周仁標(biāo)

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

1 問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)化也稱(chēng)城市化，是由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展演變的歷史過(guò)程.世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代化是依托工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程.沒(méi)有工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，就沒(méi)有現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化既是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路，也是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平是衡量一國(guó)現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志.諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨曾預(yù)言，美國(guó)的新技術(shù)革命和中國(guó)的城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“兩大引擎”[1].

改革開(kāi)放以前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程緩慢，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從建國(guó)至1978年，城鎮(zhèn)化率僅為17.9%.改革開(kāi)放以后，城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯加速，且呈現(xiàn)出城市數(shù)量增多、地域面積拓展、人口規(guī)模擴(kuò)大等特點(diǎn).城市數(shù)量由建國(guó)初期的131個(gè)發(fā)展到2012年末的658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量也由建國(guó)初期的5402個(gè)增加至19881個(gè)[2].在地域面積和人口規(guī)模上，以合肥市為例，建國(guó)以前，舊城區(qū)面積只有5.2平方公里，常住人口僅6.06萬(wàn)人，截至2012年底，合肥市建成區(qū)面積為263平方公里，常住人口370萬(wàn)人，分別是建國(guó)前的近51倍和61倍.據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.73%.但是，在所統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口中，“人戶分離人口”達(dá)到了2.89億人，其中流動(dòng)人口為2.45億人，真正的“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右.與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題（即“三農(nóng)問(wèn)題”）并未得到有效解決，城鄉(xiāng)收入差距近幾年雖有縮小，但總體上差距仍然過(guò)大，如2013年農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民可支配收入比是1∶3.03，較1990年的1∶2.20高0.83倍，較2000年的1∶2.79高0.24倍.此外，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中還存在著城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)外輻射能力較弱；城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明，空間布局不合理；固定資產(chǎn)投資過(guò)度，資源環(huán)境壓力大等問(wèn)題[3].以上數(shù)據(jù)充分說(shuō)明，我國(guó)城鎮(zhèn)化在得到迅速發(fā)展的同時(shí)，也暴露出諸多弊端，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至城鎮(zhèn)化自身發(fā)展的障礙.

2012年12月15日至16日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議提出經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量.指出城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展.要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng).要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好.要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路.2013年7月9日，李克強(qiáng)在廣西主持召開(kāi)的部分省區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上指出，要統(tǒng)籌“新四化”（即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）發(fā)展，促進(jìn)工業(yè)化和信息化深度融合，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[4].2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的決定提出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制.堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn).優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力.

新型城鎮(zhèn)化是針對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所存在的以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，片面追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張等弊端，而提出的一種全新的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，它是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化.因此，新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等全面而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一場(chǎng)全面而深刻的社會(huì)變革.在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，作為主要推動(dòng)力量的各級(jí)地方政府，既是城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)起者，更是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的組織者和引導(dǎo)者，需要在尊重市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的前提下，充分發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的調(diào)控和引導(dǎo)職能，通過(guò)制定和實(shí)施科學(xué)的公共政策，促進(jìn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展.為此，構(gòu)建完善的地方政府決策體制是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義和必然要求.

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)地方政府決策體制存在的缺陷

地方政府決策體制是地方政府決策價(jià)值理念、組織體系、權(quán)力配置、程序、規(guī)則和方式等的總稱(chēng).隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主政治的發(fā)展，地方政府的決策體制較改革開(kāi)放以前有了明顯進(jìn)步，如在決策中重視聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)、決策程序趨于規(guī)范、決策權(quán)力逐級(jí)下放等.然而，當(dāng)前以地方政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各級(jí)地方政府不同程度地存在著決策價(jià)值理念偏頗、決策組織體系不健全、民眾參與機(jī)制缺失、決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、決策規(guī)則和方式不規(guī)范等缺陷，這也是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)缺陷的重要原因.

2.1 決策價(jià)值理念偏頗

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，影響地方政府決策價(jià)值判斷的因素主要有現(xiàn)行的官員政績(jī)考核機(jī)制、任期制度和流動(dòng)制度等.經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐與探索，我國(guó)地方官員的政績(jī)考核正朝著對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等進(jìn)行綜合考核的方向發(fā)展，如2013年12月9日中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》規(guī)定“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的年度考核、目標(biāo)責(zé)任考核、績(jī)效考核、任職考察、換屆考察以及其他考核考察，要看全面工作，看經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實(shí)際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的成效，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名.”[5]但是，長(zhǎng)期以來(lái)所形成的以GDP為主要指標(biāo)的官員政績(jī)考核機(jī)制并沒(méi)有發(fā)生根本性的改變，尤其在城鄉(xiāng)建設(shè)的過(guò)程中，一些地方尚未將資源配置、收入分配和環(huán)境保護(hù)等納入官員政績(jī)考核的指標(biāo)體系，使得部分地方官員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部只顧局部利益和眼前利益，片面追求GDP的增長(zhǎng)，而不顧城鄉(xiāng)之間不斷拉大的收入差距，無(wú)視農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的滯后和農(nóng)民利益的損失.根據(jù)北京國(guó)際城市發(fā)展研究院2012年9月發(fā)布的《社會(huì)管理藍(lán)皮書(shū)——中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新報(bào)告》，我國(guó)內(nèi)地城鄉(xiāng)居民收入比為3.3∶1，且貧富差距正在進(jìn)一步擴(kuò)大.同時(shí)，在一些官員中還不同程度地存在著“先發(fā)展后治理”或“先污染后治理”的發(fā)展理念，不注重環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，結(jié)果經(jīng)濟(jì)效率雖然提高了，但是城鄉(xiāng)之間的差距卻拉大了，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境也在持續(xù)惡化，市民與農(nóng)民之間的矛盾日益尖銳.

我國(guó)現(xiàn)行地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任用大多采用上級(jí)黨委任命的制度，由于缺乏剛性的制度約束和有效監(jiān)督，干部的任用隨意性較大，任期也較短，往往給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了一些負(fù)面影響.有學(xué)者對(duì)我國(guó)1977～2007年間省級(jí)官員（省長(zhǎng)和省委書(shū)記）的職位變動(dòng)情況做了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的平均任期大約為4年（48.24個(gè)月）[6].地方領(lǐng)導(dǎo)干部任期短且不穩(wěn)定，致使一些地方急功近利，不從地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，只注重任期內(nèi)的政績(jī)和發(fā)展目標(biāo)，常常采取粗放型、見(jiàn)效快的發(fā)展方式，使地方經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)明顯的短期性特征.在官員的使用上，長(zhǎng)期以來(lái)在政界乃至學(xué)界存在一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即認(rèn)為官員長(zhǎng)期在一地區(qū)或部門(mén)任職，會(huì)形成一個(gè)既得利益階層，容易滋生任人唯親、執(zhí)法不公和貪污腐敗等行為，因此，許多地方都實(shí)行了官員定期流動(dòng)的制度.官員流動(dòng)過(guò)于頻繁，既不利于政府部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，也影響地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，使得地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，既損害了人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也降低了政府在人民群眾中的信譽(yù)，最終影響到經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與社會(huì)主義和諧城鄉(xiāng)關(guān)系的建立.

2.2 決策組織體系不健全

現(xiàn)代公共決策系統(tǒng)主要是由決斷、信息和咨詢等子系統(tǒng)組成的體系，在這個(gè)體系中，各子系統(tǒng)之間既彼此獨(dú)立、各司其職，又相互聯(lián)系、密切配合，這種既分工又合作的體系結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政策制定科學(xué)化的重要保證.當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一些地方政府的決策組織體系不夠健全，主要表現(xiàn)在：

（1）就決斷系統(tǒng)而言，在省管縣體制下，城鄉(xiāng)發(fā)展的政策多是由省級(jí)政府制定并推動(dòng)實(shí)施的，與該政策密切相關(guān)的城市與農(nóng)村之間基本上處于分割狀態(tài)，行政上的互不歸屬，市、縣兩級(jí)政府很難實(shí)現(xiàn)政策制定與執(zhí)行上的統(tǒng)一；而在市管縣體制下，現(xiàn)行的壓力型管理體制又使得市、縣兩級(jí)政府形成行政上的隸屬關(guān)系，在政策制定上，市級(jí)政府處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的政策多數(shù)是由市級(jí)政府制定，縣級(jí)政府則處于服從與執(zhí)行的地位.總之，在這兩種體制下，與城鄉(xiāng)發(fā)展密切相關(guān)的市縣兩級(jí)政府在政策的制定上很難有同等的參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，而在政策的執(zhí)行上更是南轅北轍，城鄉(xiāng)之間難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)發(fā)展.

（2）就信息系統(tǒng)而言，當(dāng)前地方政府的信息傳遞主要依賴(lài)于系統(tǒng)內(nèi)不同層級(jí)間的上傳與下達(dá)，信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化程度不高，組織內(nèi)部層次繁多，信息溝通渠道不暢.此外，從事信息收集、加工和處理的專(zhuān)業(yè)人員缺乏且素質(zhì)不高，信息存在失時(shí)、失全、失真的現(xiàn)象，在此種環(huán)境下制定的公共政策要么過(guò)時(shí)了，貽誤解決社會(huì)問(wèn)題的有利時(shí)機(jī)，要么質(zhì)量不高或出現(xiàn)政策“打架”，不僅不能有效地解決社會(huì)問(wèn)題，而且會(huì)產(chǎn)生許多不良的社會(huì)后果.

（3）就咨詢系統(tǒng)而言，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)咨詢業(yè)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，政府系統(tǒng)和民間出現(xiàn)了大量的研究機(jī)構(gòu)和咨詢公司，但總體來(lái)說(shuō)，體制外的政策研究組織發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，經(jīng)費(fèi)不足，而且與決策層及官方咨詢機(jī)構(gòu)之間缺乏制度化的聯(lián)系渠道，在政策制定中發(fā)揮的作用極為有限.而體制內(nèi)的咨詢機(jī)構(gòu)由于在行政體制、經(jīng)費(fèi)和工作上缺乏獨(dú)立性，因而缺少主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、開(kāi)展調(diào)查研究、提供政策建議的內(nèi)在動(dòng)力，常常充當(dāng)政府的宣傳或辦事機(jī)構(gòu)，不能有效地發(fā)揮政策咨詢的功能.決策組織體系的離散和不健全，是導(dǎo)致一些地方城鄉(xiāng)發(fā)展失衡以及政策制定缺乏科學(xué)性的重要根源.

2.3 民眾參與機(jī)制缺失

地方政府制定公共政策的目的是增進(jìn)轄區(qū)內(nèi)居民的公共利益，因此，了解和聽(tīng)取民眾的利益要求是政策制定的邏輯起點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn).為此，需要暢通民眾的利益表達(dá)渠道，形成有利于民眾利益表達(dá)和參與政策制定的機(jī)制.然而，在一些地方，民眾的利益表達(dá)渠道和參與機(jī)制嚴(yán)重缺失.眾所周知，決策權(quán)力根據(jù)法律地位的不同可以分為正式的決策權(quán)力和非正式的決策權(quán)力.正式的決策權(quán)力以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有權(quán)威性和強(qiáng)制性.掌握正式?jīng)Q策權(quán)力的主體通常是政府、立法機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨等.非正式的決策權(quán)力是指政治體系以外的主體，如利益集團(tuán)、大眾傳媒、公民等，主要通過(guò)各種參與渠道表達(dá)利益訴求，從而間接地對(duì)政策制定產(chǎn)生制約力和影響力.在當(dāng)前有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定上，這兩類(lèi)權(quán)力主體所擁有的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)嚴(yán)重失衡，前者常常獨(dú)享政策的制定權(quán)，而后者尤其是縣鄉(xiāng)地區(qū)的公民由于缺乏多種利益表達(dá)渠道和有效地參與政策制定的機(jī)制，加之受傳統(tǒng)“官本位”思想的束縛，參與公共決策的積極性和參與程度不高.如涉及戶籍、勞動(dòng)用工、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等制度的安排上，多數(shù)地方均采取有利于城市和市民而不利于農(nóng)村和農(nóng)民的做法，這些政策雖然在短期內(nèi)可能不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)都是極為不利的.

2.4 決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)，決策規(guī)則和方式不規(guī)范

學(xué)界常常在政策是“實(shí)質(zhì)合理”還是“形式合理”的問(wèn)題上存在分歧.支持“實(shí)質(zhì)合理”的學(xué)者認(rèn)為，公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)崇高的人類(lèi)理想和價(jià)值，反映事物的本質(zhì)和規(guī)律.而支持“形式合理”的學(xué)者則認(rèn)為，公共政策應(yīng)體現(xiàn)多數(shù)人的意志，須經(jīng)過(guò)合法、合理的程序作出.其實(shí)二者之間是目的和手段的關(guān)系，是不能完全分割的，形式合理是實(shí)質(zhì)合理的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)的決策程序就難以保證政策制定的科學(xué)性與合理性，而實(shí)質(zhì)合理則是形式合理的應(yīng)然結(jié)果.科學(xué)的決策程序通常包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確立目標(biāo)、方案設(shè)計(jì)與論證、方案抉擇、追蹤決策等功能環(huán)節(jié).然而，在當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定上，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策程序沒(méi)有真正地建立起來(lái).如在政策問(wèn)題和目標(biāo)的確立上，不能?chē)?yán)格地履行調(diào)查研究、了解民意、專(zhuān)家審定等程序，而主要是按照少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的意志行事，往往使得所確立的政策問(wèn)題缺乏前瞻性，政策目標(biāo)的制定不切實(shí)際；在方案的設(shè)計(jì)上，不能發(fā)揮咨詢機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家的作用，往往由相關(guān)的職能部門(mén)憑經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)，且通常只有一種方案，不符合決策理論所要求的“多方案選優(yōu)”的原則；方案的設(shè)計(jì)者通常只注重政策的政治效應(yīng)而忽視其經(jīng)濟(jì)成本，只重視定性分析而忽視定量分析，方案的可行性論證缺失；在政策實(shí)踐中，普遍地存在著重決策制定而輕決策執(zhí)行的現(xiàn)象，忽視對(duì)政策過(guò)程的跟蹤與反饋，致使一些早已過(guò)時(shí)的政策依然在社會(huì)生活中運(yùn)行，給社會(huì)發(fā)展和人民生活帶來(lái)一些不良的影響，2003年發(fā)生于廣州的孫志剛事件就是一個(gè)很好的例證.當(dāng)前，一些地方在政策制定中還存在著決策規(guī)則和方式不規(guī)范的問(wèn)題，主要表現(xiàn)是：信息公開(kāi)程度不高，許多涉及民眾切身利益的事項(xiàng)，如決策程序、執(zhí)行情況、財(cái)政收支等，不能及時(shí)地向社會(huì)公開(kāi)；聽(tīng)證、公示和專(zhuān)家咨詢制度的作用發(fā)揮有限，聽(tīng)證制度實(shí)施范圍狹窄、隨意性大、代表產(chǎn)生不科學(xué)，公示范圍小、時(shí)間短、內(nèi)容缺乏針對(duì)性，專(zhuān)家咨詢搞形式、走過(guò)場(chǎng)等；社情民意的反映渠道不暢，許多涉及民眾切身利益的問(wèn)題不能及時(shí)地反映到?jīng)Q策層；決策反饋制度未能有效地建立起來(lái)；決策方式不民主或不科學(xué)，主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人決策、領(lǐng)導(dǎo)層的精英決策以及簡(jiǎn)單的少數(shù)服從多數(shù)的決策等.這些問(wèn)題都嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定的民主化與科學(xué)化進(jìn)程.

3 優(yōu)化地方政府決策體制的路徑

3.1 完善官員政績(jī)考核與流動(dòng)機(jī)制，樹(shù)立科學(xué)的決策價(jià)值理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，建構(gòu)完善的地方政府決策體制，確保政策制定的科學(xué)化與合理性，地方政府須樹(shù)立科學(xué)的決策價(jià)值理念——科學(xué)發(fā)展觀，并以此來(lái)統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)決策行為.科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧，即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放”.地方官員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部須準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)科學(xué)發(fā)展觀的核心和精神實(shí)質(zhì)，自覺(jué)地將其作為制定各項(xiàng)政策的行動(dòng)指南.為此，要摒除“先發(fā)展后治理”或“先發(fā)展城市，后帶動(dòng)鄉(xiāng)村”的傳統(tǒng)觀念，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)以及人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展.

完善官員的政績(jī)考核與流動(dòng)機(jī)制，是推動(dòng)地方官員轉(zhuǎn)變決策理念、實(shí)現(xiàn)政策制定科學(xué)化和民主化的重要舉措.首先，要改進(jìn)官員的考核任用機(jī)制，改變目前由上級(jí)黨委和部門(mén)壟斷政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的現(xiàn)狀，把地方官員的考核主體范圍擴(kuò)大到所有與之有直接或間接工作聯(lián)系的個(gè)人或組織，如上級(jí)和下級(jí)機(jī)構(gòu)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民等.通過(guò)多元主體縱向與橫向的考核，增強(qiáng)考核的公開(kāi)性、公正性和透明度，尤其是有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展政策實(shí)施績(jī)效的考核，要確保農(nóng)村地區(qū)的居民有充分話語(yǔ)權(quán).其次，要充實(shí)和豐富考核內(nèi)容，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立全面綜合的考核指標(biāo)體系，在考核內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，既要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，又要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式和質(zhì)量；既要注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又要注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展.在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，要按照中央的要求，把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，同時(shí)充分體現(xiàn)考核內(nèi)容的激勵(lì)性與約束性，“突出對(duì)人口資源、社會(huì)保障、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、黨風(fēng)廉政、群眾滿意度等約束性指標(biāo)的考核，強(qiáng)化對(duì)違反科學(xué)發(fā)展行為的剛性約束”[7].再次，完善地方官員的調(diào)動(dòng)和異地交流制度.從維護(hù)地方長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展考慮，適當(dāng)控制地方主要領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)動(dòng)的頻率和異地交流的次數(shù).通過(guò)制度建設(shè)和激勵(lì)措施，鼓勵(lì)官員長(zhǎng)期在一地工作，將其自身前途與當(dāng)?shù)匕l(fā)展緊密聯(lián)系在一起.只有這樣，才能有效地杜絕地方政府決策中的急功近利和短期行為，確保城鄉(xiāng)發(fā)展政策實(shí)施的連續(xù)性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性[8].

3.2 健全公共決策組織體系，構(gòu)建分工有序、合作高效的決策組織體制

決斷系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)構(gòu)成現(xiàn)代公共決策的三大子系統(tǒng).在城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定的過(guò)程中，決斷系統(tǒng)是指擁有最終決策權(quán)的地方政府及相關(guān)人員組成的體系.在我國(guó)政策實(shí)踐中，不乏各類(lèi)決策權(quán)主體活動(dòng)的身影，然而普遍存在的問(wèn)題是決策多頭、決策權(quán)過(guò)于分散，缺乏一個(gè)經(jīng)過(guò)有效整合并享有最高權(quán)威的決策中樞，時(shí)常出現(xiàn)政策沖突和“打架”的現(xiàn)象.如戶籍部門(mén)在進(jìn)行戶籍制度改革的時(shí)候，很少考慮到城市在交通、就業(yè)、入學(xué)、醫(yī)療等方面的容納能力，往往就事論事，不能運(yùn)用聯(lián)系和動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)綜合地分析各方面的情況，致使制定出來(lái)的政策缺乏可行性.為此，有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定與實(shí)施，由于其涉及面廣、影響范圍大，需要將相關(guān)領(lǐng)域的部門(mén)和人員進(jìn)行整合，組建一個(gè)具有權(quán)威性、能夠統(tǒng)攬全局的決斷系統(tǒng)，從而確保公共政策的制定具有前瞻性、全局性和可行性.信息系統(tǒng)的健全程度和信息傳遞的效率決定了公共決策的質(zhì)量和水平，為此，需要建立一個(gè)以政府信息部門(mén)為主，聯(lián)系各地區(qū)、各部門(mén)和全社會(huì)的綜合性信息網(wǎng)絡(luò).在政府體系內(nèi)部，通過(guò)實(shí)行全員信息工作責(zé)任制、信息聯(lián)系點(diǎn)、定期聯(lián)系通報(bào)制度、目標(biāo)管理和考評(píng)獎(jiǎng)懲制度、培養(yǎng)高素質(zhì)的信息專(zhuān)兼職人才隊(duì)伍等措施，保證縱向與橫向的政府和部門(mén)之間的信息溝通順暢；同時(shí)，建立政府與體系外的信息機(jī)構(gòu)如研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和圖書(shū)館等緊密聯(lián)系的信息平臺(tái)，并充分利用國(guó)外的各種信息資源，使決策層能夠及時(shí)地獲得全面而有價(jià)值的信息.咨詢系統(tǒng)是決斷系統(tǒng)的參謀部，是公共決策科學(xué)化的重要保證.地方政府的領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)的決策機(jī)構(gòu)應(yīng)準(zhǔn)確地進(jìn)行自身的角色定位，自覺(jué)地強(qiáng)化咨詢意識(shí)，在增強(qiáng)體系內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的同時(shí)，大力支持民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展，鼓勵(lì)建立各種類(lèi)型、覆蓋全社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的咨詢組織；通過(guò)成立專(zhuān)家咨詢組、聘請(qǐng)或者委托科研機(jī)構(gòu)參與決策等形式，賦予咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行問(wèn)題診斷、實(shí)證調(diào)研、規(guī)劃和論證等權(quán)力，使咨詢系統(tǒng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中充分發(fā)揮參謀和智囊作用.

3.3 建立決策聽(tīng)證與社情民意的反映制度，切實(shí)尊重和維護(hù)廣大民眾的合法權(quán)益

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，人民擁有管理國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利.在城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定和實(shí)施的過(guò)程中，人民群眾尤其是農(nóng)村地區(qū)的居民是政策主要的涉及對(duì)象，保障和維護(hù)他們的權(quán)力和利益是地方政府應(yīng)盡的職責(zé).然而，民眾作為非正式的權(quán)力主體，他們并不直接掌握和行使公共權(quán)力，加之受傳統(tǒng)習(xí)慣、文化知識(shí)、行為能力等方面的限制，常常扮演著政策受眾和弱勢(shì)群體的角色.地方政府應(yīng)當(dāng)建立公共決策聽(tīng)證和社情民意的反映制度，切實(shí)地尊重和維護(hù)民眾的合法權(quán)益，這既是公共政策民主化的需要，也是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的必然要求.

首先，對(duì)于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局以及人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、收入分配等，在決策前要進(jìn)行項(xiàng)目公示，讓人民群眾充分了解決策事項(xiàng)及其可能帶來(lái)的影響，暢通信息表達(dá)渠道，鼓勵(lì)民眾發(fā)表意見(jiàn)、提出建議；在決策中要舉行公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，廣泛邀請(qǐng)各方面的代表參加，尤其是農(nóng)民的代表應(yīng)占有合理的比例，使參會(huì)人員具有充分的代表性，聽(tīng)證會(huì)上要讓各方代表有充足的時(shí)間發(fā)表意見(jiàn)、闡述要求，允許參會(huì)代表之間進(jìn)行商討，甚至展開(kāi)辯論，使決策層盡可能全面地了解與決策事項(xiàng)有關(guān)的各方面信息，避免因信息缺失而導(dǎo)致的利益失衡和短期行為；在決策后須對(duì)決策過(guò)程、決策結(jié)果以及需要說(shuō)明的事項(xiàng)進(jìn)行決策公示，充分保障民眾的知情權(quán)，若公示期內(nèi)公眾沒(méi)有提出新的意見(jiàn)和建議，則決策結(jié)果正式生效.

其次，從制度上保證各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常深入基層社區(qū)和群眾，進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究工作，充分聽(tīng)取廣大黨員、群眾和下級(jí)組織的意見(jiàn)，比較全面地掌握基層的實(shí)際情況，為以后的政策制定掌握第一手資料.

再次，大力發(fā)展具有公益性質(zhì)的社會(huì)中介組織，提高社會(huì)公眾參與公共決策的組織性.社會(huì)中介組織的特點(diǎn)在于他們貼近基層群眾，便于廣泛地收集社會(huì)公眾的意見(jiàn)，并通過(guò)分析和整理，將各種有價(jià)值的信息傳遞給政府決策部門(mén)，這將有利于最大限度地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益.

3.4 規(guī)范公共決策程序、規(guī)則和方式，促進(jìn)政策制定的民主化與科學(xué)化

當(dāng)前，在地方行政實(shí)踐中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)出于種種原因，不按科學(xué)的決策程序辦事，決策主觀武斷，官僚主義盛行，致使決策失誤時(shí)有發(fā)生，給國(guó)家和人民的利益帶來(lái)?yè)p害.為此，需要規(guī)范公共決策程序，健全公共決策制度.首先，要摒除隨意決策的主觀主義做法，樹(shù)立科學(xué)的決策理念和方法.在發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程中，堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，開(kāi)展廣泛深入的社會(huì)調(diào)研，在充分占有第一手資料的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)、診斷和確認(rèn)各種社會(huì)問(wèn)題，并分別輕重緩急，將事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題列入政府的政策議程.其次，要履行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策程序.公共政策的制定通常包含發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確立目標(biāo)、方案設(shè)計(jì)、分析評(píng)估、方案選優(yōu)、試驗(yàn)與檢驗(yàn)等一系列功能環(huán)節(jié).當(dāng)決策問(wèn)題和目標(biāo)確立以后，決策者要組織相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家擬訂政策方案，并針對(duì)不同的解決方案提出論證報(bào)告.對(duì)于涉及面廣、影響重大的決策問(wèn)題，應(yīng)組織由各方代表參加的聽(tīng)證會(huì)，在充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，權(quán)衡利弊，做出各方都能接受或基本滿意的決策.一項(xiàng)政策制定出來(lái)以后，通常都要經(jīng)過(guò)一個(gè)試驗(yàn)或檢驗(yàn)的過(guò)程，即先在局部地區(qū)和部門(mén)試點(diǎn)，待見(jiàn)效后再全面地加以推廣.在城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定中，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)既是決策的組織者，又是最終的拍板者，因此要嚴(yán)格實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，重大問(wèn)題必須經(jīng)過(guò)決策層充分的民主討論，在廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由行政首長(zhǎng)最終定奪.為此，行政首長(zhǎng)應(yīng)秉持對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，自覺(jué)堅(jiān)持“四不”原則，即情況不明不決策、未經(jīng)專(zhuān)家論證不決策、未經(jīng)民主討論不決策、未經(jīng)法定程序不決策，嚴(yán)格按照規(guī)范的決策程序辦事，確保城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定的嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)化.

一般而言，一項(xiàng)通過(guò)民主程序做出的決策通常是科學(xué)的，而一項(xiàng)按照科學(xué)理論和方法做出的決策通常也是符合廣大民眾意志和要求的.然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)環(huán)境日趨復(fù)雜，社會(huì)主體及其利益要求也日益地多元化，在公共政策實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)二者相互背離的情形.要實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，必須優(yōu)化公共決策的規(guī)則和方式.一要實(shí)行信息公開(kāi)制度，除涉及公共安全和國(guó)家機(jī)密的事項(xiàng)，凡與人民群眾利益密切相關(guān)的信息都應(yīng)該無(wú)保留地向社會(huì)公開(kāi)，使社會(huì)公眾充分地享有知情權(quán).二是完善聽(tīng)證、公示和專(zhuān)家咨詢制度.在現(xiàn)有聽(tīng)證實(shí)踐的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大公共聽(tīng)證的領(lǐng)域和范圍，提高參與聽(tīng)證人員的代表性；嚴(yán)格規(guī)范決策公示的程序和內(nèi)容，如包含決策動(dòng)議、程序、方式、結(jié)果及其必要的說(shuō)明等；增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，真正發(fā)揮專(zhuān)家在決策中的智囊和參謀作用.三是盡量減少機(jī)構(gòu)的數(shù)量和層次，縮短信息傳遞的鏈條，暢通公民參與的渠道.四是完善決策監(jiān)督與反饋制度，對(duì)決策實(shí)施情況進(jìn)行全程監(jiān)督和信息反饋.五是將經(jīng)驗(yàn)決策與科學(xué)決策、精英決策與民主決策、多數(shù)投票與少數(shù)意見(jiàn)等有效地結(jié)合起來(lái)，使地方政府制定的城鄉(xiāng)發(fā)展政策既符合民主的原則，又具有科學(xué)的內(nèi)涵和精神.

3.5 實(shí)行公共決策的問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)對(duì)決策權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督

英國(guó)學(xué)者阿克頓有句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗.”[9]目前，地方政府在公共決策中存在的短期行為以及主觀、隨意決策等問(wèn)題，都與決策權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制缺失緊密相關(guān).加強(qiáng)對(duì)決策權(quán)力的監(jiān)督與制約，是實(shí)現(xiàn)依法、科學(xué)和民主決策的重要保證.

首先，要繼續(xù)發(fā)揮政府體系內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的縱向監(jiān)督作用，特別是加強(qiáng)對(duì)地方“一把手”的監(jiān)督和制約，完善經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各項(xiàng)政績(jī)考核的綜合指標(biāo)體系，防止因片面追求GDP增長(zhǎng)和顯性政績(jī)而產(chǎn)生的形象工程和短期行為.其次，加強(qiáng)同級(jí)人大對(duì)政府決策權(quán)力的橫向監(jiān)督.對(duì)于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及人民生活全局的重大問(wèn)題，在法定權(quán)限內(nèi)通過(guò)組織代表視察或考察、聽(tīng)取并審議政府專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告、質(zhì)詢及執(zhí)法檢查等多種途徑介入政府決策和執(zhí)行過(guò)程，及時(shí)地了解情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并督促解決，防止不良決策及其社會(huì)后果的發(fā)生.再次，推行政務(wù)信息公開(kāi)，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的立體和全方位監(jiān)督.地方政府須嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，將公共決策的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限和懲戒辦法等向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受公民、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位乃至國(guó)際組織的監(jiān)督、質(zhì)詢和批評(píng)建議，提高公共政策的透明度，有效地遏制政府決策權(quán)力的濫用.

最后，健全公共決策的問(wèn)責(zé)制度.將目前所實(shí)行的政府內(nèi)部的單向問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)檎畠?nèi)外的雙向問(wèn)責(zé)，即各級(jí)地方政府的官員既要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，接受上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)，又要對(duì)下級(jí)和人民群眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)各類(lèi)主體的問(wèn)責(zé)，變臨時(shí)性問(wèn)責(zé)為長(zhǎng)期問(wèn)責(zé)，使問(wèn)責(zé)制度和問(wèn)責(zé)行為制度化和規(guī)范化.對(duì)于那些超越法定權(quán)限、違反法定程序或玩忽職守而造成決策失誤，給國(guó)家和人民的利益帶來(lái)嚴(yán)重危害的決策行為，應(yīng)給予相關(guān)責(zé)任人以嚴(yán)厲的懲處，輕者免職或降職，重者開(kāi)除黨籍和公職，并移送司法機(jī)關(guān)依法處理，形成優(yōu)良決策得到褒揚(yáng)、不良決策受到貶抑的良好的決策氛圍和機(jī)制，從而使中央提出的建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn).

[1]馬凱.轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量走出一條中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（5）：4-12.

[2]中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì).中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告2012[M].北京：中國(guó)城市出版社，2013.

[3]張紅利.我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的反思和新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要求[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013（11）：83-86.

[4] 李 克 強(qiáng).推 進(jìn) 以 人 為 核 心 的 新 型 城 鎮(zhèn) 化 [EB／OL].http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014-03／05／c＿119614495.htm.

[5]中共中央組織部.中央改革地方黨政官員政績(jī)考核指標(biāo)[EB／OL].http：／／china.caixin.com／2013-12-10／100615522.html.

[6]蔡榮生，吳崇宇.官員任期限制、異地交流制度對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響路徑分析[J／OL].http：／／wenku.baidu.com／view／0f766812f18583d049645941.html.

[7]中共中央辦公廳.關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)[EB／OL].http：／／cpc.people.com.cn／GB／64093／64094／10277663.html.

[8]薛剛.地方政府公共決策中的短期行為及其治理對(duì)策[J].理論探討，2009（5）：147-152.

[9]John Emerich Edward Dalberg Acton.Essays on Freedom and Power[M].London：Thames and Hudson，1957.