■鄭振華/文

新型城市化投融資創(chuàng)新模式及若干建議

■鄭振華/文

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國城市化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過程。1978－2014年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.5億人，城市化率從17.9%提升到54.8%，年均提高1.0個(gè)百分點(diǎn)。城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，教育、醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。城市化的快速推進(jìn)，吸納了大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升，取得的成就舉世矚目。

城市化是中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，在當(dāng)前復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下推進(jìn)城市化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)意義。中央高度重視城市化，2013年12月12日到13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議為今后中國新型城市化發(fā)展繪制了藍(lán)圖，提出了推進(jìn)城市化的六項(xiàng)主要任務(wù)；2014年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，從頂層設(shè)計(jì)的高度為今后一段時(shí)期的城市化發(fā)展設(shè)計(jì)了具體的目標(biāo)、原則、路徑、任務(wù)和實(shí)施辦法等，人本、綠色、創(chuàng)新成為關(guān)鍵詞，自此中國開始邁向新型城市化道路。其中，一個(gè)無法回避的核心問題是如何來為新型城市化發(fā)展融資。國內(nèi)外眾多研究者的測(cè)算結(jié)果盡管有差異，但新型城市化涉及領(lǐng)域眾多、資金需求巨大是大家的共識(shí)，因此新型城市化迫切需要新型融資機(jī)制來破解這道融資難題。

一、當(dāng)前城市化投融資面臨的主要問題

我國在過去城市化建設(shè)過程中主要存在四種投融資模式：稅收融資、土地融資、投融資平臺(tái)、發(fā)行地方債。

在城市化建設(shè)中，過去的投融資體系存在諸多問題。第一，投融資主體相對(duì)單一，大部分區(qū)域的投融資主體主要是代表政府背景的城投類公司。第二，融資渠道單一，企業(yè)通過以銀行為代表的間接方式，融資的比重達(dá)到80%，政府資金及銀行類資金所占比重過高，一條腿走路現(xiàn)象嚴(yán)重。第三，投融資主體的財(cái)務(wù)狀況普遍較差，資產(chǎn)負(fù)債率過高和抵押物不足造成后續(xù)融資能力差，非經(jīng)營性資產(chǎn)及公益性資產(chǎn)占比過高導(dǎo)致資產(chǎn)盈利能力有限，此外，自有資金也是不足的。第四，融資、建設(shè)、管理分離，投融資功能較為分散，互相協(xié)調(diào)性差。第五，投融資主體運(yùn)營手段落后，缺乏中長期發(fā)展規(guī)劃，治理結(jié)構(gòu)未做到公司化、市場(chǎng)化、規(guī)范化，無法控制城市化建設(shè)中的投融資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于投融資手段的運(yùn)用還處于初級(jí)階段，金融人才也比較匱乏。為保障新型城市化的順利進(jìn)行，需要建立健全多元化、可持續(xù)的投融資保障機(jī)制。

二、城市化投融資創(chuàng)新的主要模式

新型城市化是支撐中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的持久增長力，事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)全局，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)。城市化建設(shè)的投融資體系涉及到土地開發(fā)、市政和公用設(shè)施、房地產(chǎn)開發(fā)、運(yùn)營和招商、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和再造、城市智能化、城市生態(tài)化等多個(gè)方面。加快推進(jìn)新型城市化需要大量資金。據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來三年我國城市化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元。然而，我國現(xiàn)存的投融資模式已無法滿足這一需求。為保證新型城市化建設(shè)資金的穩(wěn)定供應(yīng)，應(yīng)借助市場(chǎng)化的渠道，引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資本，創(chuàng)新城市化建設(shè)的投融資模式勢(shì)在必行。

第一，發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。探索建立財(cái)政引導(dǎo)、民資參與的投融資方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，是擴(kuò)展新型城市化建設(shè)投融資模式的重要途徑之一。2014年11月26日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出了進(jìn)一步開放市場(chǎng)準(zhǔn)入、創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制、推進(jìn)投資主體多元化的相關(guān)舉措。在此背景下，大力發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，尤其是政府出資引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金，將是新型城市化建設(shè)新的良好渠道。

第二，建立健全地方債券市場(chǎng)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，地方政府發(fā)行市政債在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用廣泛。目前，地方政府發(fā)行市政債在我國有一定的合理性和可行性，現(xiàn)階段應(yīng)該擴(kuò)大市政債市場(chǎng)規(guī)模，完善相關(guān)政策措施，建立健全地方債券市場(chǎng)。

第三，探討并推行資產(chǎn)證券化。地方政府擁有較多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，例如供水、電力、高速公路等，這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可以帶來可觀的現(xiàn)金流。以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的未來現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的資產(chǎn)證券化可以將城市化建設(shè)資金需求與資本市場(chǎng)資金優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，通過資本市場(chǎng)為新型城市化建設(shè)融資。

第四，鼓勵(lì)公私合作的項(xiàng)目融資模式。PPP（Private-Public-Project）模式就是政府和社會(huì)資本共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，社會(huì)資本在項(xiàng)目建成后通過特許經(jīng)營等方式在政府監(jiān)督下回收成本并獲益。采用公私合作融資方式，能夠有效引導(dǎo)民營資金進(jìn)入城市化建設(shè)項(xiàng)目，在供氣、供水、垃圾處理等建設(shè)領(lǐng)域具有廣闊的應(yīng)用前景。目前，在地方債的新規(guī)下，公私合作模式將成為地方政府融資模式新主力。推廣PPP模式，支持民間資本參與城市化建設(shè)，并引進(jìn)VC/PE，對(duì)非上市企業(yè)進(jìn)行權(quán)益性投資。此外，要安排企業(yè)上市專項(xiàng)資金，提供保薦、法律、財(cái)務(wù)等服務(wù)，讓企業(yè)走出去。綜合而言，在新型城市化建設(shè)中采用PPP具有以下意義：一是能夠充分挖掘民間資本的潛力。通過PPP可以廣泛而有效地吸引民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)與公共服務(wù)的提供中，從而推動(dòng)我國城市化進(jìn)程的快速、健康發(fā)展。二是能夠有效調(diào)整公共部門在城市化建設(shè)中的角色。通過PPP可以改變政府在公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性與經(jīng)營性領(lǐng)域的全能性投資主體角色，將不該由政府承擔(dān)的包袱卸下來，從而減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)及所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有助于政府轉(zhuǎn)變職能，更好地將有限的政府資源投入到更基礎(chǔ)的公益性事業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。三是有利于提高效率。PPP管理模式形成多方參與、互相監(jiān)督的機(jī)制，有利于提升建設(shè)與運(yùn)營質(zhì)量，節(jié)約成本，提高效率。四是有利于引進(jìn)國外先進(jìn)的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)。通過PPP吸引外國企業(yè)合作，不僅有利于加強(qiáng)我國與國際經(jīng)濟(jì)的融合，而且也可以引進(jìn)國外先進(jìn)的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，提升我國城市化建設(shè)的整體水平。

三、完善新型城市化投融資模式的若干建議

新型城市化建設(shè)投融資體系應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)和引導(dǎo)投資，通過市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)盈利，將政府資金、產(chǎn)業(yè)資金、民營資本、金融財(cái)團(tuán)資本、金融市場(chǎng)資本以及外資等納入到體系之中。

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變

政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目性質(zhì)，重新界定自己的職能范圍。對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目完全可以交由市場(chǎng)機(jī)制解決，政府重點(diǎn)參與純公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目可以采取公私合作的方式，發(fā)揮政府和社會(huì)各自的優(yōu)勢(shì)。隨著新型城市化建設(shè)的推進(jìn)，政府直接參與的項(xiàng)目會(huì)逐漸減少，工作的重心將會(huì)轉(zhuǎn)移到對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的監(jiān)管上來。

（二）深化財(cái)稅體制改革

為解決地方財(cái)政壓力，合理控制政府債務(wù)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，要加快地方稅收體系建設(shè)，并探索開征房產(chǎn)稅、資源稅等稅種，培育穩(wěn)定的地方稅源。

（三）提供投融資法律保障

我國目前為止沒有一部投融資方面的基本法律法規(guī)，無法保障在新型城市化建設(shè)中投融資的改革與創(chuàng)新，難以明確社會(huì)資本的投融資地位，無從規(guī)范投融資主體、投資范圍、運(yùn)作模式、資金監(jiān)管、投資決策權(quán)等。目前緊迫的任務(wù)是盡快出臺(tái)投融資法律法規(guī)，使政府和社會(huì)資本在新型城市化投融資方面有法可依，有章可循。

（四）做優(yōu)投融資平臺(tái)

要打造政府型平臺(tái)，把省級(jí)政府投融資平臺(tái)打造成全省性城市化建設(shè)平臺(tái)，負(fù)責(zé)全省城市化項(xiàng)目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，并與各類大型銀行對(duì)接籌集資金，同各市政府共建城市化項(xiàng)目。要力推投融資平臺(tái)市場(chǎng)化，優(yōu)化平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)，健全董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東大會(huì)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)“借用管還”一體化。要完善市場(chǎng)信用體系，建立適宜的信用擔(dān)保機(jī)制和以自身市場(chǎng)信用為基礎(chǔ)的融資模式。

（五）管控投融資風(fēng)險(xiǎn)

要制定合理的信用機(jī)制，確定企業(yè)信用等級(jí)，并設(shè)定信用額度，使企業(yè)始終保持在所能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)信用范圍之內(nèi)。強(qiáng)化資金管理，實(shí)行專戶管理和核算，年初編制預(yù)算，年終編制決算。健全投融資內(nèi)控制度，明確出資人管理權(quán)限，嚴(yán)格審核項(xiàng)目合同和用款，做好過程審計(jì)和事后審計(jì)，合理控制用款進(jìn)度，減少資金沉淀，并完善債務(wù)預(yù)警制度，保持各項(xiàng)指標(biāo)在安全值域內(nèi)，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：杭州海王生物工程有限公司）