突發(fā)災(zāi)害性天氣預(yù)警及應(yīng)急服務(wù)
——以北京市為例

北京地區(qū)氣象災(zāi)害預(yù)警概述

突發(fā)災(zāi)害性氣象事件預(yù)警是處置突發(fā)氣象事件、做好應(yīng)急服務(wù)、避免或減少氣象災(zāi)害及次生災(zāi)害對社會及生命財產(chǎn)的威脅和損失的重要機制，已在世界范圍許多發(fā)達國家和地區(qū)得到廣泛運用。了解、研究世界發(fā)達國家和地區(qū)的情況，建立適合我國及不同地區(qū)的突發(fā)災(zāi)害性氣象事件預(yù)警體系勢在必行。

2002年初，北京市氣象局開始氣象災(zāi)害預(yù)警工作，至今共經(jīng)歷了起步、試運行和發(fā)展三個發(fā)展階段。2002年初至2007年5月為起步階段。在2001年底，北京市一場小雪造成交通大堵塞后，北京市氣象局通過考察學(xué)習(xí)境內(nèi)外氣象災(zāi)害預(yù)警工作的經(jīng)驗和做法，結(jié)合本地實際情況，開始對暴雨、雷電、冰雹、大風(fēng)等13種重大氣象災(zāi)害制作與發(fā)布氣象災(zāi)害預(yù)警信號，區(qū)縣氣象臺站只負責(zé)轉(zhuǎn)發(fā)市氣象臺的預(yù)警信息。

2007年6月到2012年7月為試運行階段。隨著《北京市氣象災(zāi)害預(yù)警信號與防御指南》和《北京市氣象災(zāi)害預(yù)警信息制作發(fā)布業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》等一系列預(yù)警信號制作標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)定的出臺，規(guī)范了預(yù)警信息的種類與內(nèi)容、審批權(quán)限、發(fā)布流程、傳播渠道以及任務(wù)分工等，從而進一步提高了氣象災(zāi)害預(yù)警能力和效益。

從2012年8月至今為發(fā)展階段。2012年“7·21”特大暴雨之后，北京市委、市政府對氣象災(zāi)害預(yù)警工作高度重視，出臺了一系列加強突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布的規(guī)定和辦法。市氣象部門也全面、系統(tǒng)地規(guī)范了氣象災(zāi)害預(yù)警信息制作發(fā)布業(yè)務(wù)，優(yōu)化和完善了市級氣象災(zāi)害預(yù)警信號一體化制作與發(fā)布業(yè)務(wù)系統(tǒng)，推行了“分區(qū)域、分時段、分級別”預(yù)警應(yīng)急服務(wù)新模式，很大程度地提高了預(yù)警信息發(fā)布的時效性和準(zhǔn)確性。

到目前為止，北京地區(qū)已發(fā)布有別于其他省市且有地方特色的臺風(fēng)、暴雨、暴雪、寒潮、大風(fēng)、沙塵暴、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍、大霧、霾、道路結(jié)冰、電線積冰以及持續(xù)低溫等16種氣象災(zāi)害預(yù)警信息。氣象災(zāi)害預(yù)警信息內(nèi)容包括氣象災(zāi)害的類別、預(yù)警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機構(gòu)等。已發(fā)布的氣象災(zāi)害預(yù)警信號由名稱、圖標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和防御指南組成，預(yù)警信號的級別依據(jù)氣象災(zāi)害可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢一般劃分為四級：Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較重）、Ⅱ級（嚴(yán)重）、Ⅰ級（特別嚴(yán)重），依次用藍色、黃色、橙色和紅色表示，同時以中英文標(biāo)示，如下表所示。

等級 Ⅳ級 Ⅲ級 Ⅱ級 Ⅰ級顏色 藍色 黃色 橙色 紅色嚴(yán)重程度 一般 較重 嚴(yán)重 特別嚴(yán)重圖例

北京地區(qū)氣象災(zāi)害預(yù)警的特點

預(yù)報準(zhǔn)確提前，預(yù)警及時有效

以2012年11月3日的天氣過程為例，當(dāng)日北京出現(xiàn)暴雪天氣，全市平均降水量56.1 mm，城區(qū)平均62.0 mm，最大降水量出現(xiàn)在海淀區(qū)鳳凰嶺，降水量為99.6 mm。全市20個國家級氣象站均突破了歷史同期極值，為1951年有完整氣象記錄以來歷史同期（11月）單日降水量最大值。

針對此次降雪過程，市氣象臺提前5天預(yù)報，并開始關(guān)注強冷空氣對城市供暖、供電和交通的影響，及時向市政府提出提前3日供暖的建議。市應(yīng)急辦、市防汛指揮部等部門根據(jù)氣象部門的預(yù)報預(yù)警，決定提前12天供暖，并啟動了相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，及時采取了有效的應(yīng)對措施，這場入冬以來首場暴雪最終未能對北京市的交通出行和人民生活帶來嚴(yán)重影響。

預(yù)警信息發(fā)布資源豐富，手段多樣

“7·21”特大暴雨以后，北京市氣象局充分利用現(xiàn)有發(fā)布資源，拓展預(yù)警信息發(fā)布手段，提高預(yù)警信息覆蓋面。同時建立預(yù)警信息發(fā)布“綠色通道”，全網(wǎng)發(fā)布預(yù)警短信。

應(yīng)急聯(lián)動流暢有效，應(yīng)急處置切實到位

2011年7月24日下午到夜間，北京遭遇大到暴雨，全市平均降雨量62 mm，城區(qū)平均降雨量55 mm，最大降雨量出現(xiàn)在密云北山下，為243 mm。此次降雨是北京當(dāng)年進入主汛期以來的最強降雨，也是2001年以來夏季（6～8月）出現(xiàn)的最為明顯的降水過程。此次降水過程中，全市主要交通道路狀態(tài)正常，其他道路有24處出現(xiàn)積水，也及時清理完畢。

實施“三維三進”分區(qū)預(yù)警，預(yù)警應(yīng)急服務(wù)效益顯著

2013年汛期，市氣象部門開始實施分強度、分區(qū)域、分時段的“漸進式預(yù)警”“遞進式預(yù)報”“跟進式服務(wù)”的“三維三進”分區(qū)預(yù)警服務(wù)模式，極大地提高了突發(fā)性天氣服務(wù)的針對性，使得預(yù)警發(fā)布的時效性更強、區(qū)域更精確、速度更快。

北京地區(qū)氣象災(zāi)害預(yù)警的不足與問題

預(yù)報偏差，預(yù)警或“漏”或“遲”或“不足”

預(yù)報失誤，預(yù)警未發(fā)。2001年12月7日，北京迎來一次小雪天氣，這次天氣過程從中午13時開始出現(xiàn)降雪，至22時基本結(jié)束，全市平均降雪量僅為1.8 mm，是華北地區(qū)常見的小雪天氣過程。但由于氣象部門沒有提前預(yù)報出此次降雪過程，沒有及時向相關(guān)部門和公眾發(fā)布預(yù)警信息。降雪發(fā)生后地面很快結(jié)冰，而各部門沒有采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，導(dǎo)致數(shù)十萬輛機動車幾乎無法行駛，北京城區(qū)的交通近乎于癱瘓，下班高峰期間，近百萬市民要么被困在汽車中長達數(shù)小時，要么在大街小巷里長途跋涉，直到凌晨3、4點才回到家中。

預(yù)報量偏低，預(yù)警不及時。2014年6月10日11～17時，北京出現(xiàn)雷陣雨天氣，降水分布不均，當(dāng)天14時左右中心城區(qū)突降暴雨，1小時降雨量達到63 mm。市氣象臺對城區(qū)的降水預(yù)報量級不足，且15時05分才發(fā)布暴雨藍色預(yù)警信號。由于預(yù)報不準(zhǔn)確，預(yù)警不及時導(dǎo)致了天安門附近積水嚴(yán)重，對城市交通和公眾出行造成了影響和危害。

預(yù)報不充分，預(yù)警級別不足。2012年7月21日，北京市遭遇歷史罕見的特大暴雨，20個小時內(nèi)全市平均降雨量170 mm，城區(qū)平均雨量達215 mm，城區(qū)最大降雨

量達328.0 mm；全市最大降雨量達541.0 mm。對于此次災(zāi)害，市氣象部門提前48小時預(yù)報出大到暴雨過程，提前1個小時發(fā)布暴雨預(yù)警，且首次發(fā)布暴雨橙色預(yù)警。由于降雨強度大，大暴雨仍給城市運行和人民群眾生命財產(chǎn)帶來了嚴(yán)重影響與損失。全市共遇難79人，直接經(jīng)濟損失118.35億元，受災(zāi)人口119.28萬人，倒塌房屋1.19萬間；農(nóng)作物受災(zāi)面積95.95萬畝，停產(chǎn)企業(yè)940家，公路中斷39 945條次，供電中斷16 809條次，通訊中斷23 102條次；全市共形成積水點426處。

“7·21”特大暴雨，房山區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重

預(yù)報基本準(zhǔn)確，預(yù)警效用未發(fā)揮

預(yù)報成功，預(yù)警不全。2014年6月16晚間到17日早晨，北京出現(xiàn)雷陣雨天氣，并伴有短時強降水、大風(fēng)和冰雹。市氣象臺提前預(yù)報出此次降水天氣，各區(qū)縣氣象局和市氣象臺也先后發(fā)布雷電和暴雨預(yù)警信號。雖然預(yù)報出冰雹的可能性，但沒有發(fā)布冰雹預(yù)警。2014年6月16日夜間到17日凌晨，平谷區(qū)大華山鎮(zhèn)和山東莊鎮(zhèn)、懷柔區(qū)橋梓鎮(zhèn)和喇叭溝門滿族鄉(xiāng)遭遇大雨、冰雹等天氣災(zāi)害。平谷區(qū)中心村1小時降雨69.8 mm，冰雹有玉米粒大小，最大達3 cm，并伴有8級大風(fēng)。冰雹持續(xù)時間達22分鐘，果樹等經(jīng)濟作物受損嚴(yán)重。農(nóng)作物受災(zāi)面積達2808.6公頃，成災(zāi)面積470公頃，直接經(jīng)濟損失達14 084萬元。

預(yù)報分辨率較低，預(yù)警精細度不夠。2013年6月24日傍晚到夜間，北京出現(xiàn)雷陣雨天氣，其中東南部地區(qū)雨量較大，最大降雨出現(xiàn)在大興長子營，1小時降水量為83.7毫米，達到大暴雨的量級。造成較大的經(jīng)濟損失。針對此次過程，北京市氣象臺于19時15分針對房山、門頭溝、順義、平谷、懷柔南部、密云南部、延慶南部、海淀、朝陽北部發(fā)布暴雨藍色預(yù)警信號。

預(yù)警信息傳輸慢，手段落后且存在盲區(qū)

對“7·21”特大暴雨過程的進一步調(diào)研還可以發(fā)現(xiàn)，在預(yù)報員制作出預(yù)警信息后，由于信息出口較多，且都是通過傳真、電話、短信等手段向外發(fā)布，發(fā)布途徑分散，傳輸慢，時效性差，這些也是導(dǎo)致預(yù)警信息遲發(fā)，相關(guān)部門響應(yīng)不及時的原因。

應(yīng)急響應(yīng)不到位，應(yīng)急管理力度不足

2011年6月23日下午到夜間，北京出現(xiàn)大到暴雨天氣，城區(qū)平均降雨量73 mm，局部地區(qū)出現(xiàn)100 mm以上大暴雨，最大降雨量出現(xiàn)在石景山區(qū)模式口，達214.9 mm。此次暴雨造成全市多條環(huán)路及主干道積水擁堵，29處橋區(qū)或重點道路出現(xiàn)積滯水，22處交通中斷，3個地鐵線路出現(xiàn)險情，城區(qū)西部多個地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重積水，導(dǎo)致斷路，大量車輛聚集。強降雨還導(dǎo)致機場飛機延誤，100多架次進出港航班被取消，上千名旅客滯留機場。

對高風(fēng)險區(qū)關(guān)注度不夠、公眾認知水平不高

“7·21”特大暴雨給人民的生活和城市安全運行造成了極大的危害。房山區(qū)由于特殊的地形，是地質(zhì)災(zāi)害的高發(fā)區(qū)。此次強降水的天氣形勢由于受地形的影響，在房山區(qū)降水量大，持續(xù)時間長，致使多處山體發(fā)生滑坡和泥石流險情，造成公路、堤壩損毀，農(nóng)作物受損，房屋倒塌，通訊中斷。但災(zāi)害發(fā)生過程中，有關(guān)部門和媒體的注意力集中在城區(qū)的道路、橋區(qū)被淹等方面，而對災(zāi)害風(fēng)險更高的房山區(qū)關(guān)注不夠。加上，“7·21”特大暴雨中，發(fā)生了多起由于公眾對降水形勢、影響程度、預(yù)警信息含義及防御措施的不了解、不關(guān)注，過分自信而導(dǎo)致救援工作不及時，傷亡慘重，損失巨大，教訓(xùn)尤為深刻。

氣象災(zāi)害預(yù)警及其應(yīng)急服務(wù)的需求分析

預(yù)報的準(zhǔn)確率有待提升

對2001年12月7日小雪天氣、2014年6月10日暴雨天氣和2012年7·21全市性特大暴雨，這三場強降水氣象部門預(yù)報有偏差，是使預(yù)警或“漏”或“遲”或“不足”，造成暴雨災(zāi)害危害較大的原因之一，也影響了決策部門決策應(yīng)對，影響了有關(guān)部門應(yīng)急處置，對城市安全運行和人民財產(chǎn)安全帶來了不利影響。

預(yù)警的時效與針對性有待提高

2014年6月16～17日強對流天氣、2012年7·21特大暴雨過程中的氣象預(yù)報雖然基本準(zhǔn)確，但仍然出現(xiàn)冰雹災(zāi)害預(yù)警未發(fā)和較高等級預(yù)警發(fā)布時間偏晚的情形，這無疑也是造成預(yù)警效用發(fā)揮不力，防災(zāi)減災(zāi)措施準(zhǔn)備不足的一個重要因素。

預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)有待完善

香港地區(qū)、日本等國的經(jīng)驗告訴我們，預(yù)警信息的快速發(fā)布、全面覆蓋是預(yù)警發(fā)揮作用的關(guān)鍵，也是能夠及時有效開展應(yīng)急處置的前提。當(dāng)前，北京仍然存在著預(yù)警信息發(fā)布流程不暢，各部門和各行業(yè)突發(fā)事件預(yù)警信息相互獨立、互不連通、時效不強，影響了預(yù)警的有效性，同時又存在預(yù)警信息接收有盲區(qū)的現(xiàn)象。

氣象災(zāi)害防御機制和應(yīng)急管理水平有待加強

2011年6月23日的大到暴雨過程，造成全市大面積道路積水，交通癱瘓，原因之一就是因為氣象部門雖然提前發(fā)布了暴雨預(yù)警，但相關(guān)部門應(yīng)急處置不到位，應(yīng)急預(yù)案沒有落到實處，應(yīng)急管理松散?！?·21”特大暴雨，房山區(qū)災(zāi)情嚴(yán)重，也與相關(guān)部門前期對氣象災(zāi)害風(fēng)險的認識不足，應(yīng)急管理水平較低有關(guān)。

氣象災(zāi)害預(yù)警科普工作有待加強

“7·21”特大暴雨時，一些司機不聽警察勸阻，執(zhí)意駛?cè)敕e水路段，最后導(dǎo)致車被淹，財產(chǎn)受損，個別駕駛?cè)藛T甚至失去了寶貴生命。這反映出不少公眾對氣象災(zāi)害預(yù)警信息的含義、氣象災(zāi)害的危害不了解，災(zāi)害風(fēng)險防范意識淡薄。

對策和建議

加強氣象災(zāi)害監(jiān)測，提高綜合預(yù)警能力

對氣象災(zāi)害預(yù)警而言，監(jiān)測是基礎(chǔ)，預(yù)報是前提。有效和清晰地監(jiān)測致災(zāi)因子和危害情景以及做出準(zhǔn)確及時的災(zāi)害性天氣預(yù)報是預(yù)警成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是處于災(zāi)害鏈上游的氣象災(zāi)害更是如此。

強化預(yù)報技術(shù)開發(fā)，創(chuàng)建預(yù)警信息制作與發(fā)布工作制度

如上幾個氣象災(zāi)害實例分析均啟示一點，無論氣象災(zāi)害預(yù)警是“漏”是“遲”是“級別不夠”，歸結(jié)到一點是共同的，即災(zāi)害性天氣預(yù)報方法、工具不適應(yīng)，不夠精細；同時2014年6月16～17日的強天氣預(yù)警信息不全，冰雹災(zāi)害預(yù)警信號未發(fā)，其印象至今也是尤為深刻的。

整合預(yù)警信息發(fā)布資源，完善預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)

基于上述分析，以及借鑒國內(nèi)外防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)驗和具體做法，可以充分地認識到制約氣象災(zāi)害預(yù)警效用發(fā)揮的一個重要方面是：能否減少發(fā)布環(huán)節(jié)、優(yōu)化發(fā)布資源、集成與采用高科技手段及時發(fā)布預(yù)警信息。

拓寬預(yù)警信息發(fā)布手段，保證預(yù)警信息全覆蓋

災(zāi)害預(yù)警信息傳輸既涉及傳輸技術(shù)，又涉及傳輸渠道，還涉及傳輸未端的接收方式。由前述的預(yù)警工作存在的問題和需求分析都說明，傳輸手段落后，通訊傳輸不到位會極大地影響氣象預(yù)警信息效用的發(fā)揮。

加強科普宣傳，提高公眾災(zāi)害風(fēng)險防范意識和防御能力

災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布傳輸后，社會公眾能否采取及時有效的應(yīng)對措施，也是體現(xiàn)預(yù)警效用的一個重要因素。由上述調(diào)查結(jié)果可見，公眾對氣象災(zāi)害風(fēng)險的防范意識淡薄，對預(yù)警信息的響應(yīng)能力不足。如果“7·21”500多mm的特大暴雨不降在房山而落在城區(qū)，按這樣的響應(yīng)狀況，其危害不堪設(shè)想。

健全氣象災(zāi)害防御體制機制，提升應(yīng)急管理水平

預(yù)警信息效用的發(fā)揮，還很大程度上依賴于政府災(zāi)害防御機制是否健全，應(yīng)急管理制度是否規(guī)范合理，應(yīng)急響應(yīng)是否迅速，應(yīng)急處置措施是否到位。從2011年6月23日暴雨造成的城市擁堵來看，如果氣象部門發(fā)布了災(zāi)害預(yù)警信息后，相關(guān)部門不采取切實有效的應(yīng)對措施并處置到位，災(zāi)害的危害仍然存在，這值得我們深思。

pre-warning of emergency disastrous weather and its response service

北京減災(zāi)協(xié)會 阮水根 韓淑云
北京市氣象臺 古月