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國(guó)外土地征用補(bǔ)償和科學(xué)的土地管理制度
——國(guó)外城市治理經(jīng)驗(yàn)之七

張?jiān)娪?/p>

隨著交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及城市化的快速推進(jìn)，征地已成為新增建設(shè)用地的主要來(lái)源。當(dāng)今世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都建立了土地征用補(bǔ)償制度，進(jìn)而給原土地權(quán)利人所造成的損失給予相應(yīng)的補(bǔ)償。一般來(lái)說(shuō)，土地權(quán)利人可得到的合理土地征用補(bǔ)償大致包括兩部分：一是土地征用費(fèi)，相當(dāng)于征用土地的價(jià)值，是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)；二是土地補(bǔ)償額，是對(duì)因征地而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。與此同時(shí)，除了征地補(bǔ)償獲取新增建設(shè)用地之外，厘清土地資源，利用好存量，保護(hù)好農(nóng)地，科學(xué)集約利用土地，確保土地資源供給平衡，實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)管理十分重要。因此，研究世界各國(guó)的土地征用補(bǔ)償和國(guó)外城市的土地管理制度，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

張?jiān)娪?，中?guó)發(fā)展觀察雜志社副社長(zhǎng)，國(guó)研文化傳媒股份有限公司董事、總經(jīng)理，管理學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后、副編審，香港大學(xué)SPACE學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，兼任北京交通大學(xué)絲綢之路研究中心常務(wù)副主任。

國(guó)外土地征用補(bǔ)償制度

北美：充分保障個(gè)人利益

美國(guó)。美國(guó)在成立初期，征用土地是沒(méi)有補(bǔ)償?shù)摹，F(xiàn)在的美國(guó)，土地完全商品化，憲法明確規(guī)定，只有限于公共目的，而且需有合理的補(bǔ)償，政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)才能行使征用權(quán)。根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)法，“合理補(bǔ)償”是指賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)贏利的折扣價(jià)格。美國(guó)土地征用補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值；同時(shí)，還補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮姓摺⒔?jīng)營(yíng)者的損失，充分保障了土地所有者的利益。土地征用在美國(guó)被稱(chēng)為“最高土地權(quán)的行使”。

加拿大。加拿大的土地征用制度沿用的是英聯(lián)邦的體制，在征用土地方面一直進(jìn)展比較順利，較好地解決了國(guó)家、征地機(jī)構(gòu)和個(gè)人的利益關(guān)系。加拿大對(duì)土地征用的補(bǔ)償是建立在被征土地的市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。具體來(lái)看，加拿大的土地征用補(bǔ)償有以下幾個(gè)方面：一是被征用部分的補(bǔ)償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。二是有害或不良影響補(bǔ)償（如嚴(yán)重?fù)p害或滅失價(jià)值），主要針對(duì)被征用地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害，還包括對(duì)個(gè)人或經(jīng)營(yíng)損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償不僅包括被征地，還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。三是干擾損失補(bǔ)償，被征地所有者或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本征用，因混亂而造成的成本或開(kāi)支補(bǔ)償。四是重新安置的困難補(bǔ)償。

歐洲：嚴(yán)格補(bǔ)償范圍標(biāo)準(zhǔn)

英國(guó)。英國(guó)對(duì)土地征用的補(bǔ)償作了較詳盡的規(guī)定，包括土地征用補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、土地征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期、補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理等。具體來(lái)看，土地征用補(bǔ)償原則是：土地征用補(bǔ)償以愿意買(mǎi)者與愿意賣(mài)者之市價(jià)為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則。土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)包括以下幾個(gè)方面：一是土地（包括建筑物）的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開(kāi)市場(chǎng)土地價(jià)格；二是殘余地的分割或損害補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為市場(chǎng)的貶值價(jià)格；三是租賃權(quán)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害；四是遷移費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失等干擾的補(bǔ)償；五是其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償（如律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等）。補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期是指土地征用機(jī)關(guān)在行使土地征用權(quán)時(shí)，應(yīng)通知被征用土地的所有權(quán)人及其他權(quán)利人，但其取得土地往往會(huì)在通知后的幾個(gè)月或更長(zhǎng)時(shí)間，在地價(jià)上漲的情況下，土地征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期成為十分關(guān)鍵的議題。英國(guó)土地征用評(píng)估準(zhǔn)則規(guī)定，假如補(bǔ)償金額為雙方所同意時(shí)，則以土地征用通知日期為估價(jià)日期。假如因土地征用補(bǔ)償爭(zhēng)議上訴時(shí)，則以土地法庭聽(tīng)證的最后一日為估價(jià)日期。

德國(guó)。德國(guó)的土地征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)有以下幾個(gè)方面：一是土地或其他標(biāo)的物損失的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請(qǐng)當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值；二是營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益；三是征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。德國(guó)被征用土地的補(bǔ)償價(jià)格計(jì)算方法與英國(guó)一樣，也是以官方公布征用決定時(shí)的交易價(jià)格為準(zhǔn)。在城市再開(kāi)發(fā)區(qū)，為了防止利用預(yù)期的公共開(kāi)發(fā)事業(yè)進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，政府規(guī)定，凡因預(yù)測(cè)土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r(jià)格上漲，都不能計(jì)入補(bǔ)償價(jià)格。對(duì)補(bǔ)償金額有爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)依照法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提起訴訟，以充分保障被征地所有權(quán)人的合法權(quán)益。同時(shí)各類(lèi)補(bǔ)償費(fèi)由征收受益人直接付給受補(bǔ)償人，且各類(lèi)補(bǔ)償應(yīng)在征收決議發(fā)出之日起1個(gè)月內(nèi)給付，否則征收決議將被取消。另外，德國(guó)的土地征用補(bǔ)償方法，除了現(xiàn)金補(bǔ)償，還有代償?shù)匮a(bǔ)償、代償權(quán)利地補(bǔ)償?shù)取?/p>

法國(guó)。法國(guó)的土地征用補(bǔ)償價(jià)格是以征用裁判所一審判決之日的價(jià)格為基準(zhǔn)計(jì)算的。同時(shí)為了控制補(bǔ)償，被征用不動(dòng)產(chǎn)的用途以公布征用規(guī)定1年前的實(shí)際用途為準(zhǔn)。

瑞典。瑞典有關(guān)法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)中不包括預(yù)期土地將變?yōu)楣灿玫囟饍r(jià)格上漲的部分，以抑制通過(guò)改變土地用途，提高土地補(bǔ)償費(fèi)的投機(jī)行為。瑞典對(duì)土地征用補(bǔ)償價(jià)格的計(jì)算，以10年前該土地的價(jià)格為準(zhǔn)。

亞洲：細(xì)微考慮損失損害

日本。依據(jù)日本《土地征用法》的規(guī)定，重要的公用事業(yè)都可運(yùn)用土地征用制度，征用損失的補(bǔ)償以個(gè)別支付為原則，而支付的財(cái)物，原則上以現(xiàn)金為主，補(bǔ)償金額須以被征用的土地或其附近類(lèi)似性質(zhì)土地的地租或租金為準(zhǔn)。日本的土地征用補(bǔ)償是根據(jù)相當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)定的，在大多數(shù)情況下以完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費(fèi)。具體來(lái)看，日本征用土地的補(bǔ)償包括五個(gè)部分：一是征用損失補(bǔ)償，對(duì)征地造成的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償，按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值即正常的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償；二是通損補(bǔ)償，對(duì)因征地而可能導(dǎo)致土地被征者的附帶性損失的補(bǔ)償；三是少數(shù)殘存者的補(bǔ)償，對(duì)因征地使得人們脫離生活共同體而造成損失的補(bǔ)償；四是離職者的補(bǔ)償，對(duì)因土地征用造成業(yè)主失業(yè)損失的補(bǔ)償；五是事業(yè)損失補(bǔ)償，對(duì)公共事業(yè)完成后所造成的污染對(duì)經(jīng)濟(jì)和生活損失等的補(bǔ)償。另外，日本的土地征用補(bǔ)償方法，除了現(xiàn)金補(bǔ)償，還有替代地補(bǔ)償（包括耕地開(kāi)發(fā)、宅地開(kāi)發(fā)、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償?shù)龋?/p>

韓國(guó)。 韓國(guó)土地征用補(bǔ)償主要包括以下幾個(gè)方面：一是地價(jià)補(bǔ)償，為土地征收補(bǔ)償?shù)闹饕糠郑?990年韓國(guó)統(tǒng)一以公示地價(jià)為征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是殘余地補(bǔ)償，土地征用可能導(dǎo)致殘余地價(jià)值減低或因殘余地須修建道路等設(shè)施和工程應(yīng)予以補(bǔ)償；三是遷移費(fèi)用補(bǔ)償，對(duì)被征地上的定著物，不是進(jìn)行公益事業(yè)所必須的，應(yīng)給予遷移補(bǔ)償費(fèi)用；四是其他損失補(bǔ)償，對(duì)土地征用致使被征者或關(guān)系人蒙受經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。同時(shí)，韓國(guó)在建設(shè)部設(shè)立了中央土地征用委員會(huì)，在首爾特別市、直轄市及道設(shè)立地方土地征用委員會(huì)，對(duì)土地征用的區(qū)域、補(bǔ)償、時(shí)期等進(jìn)行裁決。

新加坡。在新加坡，有關(guān)土地征用補(bǔ)償?shù)臎Q定由土地稅務(wù)兼行政長(zhǎng)官?zèng)Q定，但補(bǔ)償金額由專(zhuān)業(yè)土地估價(jià)師評(píng)估，以公告征用之日的市價(jià)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目包括因土地征用造成土地分割的損害、被征用的動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的損害、被迫遷移住所或營(yíng)業(yè)所所需的費(fèi)用、測(cè)量土地、印花稅及其他所需要的合理費(fèi)用等。

由此可以看出，世界上的一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都非常重視土地征用補(bǔ)償制度，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償糾紛處理等等都作了較詳細(xì)的規(guī)定，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，盡可能地體現(xiàn)效率、公平的原則。

國(guó)外科學(xué)的土地管理制度

土地登記：厘清土地資源的家底

土地登記制度是土地地籍管理的重要內(nèi)容，是厘清城市土地資源家底的基礎(chǔ)性工作。世界各國(guó)均有相應(yīng)機(jī)構(gòu)從事此項(xiàng)工作。比如英國(guó)，其土地登記制度有著悠久的歷史，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著重要的作用。其土地登記制度為契約登記，由具有很大權(quán)力的政府土地登記局負(fù)責(zé)。土地登記局與軍用測(cè)繪部門(mén)配合密切，土地登記所需的圖件，一般由軍用測(cè)繪部門(mén)負(fù)責(zé)提供，地圖由業(yè)主委托測(cè)量師測(cè)繪。

在這里，不能不提到英國(guó)皇家特許測(cè)量師學(xué)會(huì)，這是英國(guó)影響最大的民間資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，是由社會(huì)俱樂(lè)部形式發(fā)展起來(lái)的。1868年成立的“測(cè)量師學(xué)會(huì)”是現(xiàn)在學(xué)會(huì)的前身，1881年學(xué)會(huì)被準(zhǔn)予皇家注冊(cè)，1946年啟用皇家特許測(cè)量師學(xué)會(huì)的名稱(chēng)。特許測(cè)量師是就有關(guān)土地、物業(yè)、建筑及環(huán)保事務(wù)提供專(zhuān)業(yè)建議的世界性權(quán)威人士。英國(guó)皇家特許測(cè)量師學(xué)會(huì)擁有11萬(wàn)名會(huì)員，遍布全球120個(gè)國(guó)家和地區(qū)，是從事有關(guān)土地、物業(yè)、建筑及環(huán)保事務(wù)的領(lǐng)先專(zhuān)業(yè)團(tuán)體。皇家特許測(cè)量師學(xué)會(huì)下設(shè)有7個(gè)專(zhuān)業(yè)分會(huì)，各分會(huì)名稱(chēng)及占會(huì)員總數(shù)的比例如下：綜合管理分會(huì)，占會(huì)員總數(shù)的42%；工程預(yù)算分會(huì)，占39%；房屋測(cè)量分會(huì)，占8%；土地代理及農(nóng)業(yè)分會(huì)，占6%；計(jì)劃及發(fā)展分會(huì)，占2%；土地及水文測(cè)量分會(huì)，占2%；礦業(yè)測(cè)量分會(huì)，占1%。英國(guó)皇家特許測(cè)量師學(xué)會(huì)的專(zhuān)業(yè)分類(lèi)主要有：土地測(cè)量、產(chǎn)業(yè)測(cè)量（或稱(chēng)綜合實(shí)務(wù)測(cè)量）、建筑測(cè)量、工料測(cè)量、其他專(zhuān)業(yè)（包括礦業(yè)測(cè)量、農(nóng)業(yè)測(cè)量等）。英國(guó)皇家特許測(cè)量師學(xué)會(huì)是一個(gè)獨(dú)立、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，不受任何政府部門(mén)約束，以公眾利益為本，針對(duì)世界各地影響企業(yè)及社會(huì)利益的重大事項(xiàng)，提供不偏不倚和權(quán)威的評(píng)估和建議。

土地規(guī)劃：科學(xué)利用開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)

城市土地的稀缺性使規(guī)劃利用開(kāi)發(fā)舉重若輕。世界各國(guó)普遍重視土地規(guī)劃利用。

英國(guó)早在1909年就建立了土地規(guī)劃制度，1947年作了進(jìn)一步修改，形成了完善的土地利用規(guī)劃制度。英國(guó)的土地利用規(guī)劃體系由中央規(guī)劃、大區(qū)規(guī)劃、郡規(guī)劃和市規(guī)劃四級(jí)構(gòu)成，均具有法律效力。在規(guī)劃制定上，各級(jí)政府部門(mén)制定本級(jí)土地利用規(guī)劃。全國(guó)自下而上編制規(guī)劃，上級(jí)規(guī)劃控制下級(jí)規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃與上級(jí)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。在規(guī)劃期限上，大區(qū)、郡、市的規(guī)劃期分別為20年、5年和5年，這三級(jí)規(guī)劃均每5年修編一次。在四級(jí)土地利用規(guī)劃中，市政府對(duì)土地利用規(guī)劃有更多更大的權(quán)力，規(guī)劃的作用也更直接。政府土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)是土地開(kāi)發(fā)，對(duì)改變土地用途及改變建筑物本身用途和性質(zhì)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，必須得到規(guī)劃許可，而對(duì)土地轉(zhuǎn)讓、地價(jià)、土地使用安全性等，土地利用規(guī)劃沒(méi)有作過(guò)多的控制和限制。英國(guó)土地利用規(guī)劃制度具有三個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是規(guī)劃編制時(shí)公眾廣泛參與，提高了規(guī)劃的實(shí)用性和可操作性；二是規(guī)劃一經(jīng)通過(guò)，就具有法律效力，有很大的強(qiáng)制性和權(quán)威性；三是規(guī)劃實(shí)施中的上訴制度。英國(guó)的土地利用規(guī)劃是政府、公眾和開(kāi)發(fā)商必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行的，一切發(fā)生在土地上的行為，必須首先獲得政府的規(guī)劃許可，當(dāng)確需調(diào)整某個(gè)區(qū)域的規(guī)劃時(shí)，要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的研究論證，規(guī)劃調(diào)整方案得到公眾認(rèn)可后，政府方能予以調(diào)整。英國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施中的上訴制度獨(dú)具特色。當(dāng)私人開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不被當(dāng)?shù)卣S可時(shí)，可直接向中央政府提出上訴，如確有必要，中央政府可以直接否決地方政府的決定，地方政府必須修改規(guī)劃。但一般來(lái)講，地方政府是規(guī)劃的最終裁定者，中央政府只從戰(zhàn)略角度參與地方規(guī)劃的制定，間接影響地方政府的規(guī)劃修改。

重視資源和環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)土地的可持續(xù)利用性也是規(guī)劃的重要理念。戰(zhàn)后的日本在強(qiáng)調(diào)充分開(kāi)發(fā)國(guó)土資源的同時(shí)，也注重對(duì)資源和環(huán)境的保護(hù)。這種認(rèn)識(shí)自1974年制定《國(guó)土利用計(jì)劃法》開(kāi)始，得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。日本的森林面積占全國(guó)總面積的66.7%，成為世界上森林覆蓋率最高的國(guó)家之一。韓國(guó)第四次《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃（2000—2020年）》也突出強(qiáng)調(diào)了資源和環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題。該計(jì)劃有四個(gè)重點(diǎn)，其中第二點(diǎn)是環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，第四點(diǎn)是自然災(zāi)害防護(hù)問(wèn)題。該規(guī)劃將資源和環(huán)境的保護(hù)放在了至關(guān)重要的位置，以此保證國(guó)土資源可持續(xù)利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

立法執(zhí)法：嚴(yán)格使用土地的保障

國(guó)土管理問(wèn)題十分復(fù)雜，因此世界各國(guó)普遍重視土地立法，這些國(guó)家對(duì)法制建設(shè)高度重視，根據(jù)不同社會(huì)發(fā)展時(shí)期對(duì)土地資源管理工作的需要，不斷出臺(tái)相應(yīng)的法律、法規(guī)，并逐步形成了系列化、完整化的土地管理法律制度。

比如日本、韓國(guó)，所有重大國(guó)土資源管理工作，都是首先從制定有關(guān)法律開(kāi)始，以法制來(lái)約束和指導(dǎo)管理工作。因此，日本、韓國(guó)制定的有關(guān)土地管理的法律法規(guī)很多。尤其是日本，其國(guó)土管理法律數(shù)量之多、范圍之廣、要求之明確，為世界各國(guó)所公認(rèn)。日本土地立法具有以下幾個(gè)基本特征：一是國(guó)家基本法規(guī)數(shù)量多、涉及范圍廣。日本由國(guó)家頒布的國(guó)土管理方面的基本法律達(dá)40多部。國(guó)土管理各領(lǐng)域的全國(guó)性法律，非常繁多，十分完善，構(gòu)成縱橫交錯(cuò)、系統(tǒng)完善的土地資源管理法律體系。二是附屬法律、規(guī)定多。日本在制定法律時(shí)，為了使法律含義更清楚并便于實(shí)施，通常在每項(xiàng)法律之后，都附有施行令、施行規(guī)則以及解釋立法條文的規(guī)定等。三是每項(xiàng)法律法規(guī)條文具體、細(xì)致、目的明確、針對(duì)性強(qiáng)，因而可操作性很強(qiáng)，執(zhí)行過(guò)程中很少因法律的模棱兩可問(wèn)題而引起爭(zhēng)議。如日本為限制對(duì)土地的破壞，在《城市規(guī)劃法施行令》第二十八條中明文規(guī)定：“挖取土方或堆積土方的深度（高度）超過(guò)一米、面積超過(guò)一千平方米時(shí)，對(duì)該挖取或堆積了土方的部分必須采取表土復(fù)原、遷土、土壤改良等措施”。四是對(duì)法律不斷進(jìn)行修改和完善。日本法律制定后不是一成不變，而是隨著時(shí)間推移和條件變化，經(jīng)常對(duì)法律的內(nèi)容進(jìn)行修改，使其適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

為了保護(hù)珍貴的國(guó)土資源，就必須依法進(jìn)行嚴(yán)格的管理，將所有國(guó)土資源的利用活動(dòng)都置于嚴(yán)格的法律規(guī)定和系統(tǒng)監(jiān)督之下，只有這樣，才能體現(xiàn)強(qiáng)有力的法律制約效果。比如日本、韓國(guó)，在其土地執(zhí)法方面就有其突出的特點(diǎn)：一是法律面前人人平等。在日本有關(guān)國(guó)土管理法律法規(guī)的制定、頒布和實(shí)施都是全國(guó)統(tǒng)一的，無(wú)論國(guó)土管理部門(mén)、國(guó)土管理相關(guān)部門(mén)，還是土地所有者和使用者，都必須遵守。這種公正、獨(dú)立的土地執(zhí)法體系成為國(guó)土資源管理法律法規(guī)得以貫徹的根本保障。二是制裁嚴(yán)厲。日本、韓國(guó)對(duì)土地違法行為者，以行政、經(jīng)濟(jì)和刑罰等多種手段相結(jié)合的方式進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。如日本制定的《國(guó)土調(diào)查法》和《國(guó)土利用計(jì)劃法》中規(guī)定：未得到許可簽訂土地買(mǎi)賣(mài)合同者，判處3年以下徒刑或百萬(wàn)日元以下的罰款；不提出申請(qǐng)簽訂土地買(mǎi)賣(mài)合同者，判處6個(gè)月以下徒刑或30萬(wàn)日元以下的罰款等等。這些嚴(yán)厲的制裁措施，大大減少了國(guó)土資源管理中的違法行為，提高了國(guó)土資源管理的效力，保證了國(guó)土資源的有序開(kāi)發(fā)和合理利用。

利用存量：實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的法寶

很多國(guó)家視城市存量土地為“寶庫(kù)”。比如英國(guó)，主要利用存量土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。中央政府明確規(guī)定，為加快廢棄地的改造，方便居民就近上班，減少家用轎車(chē)數(shù)量，新增住宅建設(shè)要集中在城區(qū)內(nèi)，60%的新住宅要在已開(kāi)發(fā)土地（存量土地）上建設(shè)。

存量土地利用方式之一就是利用原有建設(shè)用地進(jìn)行舊城改造。在舊城改造中，各級(jí)政府十分注意保護(hù)舊有的城市建筑風(fēng)格，在對(duì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造的同時(shí)仍保留其原有外表風(fēng)貌，既使建筑內(nèi)部空間適應(yīng)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，也使舊城中一些有價(jià)值的建筑遺產(chǎn)得到妥善保護(hù)。如劍橋、約克、愛(ài)丁堡等城市，對(duì)舊城的保護(hù)意識(shí)極強(qiáng)，保留了幾百年前獨(dú)特的建筑風(fēng)格，端莊雅致又不失現(xiàn)代氣息。

存量土地的開(kāi)發(fā)利用方式之二就是充分利用工礦廢棄地（也稱(chēng)棕色地帶），中央政府制定了多種政策鼓勵(lì)和支持對(duì)工礦廢棄地的改造，各級(jí)政府比較注意把廢棄地的開(kāi)發(fā)利用與實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，并成立了專(zhuān)門(mén)的開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)商根據(jù)政府的規(guī)劃許可，先進(jìn)行治理，改善周邊環(huán)境后再開(kāi)發(fā)建設(shè)，取得了很好的效果并積累了一套成功的做法。紐卡斯?fàn)柺怯?guó)工業(yè)革命的早期發(fā)祥地之一，煤礦的開(kāi)采曾使這個(gè)地區(qū)千瘡百孔。正是由于政策的支持，開(kāi)發(fā)商對(duì)這一帶區(qū)域進(jìn)行了徹底的開(kāi)發(fā)改造，使這個(gè)城市變?yōu)槟壳凹呖萍?、商貿(mào)、公共服務(wù)等于一體的發(fā)達(dá)城市。

農(nóng)地保護(hù)：設(shè)置土地開(kāi)發(fā)的底線

在城市土地開(kāi)發(fā)中嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地也是發(fā)達(dá)國(guó)家土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的清醒認(rèn)識(shí)和保有底線。比如日本和韓國(guó)的可耕地資源都很少，大規(guī)模的城市和工業(yè)建設(shè)必不可少地又要擠占農(nóng)地。因此，兩國(guó)政府不斷制定各種法律以保護(hù)農(nóng)地。一是農(nóng)地保護(hù)立法完善。日本除《國(guó)土利用計(jì)劃法》中明確劃定農(nóng)業(yè)地域并加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)外，其他涉及農(nóng)地保護(hù)的重要法律法規(guī)還有：以實(shí)施“農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可制”為主的《農(nóng)地法》；具體規(guī)定了農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可條件的《農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可標(biāo)準(zhǔn)制定辦法》等。韓國(guó)農(nóng)地保護(hù)方面的立法也很多，有《農(nóng)地法》《農(nóng)地改革法》等。二是農(nóng)地利用審批嚴(yán)格，違法行為制裁嚴(yán)厲。如日本1952年頒布的《農(nóng)地法》第四條規(guī)定，農(nóng)地所有者將自己的農(nóng)地改變用途或轉(zhuǎn)賣(mài)他人，超過(guò)2公頃的由國(guó)家農(nóng)林水產(chǎn)大臣批準(zhǔn)；2公頃以下的由都道府縣知事批準(zhǔn)?！掇r(nóng)地法》第92條又規(guī)定，不經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用農(nóng)地的，處3年以下有期徒刑和100萬(wàn)日元以下的罰金。韓國(guó)為了有效保護(hù)農(nóng)地，規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地必須先取得中央政府主管部門(mén)長(zhǎng)官簽發(fā)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可證后方可轉(zhuǎn)用農(nóng)地，并且規(guī)定了宅基地上限度。同時(shí)在《農(nóng)地?cái)U(kuò)大開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》中規(guī)定，未經(jīng)許可轉(zhuǎn)用開(kāi)發(fā)的農(nóng)地，處5年以下徒刑或處1000萬(wàn)元以下罰金，或兩者并罰。

綠帶政策：保護(hù)城市生態(tài)的利劍

城市綠化帶是“城市之肺”，日益受到珍視和重視。英國(guó)從上世紀(jì)50年代開(kāi)始建立城市綠帶（GREEN BELT），以控制城市過(guò)度外延，減少鄉(xiāng)村土地占用和保護(hù)環(huán)境，并為此編制了綠帶規(guī)劃。幾十年來(lái)，綠帶政策對(duì)于控制城市的過(guò)度擴(kuò)散、保護(hù)城市周邊環(huán)境發(fā)揮了很大的作用。但是，綠帶政策在發(fā)揮其應(yīng)有作用的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，主要是綠帶剛性成為阻礙城市發(fā)展的主要障礙。在劍橋，由于綠帶過(guò)于緊湊，存量土地有限，基本沒(méi)有工業(yè)廢棄地，導(dǎo)致地價(jià)急劇上升，房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)高，引起了可就業(yè)人口與居住人口的失衡，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有觀點(diǎn)也認(rèn)為，政府的綠帶政策已不適合一些城市的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

抑制投機(jī)：確保資源供給的平衡

強(qiáng)力抑制土地投機(jī)，也是各國(guó)為維護(hù)城市穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而采取的必要舉措。比如日本和韓國(guó)面積狹小，土地問(wèn)題直接影響到政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此這兩個(gè)國(guó)家對(duì)土地投機(jī)問(wèn)題都非常重視，制定了各種法律法規(guī)，并由此形成了地價(jià)公示制度、土地交易規(guī)制制度、土地利用計(jì)劃制度、土地租稅制度、土地登記制度等各種法律制度，從方方面面想方設(shè)法來(lái)阻止土地的投機(jī)行為。如在全國(guó)公布法令，凍結(jié)土地市場(chǎng)，停止價(jià)格浮動(dòng)；對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)做出規(guī)定，提出建立標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估體系；實(shí)行房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人許可證制度；增加不動(dòng)產(chǎn)交易所得稅和土地閑置稅；建立國(guó)家土地開(kāi)發(fā)公司，以擴(kuò)展公共事業(yè)用地?cái)?shù)量；建立土地開(kāi)發(fā)銀行；實(shí)施“綜合土地稅”，征收土地增值稅；頒布《宅地所有上限法》；實(shí)行土地買(mǎi)賣(mài)實(shí)名制等。這些措施雖然手段不同，但其根本目的在于防止土地投機(jī)。

在公示地價(jià)管理問(wèn)題上，日本自《土地基本法》頒布后，開(kāi)始實(shí)施公示地價(jià)制度。但這一制度的實(shí)施，也走過(guò)一段彎路。日本開(kāi)始的公示地價(jià)，由建設(shè)省、大藏省稅務(wù)局、國(guó)土廳、自治省等四個(gè)政府機(jī)關(guān)各自公布其標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)。由于政出多門(mén)，一地四價(jià)，不但起不到穩(wěn)定地價(jià)的作用，反倒給土地投機(jī)者造成鉆空子的機(jī)會(huì)。韓國(guó)也同樣，政府開(kāi)始實(shí)行的公示地價(jià)由基準(zhǔn)地價(jià)（過(guò)去的建設(shè)部公布）、課稅標(biāo)準(zhǔn)（過(guò)去的內(nèi)務(wù)部公布）、基準(zhǔn)時(shí)價(jià)（國(guó)稅廳公布）、土地時(shí)價(jià)（過(guò)去的財(cái)務(wù)部公布）等構(gòu)成，花樣繁多。因其相互之間標(biāo)準(zhǔn)不一，帶來(lái)了公示地價(jià)的混亂和公眾對(duì)其的不信任。后來(lái)日本將公示地價(jià)統(tǒng)一歸為國(guó)土廳管，韓國(guó)也規(guī)定統(tǒng)一由建設(shè)部來(lái)公布公示地價(jià)，由此消除了公示地價(jià)中政出多門(mén)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了地價(jià)調(diào)查體系的一元化領(lǐng)導(dǎo)，并由此提高了公示地價(jià)其課稅功能的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)了公示地價(jià)制度設(shè)立的初衷。

日本、韓國(guó)土地的主要問(wèn)題是地價(jià)的飛漲與隨之而來(lái)的投機(jī)問(wèn)題。為了防止這種問(wèn)題的出現(xiàn)，兩國(guó)皆采用了土地交易規(guī)制制度。但在具體實(shí)踐中，兩國(guó)政府也充分認(rèn)識(shí)到，土地交易規(guī)制制度，只能作為應(yīng)急避難而采取的政策。為了糾正地價(jià)異常的狀況，必須著手處理土地需求與供給的關(guān)系。如果在需求供給方面不采取根本有效的對(duì)策，僅采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的臨時(shí)性對(duì)策，不但問(wèn)題得不到解決，相反甚至?xí)羞M(jìn)一步惡化的危險(xiǎn)。投機(jī)分子會(huì)通過(guò)各種地下黑市交易進(jìn)行投機(jī)，從而致使公開(kāi)化的投機(jī)潛入底下秘密進(jìn)行。由此可見(jiàn)，土地交易管制這種對(duì)地價(jià)的直接性統(tǒng)治手段，在日本、韓國(guó)以自由交易為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，是政府不得已而為之的制度。

集約開(kāi)發(fā)：遏制擴(kuò)張的有效出路

防止城市擴(kuò)張和無(wú)序蔓延是擺在各國(guó)面前的問(wèn)題。在日本、韓國(guó)，早就采用了劃分不同地域的辦法來(lái)限制城市擴(kuò)張，但開(kāi)始的收效都不大。如日本東京在1955年就提出了首都圈構(gòu)想方案，預(yù)定距市中心50公里半徑圈內(nèi)，區(qū)分為內(nèi)部市區(qū)、近郊地帶、周邊地帶3個(gè)區(qū)域，用建設(shè)綠帶和衛(wèi)星城鎮(zhèn)的辦法防止首都過(guò)度擴(kuò)大。由于地方政府和土地所有者們的強(qiáng)烈反抗，構(gòu)想方案未能實(shí)現(xiàn)。日本政府由此對(duì)政策進(jìn)行反思，進(jìn)而意識(shí)到要防止城市無(wú)限制擴(kuò)張必須走城市再開(kāi)發(fā)的道路。于是在1954年公布的《土地區(qū)劃整理法》的基礎(chǔ)上，又出臺(tái)一系列的法律、法規(guī)，如1960年公布《住宅地區(qū)改良法》，1974年公布《國(guó)土利用計(jì)劃法》等。1989年的《土地基本法》的出臺(tái)，更加體明了日本政府下決心限制土地私有權(quán)的濫用，向土地社會(huì)化的方向前進(jìn)。在以上完備法律制度保障下，日本城市再開(kāi)發(fā)取得了巨大成就，大規(guī)模的高層建筑群拔地而起，城市土地得到了集約利用，城市擴(kuò)張得到很大程度的遏制。

略）