宣曉偉

“財政平衡制度”和德國中央與地方關(guān)系制度安排的優(yōu)缺點
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之十三

宣曉偉

在德國已有的政治實踐中，各種權(quán)力的博弈經(jīng)常采用的是“協(xié)商”、而非僅僅使用“多數(shù)決”的方式，由此形成一種所謂“協(xié)商式民主”的模式，這也成為了德國處理聯(lián)邦與州關(guān)系的一個重要特色。

在上篇文章中，我們討論了德國的中央與地方關(guān)系的安排，它明顯不同于美國“復合共和制”下聯(lián)邦和州的“多元重疊治理模式”，而是一種“參與聯(lián)邦制”，具有明顯“協(xié)商民主制”的特征。在德國中央與地方安排四個重要的制度要素中，我們已經(jīng)依次討論了“憲法”、“聯(lián)邦憲法法院”和“聯(lián)邦參議院”，接下來討論其頗具特色的“財政平衡制度”，它對于推動原有東西德地區(qū)的一體化發(fā)展具有重要作用，對于幅員遼闊的中國如何推進不同地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展也有很強的借鑒意義。

宣曉偉，經(jīng)濟學博士，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員

“財政平衡制度”基礎(chǔ)之上的參與聯(lián)邦制

德國的聯(lián)邦制中并不采用聯(lián)邦和各州在不同領(lǐng)域垂直劃分的方式，即如同美國那樣，聯(lián)邦和州各自執(zhí)行自己的法律，并通過自己的機關(guān)來實施。德國的聯(lián)邦制采取了一種功能性的分離，即聯(lián)邦享有立法權(quán)，而州則行使大部分行政管理權(quán)。事實上，聯(lián)邦只在極少數(shù)職責范圍內(nèi)擁有自己的執(zhí)行機構(gòu)，例如對外事務、國防、聯(lián)邦水路和空中交通管制等。因此，一般情況下聯(lián)邦法律是由各州及其下級行政機關(guān)來執(zhí)行。因此德國的聯(lián)邦制又被冠以“參與聯(lián)邦制”、“執(zhí)行聯(lián)邦制”、“行政聯(lián)邦制”等多種名號，這些稱謂從不同側(cè)面反映了德國聯(lián)邦制下聯(lián)邦與州之間互相制約和互相依賴的狀況。

與此同時，《基本法》規(guī)定“聯(lián)邦與各邦在財務管理方面應自給自足，互不依賴”，它意味著聯(lián)邦和州的收入分開，各自需要為執(zhí)行其任務籌措費用。很顯然，聯(lián)邦與各州之間“行政上的連帶性”與“財務上的獨立性”在理論上就會存在沖突的可能，那么在現(xiàn)實中德國又是如何來避免“中央請客、地方買單”現(xiàn)象的產(chǎn)生呢？這個問題的解決，是與德國在各州之間推行的“財政平衡制度”密不可分的。

所謂“財政平衡制度”，就是指聯(lián)邦通過各項財政平衡措施以后，使各州的財政能力保持均衡，能夠切實承擔各自的責任，有效履行各自的義務，為各地區(qū)居民享有一致的生活水平創(chuàng)造必要的條件。財政平衡制度的法律基礎(chǔ)主要包括《基本法》和《國家與各聯(lián)邦州之間的財政平衡法》，前者是構(gòu)建財政平衡制度的憲法基礎(chǔ)，后者則屬于具體規(guī)范財政平衡制度的普通法基礎(chǔ)?！痘痉ā返谑隆柏斦钡谝话倭懔鶙l中明確規(guī)定：“聯(lián)邦及各邦之預算需要應予協(xié)調(diào)，以達成合理之平衡，避免過重之稅負并確保聯(lián)邦境內(nèi)一致之生活水準”。

德國財政平衡制度的實施主要包括三個步驟，即“縱向平衡”、“橫向平衡”和“補充撥款”?！翱v向平衡”主要是指通過聯(lián)邦與州“共享稅”收入比例的調(diào)節(jié)，使得經(jīng)濟落后的州獲得更多的共享稅收入?！皺M向平衡”是指財政較富裕的州通過橫向平衡機制將資金直接劃撥給較窮的州，使得不同州的人均財力達到基本平衡。橫向平衡機制是通過測算各州的“財政能力指數(shù)”和“財政平衡指數(shù)”來決定各州是“有平衡授權(quán)的州、自求平衡的州、還是有平衡義務的州”，當一個州的人均財力高于平均水平，它就有義務平衡支出，若低于平均水平，則有權(quán)利得到平衡補償。通過“橫向平衡”后，財政弱州的人均財力可以達到全國平均水平的95%。“補充撥款”是聯(lián)邦向財政收入薄弱的州進行額外撥款，以進一步增強經(jīng)濟發(fā)展落后州的財政能力。

德國參與聯(lián)邦制下的“財政平衡制度”是極其有效的，經(jīng)過各項財政平衡措施后，各州之間的財政能力相差無幾，有時原本較為貧困的州經(jīng)過財政平衡后，人均財力反而超過了某些稅收強勁的州。事實上，一些較為富裕的州（如巴伐利亞、巴登—符騰堡、黑森州）就曾經(jīng)起訴，指責財政再分配標準和平衡尺度不當。為此，2001年新修訂的《財政均等法》在繼承了1993年《財政均等法》基本內(nèi)容的同時，適當建立了對各州政府的激勵機制：當州政府的人均稅收增幅大于平均人均增幅時，高于平均增幅的數(shù)額可以不進入財政均等過程中。

如果只從效率標準來審視德國的“財政平衡制度”，似乎它未能充分體現(xiàn)“強者多得”的原則，使得各州不免有些“干好干壞一個樣”的嫌疑；然而如果將其放到整個聯(lián)邦與州的制度體系中，就能發(fā)現(xiàn)“財政平衡制度”在德國“參與聯(lián)邦制”體制建構(gòu)中的必要性和重要性，沒有“財政平衡制度”的保障，很容易使聯(lián)邦與州、州與州之間的權(quán)責劃分陷入互相糾纏、互相推諉的僵局，“聯(lián)邦決策、地方執(zhí)行”的體制也難以真正有效地運轉(zhuǎn)。

德國在處理中央與地方關(guān)系制度安排的優(yōu)點和缺點

（1）協(xié)商式民主成為德國處理中央與地方關(guān)系的主要模式

在德國已有的政治實踐中，各種權(quán)力的博弈經(jīng)常采用的是“協(xié)商”、而非僅僅使用“多數(shù)決”的方式，由此形成一種所謂“協(xié)商式民主”的模式，這也成為了德國處理聯(lián)邦與州關(guān)系的一個重要特色。在這種模式下，一方面權(quán)力體系是高度分散化且相互制衡的，在橫向的聯(lián)邦政治層面，權(quán)力不僅來自聯(lián)邦議院，其他的機構(gòu)（如聯(lián)邦參議院和聯(lián)邦憲法法院）也都享有否決的權(quán)力。此外，各種利益集團對一些具體的政治決策也會產(chǎn)生相當?shù)挠绊懥Γɡ玑t(yī)療衛(wèi)生事務、勞資自治領(lǐng)域）。在縱向的聯(lián)邦和州層面，權(quán)力配置也是多層次的，歐盟、聯(lián)邦、州和地區(qū)都不同程度地分享權(quán)力。另一方面不同權(quán)力形成相互妥協(xié)、相互依賴的格局。即在各種權(quán)力博弈的過程中，不同權(quán)力主體會顧及其他主體的利益，傾向于做出一定的妥協(xié)，而非采用一種極端化的方式來解決矛盾和沖突。例如前述聯(lián)邦議院在通過法律時，就會事先考慮到聯(lián)邦憲法法院的取向，避免通過一些極端的法律法規(guī)。類似地，聯(lián)邦參議院在對待聯(lián)邦議院通過的法律時，也不會一味被政黨政治的力量完全左右，罔顧整個聯(lián)邦的利益和實際需要。

顯然，這種協(xié)商式民主的方式對于維護德國政治體系良好運作具有重要意義。在這種模式下，各個政治團體在參與政治決策時，不僅僅只出于自身的權(quán)益考慮，也適當?shù)乜紤]其他團體和整體的利益，從而傾向于互相作出讓步和妥協(xié)，有效地避免了極端化的政治僵局。而這樣的僵局是過于個體化、兩極化的政治模式所容易產(chǎn)生的，正如我們目前在美國所看到的共和、民主兩黨所形成的政治局面。而通過協(xié)商式民主的方式進行政治決策的過程，其成本一般也會比動輒通過打官司來解決問題要小得多。

（2）法治、制衡、民主和財政平衡保障著德國參與聯(lián)邦制的有效運行

德國聯(lián)邦制是一種“中央決策、地方執(zhí)行”的模式。在具體政策執(zhí)行過程中，各級政府采用的是“層層委托代理”的方式，而普通公民通常也只接觸到基層的行政機關(guān)（參見沃爾夫?qū)?魯茨歐（2010）《德國政府與政治》，北京大學出版社，第271頁），這些特征都與中國的中央與地方關(guān)系的實際運行十分相似，那么德國又是靠什么來解決中國在實踐中所遇到的中央與地方權(quán)責不對等、權(quán)限劃分不清，不同層級政府的激勵不相容和信息不對稱等一系列棘手問題呢？以下幾個因素對于保障德國參與聯(lián)邦制的良好運行具有重要作用。

第一，憲政和法治保證了德國的參與聯(lián)邦制能在一個規(guī)范化的渠道內(nèi)運行?！痘痉ā返於寺?lián)邦與州關(guān)系的基本法律框架，而聯(lián)邦憲法法院通過司法實踐保障《基本法》以及相關(guān)法律的實施。聯(lián)邦與州產(chǎn)生矛盾糾紛，最終可以通過司法途徑加以解決。應當說，德國聯(lián)邦與州關(guān)系的調(diào)節(jié)并不如美國那樣如此依賴司法途徑，但聯(lián)邦憲法法院卻還起著聯(lián)邦與州關(guān)系最終調(diào)節(jié)者的作用，從而為用一種規(guī)范化的方式來解決聯(lián)邦和州的矛盾沖突提供了最終保證。

第二，通過聯(lián)邦參議院、聯(lián)邦議院、聯(lián)邦憲法法院、總理、內(nèi)閣等一系列權(quán)力的制衡，并采用協(xié)商式民主的方式有效協(xié)調(diào)聯(lián)邦和州之間的關(guān)系。在政治博弈過程中，不同權(quán)力之間的制衡非常關(guān)鍵，如果沒有權(quán)力間的互相制約，就很難形成利用法治化渠道來解決沖突的模式，也沒有產(chǎn)生協(xié)商式民主的土壤。如果只是一股權(quán)力獨大并至高無上，它就很難有興趣或動力來與其他權(quán)力進行妥協(xié)和協(xié)商。無論是憲政法治、還是民主協(xié)商，最終都是建立在各種權(quán)力互相制衡的基礎(chǔ)之上的，而且這種權(quán)力的制衡又是受到制度的明確承認和法律的切實保護，可以通過公開化的途徑解決互相之間的沖突，它并非是一種私下的、基于私人關(guān)系的小圈子權(quán)力勾兌。例如聯(lián)邦參議院是由州代表直接組成，他們又通過協(xié)商和投票方式來對有關(guān)聯(lián)邦和州的相關(guān)法律進行決策，這就使得聯(lián)邦和州之間、州和州之間的利益博弈有了一個公開規(guī)范的場合，可以較好地協(xié)調(diào)各個主體之間的利益。

第三，無論是聯(lián)邦層面、還是地方層面，都貫徹人民主權(quán)原則，采用民主治理的方式，它為德國參與聯(lián)邦制的建立和維護提供了最終的合法性和正當性。盡管在德國，并不像美國那樣依賴多數(shù)決的政治決策方式，但任何政治權(quán)力最終都來自于人民的授權(quán)，并通過各種民主方式進行治理。聯(lián)邦議院是人民直接選舉的、地方自治原則也被《基本法》所確認。可以說，無論是參與聯(lián)邦制的建立、還是以后的調(diào)整，最終也還是通過各種民主的方式為人民的意愿所決定。

第四，財政平衡制度在經(jīng)濟層面確立了參與聯(lián)邦制的激勵機制。如果各州成為極其明確的利益主體，有著非常強烈的利益沖動，就很難避免聯(lián)邦與州之間、州和州之間產(chǎn)生矛盾和沖突，因此在“經(jīng)濟掛帥、GDP至上”的制度安排下是無法維護參與聯(lián)邦制良好運轉(zhuǎn)的。而財政平衡制度的推行在很大程度上弱化了各州一味刺激經(jīng)濟發(fā)展的動力，為德國參與聯(lián)邦制的實施奠定了經(jīng)濟層面的基礎(chǔ)。

（3）各種團體利益混淆、各級治理主體權(quán)責不清，不斷形成各種矛盾，帶來對已有聯(lián)邦與州制度安排的持續(xù)挑戰(zhàn)

德國的參與聯(lián)邦制建立了一套相對完善的體制機制安排，也已在實踐中取得了較好的成績，但同樣不可避免存在著不少問題。

首先是前面已經(jīng)提及的“全國政治”和“州政治”混淆的問題。由于聯(lián)邦參議院是由州政府的代表組成，由此必然造成全國層面的政治角逐越來越波及到地方層面，而地方利益的角逐又被帶到全國層面來進行。不少州選舉成為了全國選舉的預演，而各政黨也越來越把更多的力量部署到州政治層面。這樣的制度安排帶來的結(jié)果是一些應該站在全國層面來考慮并解決的問題，過多地受到地方利益的干擾，成為了各地方利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物，難以達成一個有益于整體利益的解決方案；而一些本應該局限在地方層面考慮的問題，卻過多地摻雜了全國政治的因素，不能很好地切合地方的現(xiàn)實，難以充分發(fā)揮地方的作用。

其次，盡管聯(lián)邦參議院等制度安排能夠使聯(lián)邦的法律法規(guī)和政策措施盡可能地反映各個地方的利益訴求，但“中央決策、地方執(zhí)行”的方式無法避免政策決策和執(zhí)行過程中“統(tǒng)一性”和“多樣性”的矛盾。雖然德國與美國、中國相比，規(guī)模范圍要小得多，但如何因地制宜地實施政策，如何既能反映聯(lián)邦意志、又能照顧各地需求，同樣是在執(zhí)行具體政策時所不得不面對的難題；參與聯(lián)邦制下“聯(lián)邦的集中決策”與“基于地方自治的自主決策”也必然會產(chǎn)生各種各樣的沖突。

再次，財政平衡政策雖然在保障各州的均衡財政能力上頗具成效，但也會帶來挫傷各地發(fā)展積極性的客觀效應，如何平衡“公平”和“效率”依然是德國進一步完善財政平衡政策和地方激勵機制所要解決的難題。

最后，德國參與聯(lián)邦制的有效運行建立在協(xié)商式民主的基礎(chǔ)之上，而協(xié)商式民主是否能在不同政治力量的各種博弈中真正起到作用，極其依賴各方的預期和共識。只有各方都能預期到對方不會采取極端化的方式、而是會做出一定的讓步，才會更容易產(chǎn)生妥協(xié)和共識。但是這種預期和共識的維持并不是一勞永逸、亙古不變的，而是會隨著環(huán)境變化、政治力量此長彼消、不同利益團體的分化加劇等各種因素而發(fā)生改變。從根本上說，這種共識的產(chǎn)生和維護既來源于人們所秉持的文化傳統(tǒng)和價值取向，也產(chǎn)生于各種現(xiàn)實利益的考量，它既是強固的，也是脆弱的。

事實上，伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，德國的參與聯(lián)邦制面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，“聯(lián)邦決策、地方執(zhí)行”的傳統(tǒng)模式也遭遇到更多的矛盾和問題，必須加以調(diào)整和改革?？梢哉f，目前德國的參與聯(lián)邦制也正處在一個改革的階段，盡管并非是對現(xiàn)有體制展開顛覆性的革新，但隨著形勢變化的持續(xù)調(diào)整已經(jīng)勢在必行。當前，德國國內(nèi)已有不少改革方案建議進一步厘清聯(lián)邦和州之間的權(quán)責關(guān)系，以改變參與聯(lián)邦制下全國政治和地方政治過于混淆、各層級利益糾纏不清的狀況。