益熱衷于開發(fā)建設(shè)新的灌溉系統(tǒng)，而不會(huì)對(duì)原有的灌溉系統(tǒng)進(jìn)行管理和維護(hù)，從而引發(fā)農(nóng)戶與水管部門之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的矛盾沖突[3]。

農(nóng)民管理制度。農(nóng)民管理制度是2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”后在農(nóng)村小型水庫灌溉系統(tǒng)中普遍存在的一種現(xiàn)象。這種制度是在因社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致灌溉系統(tǒng)的建設(shè)主體和管理主體缺位、投資資金缺失而灌溉系統(tǒng)又必須正常運(yùn)行的背景下產(chǎn)生的，其基本特點(diǎn)就是灌溉系統(tǒng)在用水季節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派1～2個(gè)無任何管理經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民來充當(dāng)管理者防止用水戶之間因用水而引發(fā)沖突。農(nóng)民管理制度的唯一優(yōu)勢(shì)就是管理者熟悉用水戶的基本情況能有效解決矛盾沖突，但更多的是灌溉系統(tǒng)必然處于真空狀態(tài)，維護(hù)經(jīng)費(fèi)無著落，管理人員不到位，水庫安全沒保障，結(jié)果是造成“三不管”局面。上游用水戶節(jié)水意識(shí)淡薄，用水方式粗放，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重；而沒有話語權(quán)的下游用水戶只能眼睜睜地看著水資源在上游浪費(fèi)掉而無法流到下游的自家責(zé)任田，無奈的農(nóng)民管理制度直接誘發(fā)了灌溉系統(tǒng)下游用水戶的用水困境。

用水戶協(xié)會(huì)管理制度。用水戶協(xié)會(huì)管理制度就是由農(nóng)民用水戶推選出優(yōu)秀的農(nóng)民代表組成用水戶協(xié)會(huì)按照大部分農(nóng)民用水戶的意愿設(shè)計(jì)出一整套管理該灌溉系統(tǒng)的規(guī)則制度，所有用水戶必須遵照協(xié)會(huì)的規(guī)則制度對(duì)灌溉系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)行、管理和維護(hù)發(fā)揮主體性作用，才能享受灌溉系統(tǒng)的用水服務(wù)，否則，就會(huì)受到用水戶協(xié)會(huì)的懲罰。用水戶協(xié)會(huì)管理制度的優(yōu)勢(shì)在于：首先，能夠得到用水戶認(rèn)可。用水戶協(xié)會(huì)(WUA)在灌溉系統(tǒng)的維護(hù)和管理制度、用水分配制度、水事糾紛處理制度等事項(xiàng)的決策時(shí)，必須要各方代表進(jìn)行充分談判并取得的意見一致時(shí)，制度才能生效，也只有這樣的制度，才能得到所有用水戶的認(rèn)同。其次，能夠有效阻止部分用水戶的“搭便車”行為。受封建傳統(tǒng)思想的影響，大部分的農(nóng)民用水戶只關(guān)心自己的那“一畝三分田”，不愿意為了集體利益而舉報(bào)那些違反制度的用水戶，而用水戶協(xié)會(huì)(WUA)是代表灌溉系統(tǒng)中的所有用水戶，沒有任何私利，對(duì)于用水戶的“搭便車”行為能及時(shí)給與相應(yīng)處罰。三是制度實(shí)施具有很強(qiáng)的操作性。用水戶協(xié)會(huì)成員是由優(yōu)秀農(nóng)民代表組成，且長期在區(qū)域內(nèi)生活，熟悉該系統(tǒng)內(nèi)用水戶的服務(wù)需求，掌握灌溉系統(tǒng)維護(hù)和管理、灌溉用水分配的及時(shí)信息。但是用水戶協(xié)會(huì)管理制度如果失去政府提供的政策、資金和專業(yè)技術(shù)人員的支持也將面臨困境[4]。

3小型水庫灌溉系統(tǒng)治理模式中的制度創(chuàng)新

通過以上分析可以看出，小型水庫灌溉系統(tǒng)的治理如果只采用一種制度將無法達(dá)到灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)行的目的。三種制度安排都有自身的優(yōu)勢(shì)和不足，政府的剛性制度和權(quán)威正好可以彌補(bǔ)農(nóng)民和用水戶協(xié)會(huì)自治的不足，而農(nóng)民和用水戶協(xié)會(huì)接地氣的組織彈性又是政府所缺乏的，只有三種制度的有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)政府、用水戶協(xié)會(huì)和農(nóng)民的分層合作，實(shí)現(xiàn)小型水庫灌溉系統(tǒng)中的制度創(chuàng)新。

對(duì)影響小型水庫灌溉系統(tǒng)的制度分為農(nóng)民操作規(guī)則、用水戶協(xié)會(huì)選擇規(guī)則和憲法選擇規(guī)則三個(gè)層次。操作規(guī)則是指用水戶直接對(duì)灌溉水資源的使用而確定的各項(xiàng)規(guī)則，主要有灌溉用水進(jìn)入規(guī)則即灌溉系統(tǒng)的灌溉范圍和成員、灌溉用水的主體、時(shí)間、地點(diǎn)和方式；灌溉系統(tǒng)維護(hù)和管理規(guī)則；懲罰規(guī)則即對(duì)“搭便車”行為的監(jiān)督與制裁方式以及沖突的解決規(guī)則，它可以用水戶協(xié)會(huì)制定的正式規(guī)則，也可以是用水戶之間的非正式規(guī)則。集體選擇規(guī)則是指用水戶協(xié)會(huì)或政府水管部門就操作規(guī)則的制定主體和制定內(nèi)容提供指導(dǎo)原則，如灌溉管理體制、灌溉用水定價(jià)制度等；憲法選擇規(guī)則是指政府通過制定相關(guān)的支持政策和法律法規(guī)確定用水戶協(xié)會(huì)的地位以及集體規(guī)則的制定和修改權(quán)并影響操作規(guī)則的最終結(jié)果[3]。

操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法選擇規(guī)則三個(gè)層次既不是孤立的也不是完全對(duì)應(yīng)于農(nóng)民用水戶、用水戶協(xié)會(huì)和政府，而是相互嵌套構(gòu)成的“嵌套分層”的規(guī)則系統(tǒng)。就小型水庫灌溉系統(tǒng)而言，用水戶和用水戶協(xié)會(huì)制定的灌溉系統(tǒng)維護(hù)管理分工規(guī)則、用水規(guī)則、輪灌規(guī)則、懲罰規(guī)則等等的操作性規(guī)則的制定必須依據(jù)更一般的規(guī)則即集體選擇規(guī)則的條件來制定，如用水戶協(xié)會(huì)章程、灌溉系統(tǒng)維護(hù)管理制度、灌溉用水的分水規(guī)則等等，而集體選擇規(guī)則則必須依據(jù)更一般的規(guī)則即憲法選擇規(guī)則的制約，如灌溉系統(tǒng)水資源的產(chǎn)權(quán)界定和交易法規(guī)，灌溉系統(tǒng)利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)以及各種相關(guān)政策和補(bǔ)貼等等[4]。上述三個(gè)層次的規(guī)則是層層嵌套的，低一層次的規(guī)則總是受制于上一層次的規(guī)則，同時(shí)，任何一層次的變動(dòng)都會(huì)都可能引起其他層次規(guī)則的改變。灌溉系統(tǒng)的所有規(guī)則制度通過層層嵌套、相互互補(bǔ)而彌補(bǔ)了單項(xiàng)制度的不足，有利于灌溉系統(tǒng)治理績效的提高。

灌溉治理規(guī)則制度的嵌套分層決定了小型水庫灌溉系統(tǒng)各利益相關(guān)者在制定灌溉治理規(guī)則制度時(shí)一定要在三個(gè)層次的制度系統(tǒng)中進(jìn)行，也就是說，必須同時(shí)考慮其他利益相關(guān)者的權(quán)益，與其他利益相關(guān)者的策略決策互動(dòng)并形成共同信念，據(jù)此制定最優(yōu)的灌溉治理規(guī)則制度。對(duì)政府來說，各級(jí)政府要為小型水庫灌溉系統(tǒng)創(chuàng)造制度環(huán)境和提供財(cái)政支持；要明確各層次決策主體權(quán)責(zé)，一般而言，小型水庫灌溉系統(tǒng)因規(guī)模較小，可以取消灌溉專管機(jī)構(gòu)，直接由用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)渠首工程、主渠道的維護(hù)管理、水分配、支渠和斗渠的維護(hù)管理，而農(nóng)民只負(fù)責(zé)毛渠和田間渠道的維護(hù)和用水權(quán)責(zé)。加強(qiáng)對(duì)用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行技術(shù)和管理等方面的培訓(xùn)和指導(dǎo)。制定和完善灌溉系統(tǒng)相關(guān)的支持政策和法律法規(guī)體系，筆者認(rèn)為亟需制定農(nóng)戶用水法和用水戶協(xié)會(huì)(WUA)相關(guān)法。對(duì)于用水戶協(xié)會(huì)而言，要確立用水戶協(xié)會(huì)的法人地位并

承擔(dān)全部治理責(zé)任；要根據(jù)實(shí)際情況組織農(nóng)民制定各項(xiàng)灌溉管理制度，如水費(fèi)收取方案、灌溉系統(tǒng)的維護(hù)管理制度、水事糾紛的處理措施、水資源的分配制度等等；要提高農(nóng)民在用水戶協(xié)會(huì)的參與度，在WUA的運(yùn)行過程中從決策到評(píng)價(jià)的整個(gè)進(jìn)程中全面主動(dòng)參與。對(duì)于廣大農(nóng)民用水戶而言，要制定合理的灌溉系統(tǒng)維護(hù)計(jì)劃，根據(jù)水資源的實(shí)際情況制定靈活的用水規(guī)則。

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中圖分類號(hào)S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2015)30-331-02

基金項(xiàng)目2013年湖南省水利廳課題《湖南小型水庫灌溉系統(tǒng)的治理模式及制度創(chuàng)新研究》的階段性研究成果。

作者簡介劉河元(1974- )，男，湖南隆回人，副教授，碩士，從事馬克思主義基本理論和水利文化研究。

收稿日期2015-09-14