周 偉，練 磊

（1.安徽工程大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；2.復(fù)旦大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200433；）

1 地方治理能力及其評(píng)價(jià)

黨的十八大報(bào)告提出“治理”、“社區(qū)治理”等概念，十八屆三中全會(huì)又將全面深化改革的總目標(biāo)確定為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”.這標(biāo)志著治理理論與治理體系不僅是理論研究的重要課題，更是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求和時(shí)代進(jìn)步的主要趨勢(shì).作為多層治理的有機(jī)組成部分，地方治理體系及治理能力也相得益彰.

治理作為民主發(fā)展的必然結(jié)果，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政時(shí)代思維模式與行為邏輯的修正，是用于解釋現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)及其變化規(guī)范性理論分析框架，而治理本質(zhì)上都是地方性的.地方治理是以治理理論為基礎(chǔ)，將治理理念和思維應(yīng)用于地方公共事務(wù)管理模式再造和地方行政改革的重要措施；是在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革與發(fā)展過(guò)程[1].地方治理能力是衡量地方治理的效果的重要依據(jù).格里·斯托克認(rèn)為治理在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴關(guān)系等5個(gè)方面[2]，且這5個(gè)方面是互補(bǔ)互助、互相支撐的關(guān)系.如果從傳統(tǒng)政府能力的角度理解，治理能力的關(guān)鍵要素包括目標(biāo)識(shí)別與整合能力、資源整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力與合作治理的控制能力[3].如果從治理能力具體表現(xiàn)來(lái)分析，則治理主要體現(xiàn)在確保國(guó)家法律和政策的實(shí)施，促使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，正確處理各類突發(fā)事件，確保社會(huì)穩(wěn)定和人民生命財(cái)產(chǎn)安全等方面[4].可見(jiàn)，地方治理能力是指由地方公共部門、社會(huì)組織、企業(yè)和社會(huì)志愿者等組成的網(wǎng)絡(luò)治理主體，在提供公共服務(wù)、治理地方公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益等方面所具有的潛在的或現(xiàn)實(shí)的能量和力量，是地方治理的質(zhì)量和水平的綜合反映[5].地方治理能力評(píng)價(jià)是將績(jī)效管理理論應(yīng)用于地方治理能力管理過(guò)程中，是依據(jù)一定的評(píng)價(jià)程序，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，按照評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型對(duì)地方公共部門、社會(huì)組織、企業(yè)和社會(huì)志愿者等組成的網(wǎng)絡(luò)治理主體，在地方治理過(guò)程中所取得的效果、地方治理行為的水平和質(zhì)量等作出的綜合判斷.科學(xué)分析英美日地方治理能力評(píng)價(jià)的實(shí)踐，準(zhǔn)確總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)開(kāi)展我國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)的理論研究和實(shí)踐探索，具有重要的借鑒意義.

2 英美日地方治理能力評(píng)價(jià)的實(shí)踐

2.1 英國(guó)地方治理能力的評(píng)價(jià)

地方公共服務(wù)質(zhì)量一直為英國(guó)政府所重視.1980年保守黨推行由中央政府主導(dǎo)的評(píng)價(jià)制度，以改善地方公共服務(wù)效率；1992年梅杰首相進(jìn)一步制定地方憲章，每年由審計(jì)委員會(huì)以績(jī)效指標(biāo)對(duì)地方公共服務(wù)績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)；1997年工黨推行“最佳價(jià)值”評(píng)價(jià)方案，將原有的績(jī)效指標(biāo)改由價(jià)值指標(biāo)取代.但隨著實(shí)踐的深入，“最佳價(jià)值”實(shí)踐逐漸受到質(zhì)疑，比如評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量太多，許多指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果難以進(jìn)行橫向比較，只能進(jìn)行縱向比較[6].2002年，英國(guó)國(guó)家審計(jì)辦公室為了彌補(bǔ)上述缺陷，同時(shí)回應(yīng)各方質(zhì)疑，正式推行一個(gè)新的績(jī)效評(píng)價(jià)體系——全面績(jī)效評(píng)價(jià).該體系在保留和改進(jìn)最佳價(jià)值指標(biāo)的基礎(chǔ)上，引入了改進(jìn)能力、戰(zhàn)略使命等績(jī)效評(píng)價(jià)的軟指標(biāo)，由審計(jì)委員會(huì)每年對(duì)各地方治理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)[7].全面績(jī)效評(píng)價(jià)包括3種模式：地方治理與縣議會(huì)評(píng)價(jià)、區(qū)議會(huì)評(píng)價(jià)、消防與救助部門評(píng)價(jià).3種評(píng)價(jià)模式的評(píng)價(jià)維度相同，只是評(píng)價(jià)架構(gòu)及做法稍有不同.如地方治理與縣議會(huì)評(píng)價(jià)的維度包括服務(wù)、方向性、資源使用和組織評(píng)價(jià).其中，組織評(píng)價(jià)用以評(píng)價(jià)地方治理機(jī)關(guān)在使命、內(nèi)部績(jī)效管理、能力、優(yōu)先發(fā)展策略及成就等5部分表現(xiàn).資源使用評(píng)價(jià)則評(píng)價(jià)地方治理機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)信用、財(cái)務(wù)報(bào)告、經(jīng)費(fèi)效益的效能.服務(wù)評(píng)價(jià)則評(píng)價(jià)地方治理機(jī)關(guān)的施政表現(xiàn)，包含與兒童、青年相關(guān)業(yè)務(wù)、成人社會(huì)服務(wù)、住宅、環(huán)境、文化、福利、消防等.方向性評(píng)價(jià)則由審計(jì)委員會(huì)評(píng)價(jià)地方治理機(jī)關(guān)一年以來(lái)的改善結(jié)果，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括地方治理機(jī)關(guān)改進(jìn)工作的具體證據(jù)以及投資效益與服務(wù)品質(zhì)是否同時(shí)改進(jìn).

在全面績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，英國(guó)采用全國(guó)共同性指標(biāo)與地方個(gè)別性指標(biāo)并存運(yùn)行的做法.為便于地方選定個(gè)別性指標(biāo)，英國(guó)已發(fā)展出地方績(jī)效指標(biāo)資料庫(kù)，各地方可在服務(wù)評(píng)價(jià)維度中自行選取合適的指標(biāo).該資料庫(kù)已發(fā)展出藝術(shù)、生物多樣性、社區(qū)參與、社會(huì)安全、文化服務(wù)、民主服務(wù)、教育、環(huán)境服務(wù)、交通運(yùn)輸、住宅、計(jì)劃與發(fā)展、采購(gòu)、生活品質(zhì)、老年服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、街道景觀等11大類別，275項(xiàng)指標(biāo).全面績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)結(jié)果包括強(qiáng)弱度、方向性兩種，其中組織評(píng)價(jià)、資源使用評(píng)價(jià)、服務(wù)評(píng)價(jià)以強(qiáng)弱度方式呈現(xiàn)，方向性評(píng)價(jià)則以方向性方式呈現(xiàn).為使評(píng)價(jià)內(nèi)容更能符合社會(huì)環(huán)境與地方施政需求，2009年以來(lái)英國(guó)實(shí)施了全面地區(qū)評(píng)價(jià)（Comprehensive Area Assessment，CAA）體系，主要關(guān)注地方政府單獨(dú)或者合作提供公共服務(wù)的水平.該體系以國(guó)家指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，建立了由組織評(píng)價(jià)和地區(qū)評(píng)價(jià)兩個(gè)層面構(gòu)成的新框架，兩者間有明確的職責(zé)劃分，互相支持而不重疊[8].其中，組織評(píng)價(jià)對(duì)地區(qū)內(nèi)單個(gè)公共組織的資源使用和管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)；地區(qū)評(píng)價(jià)主要關(guān)注整個(gè)地區(qū)公共服務(wù)的供給狀況，聚焦于衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)前景和社區(qū)安全等達(dá)成一致的優(yōu)先事項(xiàng)，以及它們改進(jìn)的前景.

2.2 美國(guó)地方治理能力的評(píng)價(jià)

美國(guó)早期地方治理的主體為地方政府.1986年，為提高項(xiàng)目績(jī)效和強(qiáng)化監(jiān)督提供有用的工具，佛羅里達(dá)州通過(guò)法案，要求兒童、青少年和家庭服務(wù)中心評(píng)估由275個(gè)子項(xiàng)目組成的34個(gè)州政府項(xiàng)目的執(zhí)行情況；通過(guò)評(píng)估也使政府工作人員以及其他人士養(yǎng)成了注重服務(wù)實(shí)際效果的思維和行動(dòng)方式[9].1993年美國(guó)政府頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，旨在指導(dǎo)聯(lián)邦及州政府開(kāi)展績(jī)效管理活動(dòng)；1996年推行《政府績(jī)效專案》，該專案由美國(guó)知名公共行政期刊《治理》于雪城大學(xué)公共事務(wù)研究所合作，針對(duì)美國(guó)地方政府治理能力進(jìn)行為期6年的評(píng)價(jià).美國(guó)地方政府在許多公共事務(wù)上具有獨(dú)立性和自主性，因此，美國(guó)未出現(xiàn)全國(guó)性的與地方治理能力評(píng)價(jià)活動(dòng)相關(guān)的法律法規(guī)，也未建立全國(guó)性的相關(guān)機(jī)構(gòu).各地參與評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)和組織并不統(tǒng)一，都是在各自所頒布的法律法規(guī)框架之內(nèi)開(kāi)展具體的地方治理能力評(píng)價(jià)活動(dòng).

美國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)核心理念是“顧客至上”.在克林頓政府時(shí)期，美國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)頒布《從繁文縟節(jié)到結(jié)果導(dǎo)向——?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》，明確提出把“顧客放在首要位置”作為重要改革目標(biāo).隨后，該委員會(huì)又陸續(xù)出版《顧客至上：服務(wù)美國(guó)公眾的標(biāo)準(zhǔn)》和《顧客至上：1995年服務(wù)美國(guó)民眾的標(biāo)準(zhǔn)》，更加凸顯了美國(guó)“顧客至上”的評(píng)價(jià)理念.美國(guó)地方治理能力的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)包括4類[10]：一是由基金會(huì)出資的專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu).這類機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外開(kāi)展治理能力評(píng)價(jià)活動(dòng)，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由各類基金會(huì)資助，在財(cái)務(wù)上與政府機(jī)構(gòu)并無(wú)關(guān)聯(lián).二是由地方政府作為成員組成聯(lián)盟團(tuán)體.各地方政府對(duì)共同面對(duì)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)常常通過(guò)各種途徑進(jìn)行討論，成員之間的交流與學(xué)習(xí)活動(dòng)十分頻繁.三是高等院校的研究機(jī)構(gòu).高等院校是美國(guó)主要科學(xué)研究機(jī)構(gòu)之一，許多高校都設(shè)置有公共管理或公共政策等專業(yè)，以這些專業(yè)為基礎(chǔ)開(kāi)展與地方治理能力評(píng)價(jià)有關(guān)的項(xiàng)目研究，從理論與實(shí)踐層面地方治理能力評(píng)價(jià)活動(dòng)予以總結(jié)和指導(dǎo).四是地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu).審計(jì)工作在美國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中十分重要，幾乎涵蓋了地方公共事務(wù)的方方面面.美國(guó)最具有代表性的評(píng)價(jià)模型是由美國(guó)雪城大學(xué)公共事務(wù)研究所與知名公共行政期刊《治理》合作設(shè)計(jì)的GPP模型.該評(píng)價(jià)模型由5項(xiàng)管理子系統(tǒng)組成，包括財(cái)政管理、資本管理、信息科技管理、人力資源管理、結(jié)果管理.其中，財(cái)政管理子系統(tǒng)主要評(píng)價(jià)預(yù)算分配、計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)、財(cái)政報(bào)告、債務(wù)管理和投資等.人力資源管理子系統(tǒng)主要評(píng)價(jià)人力規(guī)劃、用人、留任、獎(jiǎng)懲和訓(xùn)練等.信息科技管理子系統(tǒng)主要評(píng)價(jià)硬件與軟件使用績(jī)效、各管理系統(tǒng)之間的整合程度、訓(xùn)練、成本和回報(bào)能力等.資本管理子系統(tǒng)主要評(píng)價(jià)長(zhǎng)期規(guī)劃、初期規(guī)劃、資本與預(yù)算運(yùn)用的相互影響、維護(hù)費(fèi)用等.結(jié)果管理子系統(tǒng)主要評(píng)價(jià)策略性規(guī)劃、績(jī)效測(cè)量、執(zhí)行績(jī)效信息等.

2.3 日本地方治理能力的評(píng)價(jià)

在行政改革與地方治理過(guò)程中，日本重視地方的自主性和獨(dú)立性.在中央政府積極推行治理能力評(píng)價(jià)情況下，依據(jù)總務(wù)省自治行政局行政體制整備室的規(guī)劃，各都道府縣、市町村等地方政府以自愿方式推行地方治理能力評(píng)價(jià).日本并未立法規(guī)范地方政府必須推行治理能力評(píng)價(jià)，各地方可依據(jù)自身需求，自行頒布條例、規(guī)則、要綱或其他相關(guān)規(guī)定，以作為地方施行治理能力評(píng)價(jià)的依據(jù).為提升地方治理能力評(píng)價(jià)的意愿，中央政府在財(cái)政內(nèi)部報(bào)告與全國(guó)都道府縣首長(zhǎng)會(huì)議上，會(huì)提出地方施行治理能力評(píng)價(jià)的建議和要求.總務(wù)省則組成評(píng)價(jià)研究會(huì)，提供地方推行所需的各種相關(guān)知識(shí)和技術(shù)協(xié)助.日本地方治理能力評(píng)價(jià)模式大致包括3種類型.一是推動(dòng)型，地方政府以評(píng)價(jià)作為推行地方綜合施政計(jì)劃的方法，通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果管理施政計(jì)劃的進(jìn)度.二是改善型，評(píng)價(jià)以地方政府機(jī)關(guān)、重大業(yè)務(wù)等為范圍，以結(jié)果導(dǎo)向方式，讓機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、人力資源能夠合理分配或改善.三是業(yè)務(wù)縮減型，為應(yīng)對(duì)財(cái)經(jīng)窘迫情況，通過(guò)治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)不具有效益的機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)、人員縮編.

日本地方治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)大多依據(jù)評(píng)價(jià)目的和類型進(jìn)行設(shè)計(jì).如推動(dòng)型評(píng)價(jià)的地方政府會(huì)依據(jù)地方愿景與施政計(jì)劃擬定指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的地方政府會(huì)以當(dāng)?shù)嘏c環(huán)境相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，重視社會(huì)福利的地方政府則會(huì)以當(dāng)?shù)刂付ㄡt(yī)院患者平均看診時(shí)間、殘障者能順利搭乘公車的比率、無(wú)障礙空間設(shè)置情況等為指標(biāo).強(qiáng)調(diào)改善型的評(píng)價(jià)則多以人力使用狀況、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率、重大業(yè)務(wù)的執(zhí)行進(jìn)度等為指標(biāo).日本地方治理能力評(píng)價(jià)采用的評(píng)價(jià)方式包括機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部評(píng)價(jià)、跨機(jī)關(guān)的準(zhǔn)內(nèi)部評(píng)價(jià)和由機(jī)關(guān)以外第三方擔(dān)任評(píng)價(jià)主體的外部評(píng)價(jià).各地所使用的評(píng)價(jià)方式有相當(dāng)大的彈性，基本上是綜合使用內(nèi)部評(píng)價(jià)、準(zhǔn)內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)等多種方式.

3 我國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

近幾年，有關(guān)地方治理的績(jī)效評(píng)價(jià)、地方治理能力等問(wèn)題也引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者及實(shí)踐部門的關(guān)注，但直接對(duì)地方治理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)的研究與實(shí)踐尚不多見(jiàn).目前所形成的比較典型的治理評(píng)價(jià)框架或評(píng)價(jià)體系，主要是針對(duì)社會(huì)治理或公共治理績(jī)效的評(píng)價(jià).俞可平教授是國(guó)內(nèi)最早探討民主治理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者.他提出的中國(guó)民主治理的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括法治、公民的政治參與、多樣化、政治透明度、人權(quán)和公民權(quán)狀況等15個(gè)，具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)和關(guān)注重點(diǎn)有98個(gè)[11].研究具有開(kāi)創(chuàng)性，所提出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)具有很強(qiáng)的引導(dǎo)作用.包國(guó)憲教授在多年來(lái)從事政府績(jī)效評(píng)估研究的基礎(chǔ)上，圍繞善治這個(gè)公共治理的根本目標(biāo)，從法治、參與、透明度、責(zé)任、效能、公平、可持續(xù)性等7個(gè)維度，提出了中國(guó)公共治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[12].他主張讓獨(dú)立于政府以外的組織來(lái)從事公共治理評(píng)價(jià)以保證其客觀性和公正性.胡稅根和陳彪從輸入、過(guò)程、輸出、結(jié)果4個(gè)環(huán)節(jié)入手，提出了治理評(píng)價(jià)的13個(gè)維度，即：競(jìng)爭(zhēng)、成本、能力、透明、公平公正、時(shí)限、效率、質(zhì)量、責(zé)任、創(chuàng)新、環(huán)保、效果、滿意度，并設(shè)計(jì)了通用的治理評(píng)估指標(biāo).此外，沈榮華教授以“昆明新政”為樣本，建立由總體評(píng)價(jià)、具體評(píng)價(jià)和信心指數(shù)3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，交通狀況、城中村改造、社會(huì)治安、市容市貌、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療改革、教育改革、住房消費(fèi)、生活收入、官員形象和信心指數(shù)等14項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)體系框架，對(duì)昆明地方治理的公眾滿意度進(jìn)行實(shí)證評(píng)價(jià).這些研究和實(shí)踐成果，具有一定的開(kāi)創(chuàng)性和創(chuàng)新性，但有些問(wèn)題仍顯薄弱.一是缺乏國(guó)家層面的地方治理能力評(píng)價(jià)的相關(guān)法律法規(guī)，以至于各地的評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)行為的實(shí)施無(wú)法可依、無(wú)章可循，造成盲目性和隨意性.二是評(píng)價(jià)行為主要是由治理主體主導(dǎo)，第三方參與地方治理能力評(píng)價(jià)的渠道不暢，以至于評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度不高、各方參與的積極性不高.三是各地所采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，未能體現(xiàn)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)和治理的實(shí)際需要，以至于評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏實(shí)用性，對(duì)治理效果的提升未能起到實(shí)際作用.

4 英美日地方治理能力評(píng)價(jià)的啟示

4.1 創(chuàng)造有利于地方治理能力評(píng)價(jià)的制度環(huán)境

英美日地方治理能力評(píng)價(jià)取得成功的關(guān)鍵在于其良好的制度環(huán)境.英國(guó)在《地方政府法》制定中，就高度重視地方公共服務(wù)質(zhì)量，并將其作為評(píng)價(jià)地方的主要依據(jù).美國(guó)政府頒布旨在指導(dǎo)聯(lián)邦及州政府開(kāi)展績(jī)效管理活動(dòng)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，以及由美國(guó)知名公共行政期刊《治理》與雪城大學(xué)公共事務(wù)研究所合作推行的《政府績(jī)效專案》，對(duì)美國(guó)地方政府治理能力進(jìn)行定期的評(píng)價(jià).雖然日本未立法規(guī)范地方政府必須推行治理能力評(píng)價(jià)，但日本重視地方的自主性和獨(dú)立性，鼓勵(lì)各地方可依據(jù)自身需求，自行頒布條例、規(guī)則、要綱或其他相關(guān)規(guī)定，以作為地方施行治理能力評(píng)價(jià)的依據(jù).對(duì)于我國(guó)而言，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尚處于起步階段，治理能力評(píng)價(jià)的理論與實(shí)踐尚不成熟，若要推行地方治理能力評(píng)價(jià)必須創(chuàng)造相應(yīng)的實(shí)施環(huán)境、建立有效的制度保障；必須把治理能力評(píng)價(jià)納入到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體方案中，作為全面深化改革的重要內(nèi)容.

4.2 構(gòu)建科學(xué)的地方治理能力評(píng)價(jià)組織體系

地方治理屬于多元主體治理，地方治理能力評(píng)價(jià)屬于社會(huì)性評(píng)價(jià)，國(guó)外地方治理能力評(píng)價(jià)的通行做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要是由獨(dú)立于治理主體以外的組織和治理主體來(lái)共同負(fù)責(zé)實(shí)施.如美國(guó)地方治理能力的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)就包括由基金會(huì)出資的專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、以地方政府為成員的聯(lián)盟團(tuán)體、高等院校的研究機(jī)構(gòu)和地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu).日本地方治理能力評(píng)價(jià)采用的評(píng)價(jià)方式包括機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部評(píng)價(jià)、跨機(jī)關(guān)的準(zhǔn)內(nèi)部評(píng)價(jià)和由機(jī)關(guān)以外第三方擔(dān)任評(píng)價(jià)主體的外部評(píng)價(jià).借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)組織體系勢(shì)在必行.其一，獨(dú)立于治理主體以外的外部組織評(píng)價(jià).主要對(duì)地方治理的效果、治理主體的職能履行、廉政建設(shè)、執(zhí)法狀況等整體表現(xiàn)方面的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià).由獨(dú)立于治理主體以外的外部組織負(fù)責(zé)地方治理能力評(píng)價(jià)，可以在一定程度上確保評(píng)價(jià)主體表達(dá)出真實(shí)的評(píng)價(jià)結(jié)果，避免出現(xiàn)心理防御，使評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確度和公信力更高.此外，外部組織在人才、理論和實(shí)踐等方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，能運(yùn)用所擁有的專業(yè)化技術(shù)與方法，科學(xué)制定評(píng)價(jià)指標(biāo)、全面收集與處理評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)、準(zhǔn)確計(jì)算與判斷評(píng)價(jià)結(jié)果，能提高評(píng)價(jià)的科學(xué)化水平.其二，由治理主體進(jìn)行的內(nèi)部評(píng)價(jià).主要評(píng)價(jià)治理效益、治理成本、治理主體工作人員的德能勤績(jī)等方面的表現(xiàn)等.通過(guò)外部評(píng)價(jià)與內(nèi)部評(píng)價(jià)的結(jié)合，不僅能得出地方治理能力的水平，還能得出地方治理能力水平高低的原因.

4.3 設(shè)計(jì)符合地方特點(diǎn)的治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

評(píng)價(jià)指標(biāo)是用來(lái)反映和概括地方治理能力水平的概念和具體示標(biāo)，是構(gòu)成治理能力評(píng)價(jià)系統(tǒng)的核心環(huán)節(jié).評(píng)價(jià)指標(biāo)具有航標(biāo)性的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，可引導(dǎo)著地方治理的未來(lái)方向，直接反映地方治理能力的狀況，因此科學(xué)設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系意義重大.但各地的資源稟賦、發(fā)展階段、發(fā)展路徑和戰(zhàn)略任務(wù)等各不相同，使用整齊劃一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)各地治理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)是不科學(xué)的.比如，英國(guó)已發(fā)展出地方績(jī)效指標(biāo)資料庫(kù)，各地方可在績(jī)效指標(biāo)資料庫(kù)中選取適合的指標(biāo)；美國(guó)設(shè)計(jì)了政府績(jī)效指示器模型、成果投資模型和政府績(jī)效項(xiàng)目評(píng)價(jià)模型等，供地方根據(jù)實(shí)際情況選擇.對(duì)于我國(guó)而言，設(shè)計(jì)符合地方特點(diǎn)的治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是地方治理能力評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要工程，也是地方治理能力評(píng)價(jià)的一個(gè)難點(diǎn)和焦點(diǎn).其一，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要體現(xiàn)地方治理的最終目標(biāo)——善治.善治是公共利益最大化的社會(huì)治理過(guò)程，它體現(xiàn)了社會(huì)權(quán)利的涵義和對(duì)人的全面發(fā)展的重視，本質(zhì)在于政府與公民對(duì)公共生活的合作治理，是地方治理的終極追求.其二，指標(biāo)的設(shè)定要具有針對(duì)性.我國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，東部、中部與西部，城市與鄉(xiāng)村之間差距巨大；且行政層級(jí)眾多，每個(gè)層級(jí)的職責(zé)權(quán)限不同，治理過(guò)程各有側(cè)重和特點(diǎn).因此，應(yīng)根據(jù)區(qū)域的發(fā)展階段和治理的實(shí)際需要，制定切合實(shí)際的目標(biāo)，并按評(píng)價(jià)內(nèi)容確定輕重緩急，按有效性和可行性設(shè)計(jì)地方治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系.

4.4 合理的運(yùn)用地方治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果

地方治理能力評(píng)價(jià)的主要目的就是合理運(yùn)用地方治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果，這是地方治理能力評(píng)價(jià)程序中最重要的一環(huán)，也是地方治理能力評(píng)價(jià)動(dòng)力之源.日本將地方治理能力評(píng)價(jià)的結(jié)果，作為各地方預(yù)算審定、編制管理、下年度重點(diǎn)施政方針擬定的直接依據(jù).要切實(shí)提升地方治理能力評(píng)價(jià)的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)地方治理能力評(píng)價(jià)的目標(biāo)，就必須合理的運(yùn)用地方治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果.英國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)能取得良好效果的關(guān)鍵在于，其地方治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果得到了合理運(yùn)用.合理運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，需要把評(píng)價(jià)的結(jié)果與評(píng)價(jià)對(duì)象的利益掛鉤，才能充分調(diào)動(dòng)評(píng)價(jià)主體和客體參與評(píng)價(jià)過(guò)程的自覺(jué)性和主動(dòng)性.其一，地方治理行為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的程度，需要運(yùn)用地方治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn).地方治理能力評(píng)價(jià)最基本的目的就是評(píng)價(jià)地方治理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，并總結(jié)地方治理行為成功的經(jīng)驗(yàn)、存在的差距及其原因，應(yīng)采取的具體對(duì)策和措施.其二，地方治理過(guò)程的預(yù)算管理需要運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行優(yōu)化.編制地方治理預(yù)算的重要依據(jù)和基礎(chǔ)便是地方治理能力評(píng)價(jià)的結(jié)果，離開(kāi)了評(píng)價(jià)，治理預(yù)算也就無(wú)從談起.運(yùn)用治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)化基本支出預(yù)算、優(yōu)化項(xiàng)目支出預(yù)算、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性.其三，地方治理能力評(píng)價(jià)的激勵(lì)和約束機(jī)制的實(shí)施需要依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果.利用評(píng)價(jià)結(jié)果，有效實(shí)施地方治理能力評(píng)價(jià)的激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、申訴機(jī)制、責(zé)任機(jī)制以及資源調(diào)適機(jī)制等，以督促各相關(guān)主體在地方治理能力評(píng)價(jià)過(guò)程中扮演積極角色，而不是一評(píng)了事.

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