王寒

（國家統(tǒng)計局浙江調查總隊，浙江杭州 310012）

居家養(yǎng)老模式下的公共服務需求研究

王寒

（國家統(tǒng)計局浙江調查總隊，浙江杭州 310012）

居家養(yǎng)老方式是多數(shù)老年人的最佳選擇，他們收入有保障，有家人照顧，生活滿意。老年人希望全社會特別是社區(qū)能在生活照料、醫(yī)療健康、精神文化等方面提供更多的公共服務的需求，特別提供老年食堂和便民服務、提供交流場所和組織文體活動、組織體檢和開展健康講座等方面最為強烈。本文還就如何根據(jù)老年人的服務需求，優(yōu)化養(yǎng)老中心的服務內容和方式，提升老年人生活品質提出了具體的政策建議。

社區(qū)居家養(yǎng)老是以社區(qū)為平臺，整合政府、社會各種資源，為按照傳統(tǒng)生活習慣，選擇居住家中安度晚年的老人提供生活照料、醫(yī)療保健、休閑娛樂等多層次服務。近幾年來浙江省把養(yǎng)老服務體系建設作為重要的民生工程來抓。為全面了解浙江省居家老人生活狀況和服務需求、居家養(yǎng)老中心建設運營情況，浙江調查總隊在杭州、金華、瑞安、柯橋、臨海、青田6個市縣選擇了54個社區(qū)（村）65周歲以上老人和居家養(yǎng)老中心進行了專題調查。

一、居家老年人生活狀況

調查的54個社區(qū)（村）60周歲以上的老年人口比例平均達到19.4%，其中城市社區(qū)為20.2%，農村為17%。在調查的723位65周歲及以上的老年人中，男性占56.8%，女性占43.2%；平均年齡74.1周歲；小學及以下文化程度老人占65.8%，大專及以上占3.7%；老年人健康總體情況良好，72.6%的老人健康狀況較好。

（一）居家養(yǎng)老是多數(shù)老人選擇

養(yǎng)老方式的選擇與老年人的收入水平、居住環(huán)境、身體狀況、子女情況等因素有關，居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老是兩種主要養(yǎng)老模式。本次調查顯示，87.5%的受訪老人更喜歡居家養(yǎng)老。老年人選擇居家養(yǎng)老最主要的原因是家庭生活自由方便（84.2%）、享受家庭親情（51.3%）、環(huán)境熟悉（35.8%）、省錢（34.9%）。

（二）老年人生活收入基本有保障

收入是老年人生活的最基本保障。調查顯示，年收入在1萬元以下的老年人占33.8%，1-5萬元的占57.7%，5萬元以上的占8.5%。城鄉(xiāng)老年人收入差距較大，城鎮(zhèn)年收入1-5萬元的占72.8%，農村年收入1萬元以下的占54.4%。從收入的來源看，來自離退休金、居民基礎養(yǎng)老金、子女贍養(yǎng)費的收入分別占51.8%、22.3%和15.9%。城鎮(zhèn)老人主要依靠離退休金，占79.3%；在農村，隨著2010年我省全面啟動的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，基礎養(yǎng)老金逐漸成為農村老年人的重要收入來源，占比達35.1%，已超過收入來源為子女贍養(yǎng)費（24.1%）和靠退休金生活的農村老人（24.9%）（表1）。

表1 城鄉(xiāng)老人收入來源情況（%）

（三）與子女共同生活是主流

老年人有著較強的傳統(tǒng)家庭觀念，享受親情、家人互助，是老年幸福的標志。調查顯示，受訪老人36.0%與子女共同生活，48.0%與子女的居住地相距不遠。在問及“當日常生活自己照顧有困難，如何選擇養(yǎng)老”時，有67.1%的老人選擇與子女一起生活。農村老人與子女一起生活的意愿更強。子女不僅為其生活提供照料，更是經濟上的依靠，養(yǎng)兒防老觀念比城鎮(zhèn)老人更深。當自己照顧生活有困難時，有74.9%的農村老人選擇與子女共同生活，比城鎮(zhèn)老人高15.8個百分點。

（四）對生活比較滿意，存在困難需要關注

調查顯示受訪老人對目前的生活比較滿意，占80.3%。但步入老年后，身體機能和勞動能力不斷下降，生活自理能力變弱，如燒飯買菜、外出購物、家政衛(wèi)生等諸多生活瑣事無力承擔（圖1）。

圖1 受訪老人生活中遇到的各方面困難

二、居家老人對公共服務的需求

（一）生活照料需求突出

隨著經濟發(fā)展和社會進步，社會競爭激烈，工作和學習的壓力增加，使家庭照料功能弱化，越來越多的老年人希望得到來自社會的關愛和外界（社區(qū)）的幫助。調查顯示老年人生活照料需求涉及方方面面，需求較高的分別是老年食堂（60.3%）、便民服務（30.4%）、送餐服務（26.7%）、家政服務（24.6%）、日間照料（19.6%）。其他需求如配菜服務、代購生活用品、法律援助等各不到10%。

（二）醫(yī)療服務中體檢需求最高

隨著老人身體機能逐漸下降，患病的幾率增加，對自身健康更為關注，對日常保健和醫(yī)療的需求也變得更加迫切。調查顯示，88.8%的老年人希望能夠定期組織體檢；40.2%的老年人希望舉辦健康講座，宣傳和普及預防疾病和生活保健知識，為老年人提供健康知識服務。

（三）希望到社區(qū)（村）參與社會活動的意愿增強

豐富的精神文化生活和社交活動能促進老人的身心健康。調查顯示，精神文化需求中，希望有交流場所、文體活動、棋牌、旅游分別占到60%、42%、30.4%和22.8%。除參與各種文化娛樂活動外，不少老人還希望獲得學習的機會。調查顯示，14.7%的老人希望社區(qū)（村）能提供“上網(wǎng)、閱讀書報”服務，更有12%的老人希望社區(qū)（村）能夠“開辦老年大學”，以充實老年生活（圖2）。

圖2 受訪老人各方面需求

（四）不同特征老年人需求存在差異

調查數(shù)據(jù)顯示，老年人受年齡、環(huán)境、文化程度等各方面影響，養(yǎng)老需求存在差異。

從城鄉(xiāng)差異上看，城市老人對家政服務需求為32.5%，高出農村老人15.6個百分點；農村老人對便民服務需求較大為37.2%，高出城市老人13.7個百分點；農村醫(yī)療條件相對較差，希望能上門看病的達到40.7%，比城市老人高16.3個百分點；城市老人希望上“老年大學”比農村高12.2個百分點。

從文化程度差異來看，學歷較高（大專及以上）的老年人在文體活動、上網(wǎng)閱讀、“老年大學”的需求分別為51.9%、29.6%、33.3%，分別比學歷較低（小學及以下）的老年人高12.1、18.2、27.6個百分點。

從年齡、健康、子女差異看，高齡老人、患病老人的醫(yī)療保健需求比其他老人高，44.4%的高齡老人（80歲以上）、65.6%的健康狀況較差老人，希望社區(qū)能提供上門看病服務；19.8%的高齡老人希望社區(qū)提供緊急救助服務（一鍵通）。子女不在身邊或者無子女的老人的日間生活料理、互相交流的需求比其他老人高，為37.5%和75%。

從收入的差異來看，低收入（1萬元以下）老年

人對生活照料、醫(yī)療保障服務的需求高于高收入（5萬元以上）老年人，對精神文化服務的需求明顯低于高收入老年人。

三、居家養(yǎng)老中心提供多樣化養(yǎng)老服務

老年人中選擇居家養(yǎng)老的比重高，建設與之配套的養(yǎng)老服務中心，為廣大老年人服務非常必要。從調查情況來看，59.3%的被調查社區(qū)（村）已經建有養(yǎng)老服務中心。

（一）社區(qū)（村）居委會負責養(yǎng)老中心的運營，經費主要來自上級撥款

調查結果顯示養(yǎng)老服務中心建設初期投入經費平均達到25萬元，52.8%的社區(qū)（村）由縣（市區(qū)）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）撥款，27.8%的社區(qū)（村）為上級撥款和社區(qū)（村）自籌相結合。其中城市社區(qū)以上級撥款為主，占66.7%；農村社區(qū)以上級撥款和社區(qū)（村）自籌相結合方式為主，占40%。從養(yǎng)老中心日常運營管理來看，社區(qū)居委會（村委會）獨自負責運營的占77.8%，由社區(qū)及其他機構（老年人協(xié)會、企業(yè)外包）共同負責運營的占21.2%。日常管理運營的經費主要來自政府下?lián)芎蜕鐓^(qū)（村）自有資金，分別占55%和28%，同時也接受企業(yè)幫扶和愛心人士捐贈，占6.7%，并有部分社區(qū)為老人提供部分項目的有償服務充實養(yǎng)老中心經費，占8.4%。

（二）養(yǎng)老中心提供多種服務

從所調查的54家居家養(yǎng)老服務中心來看，生活照料方面提供的服務主要有老年食堂（55.6%）、送餐服務（50.0%）、便民服務（代繳費、修理等）（50.0%）、法律援助（41.7%）、上門搞衛(wèi)生（38.9%）；醫(yī)療健康保障方面的服務主要有體檢（88.9%）、健康講座（77.8%）；精神文化方面的服務主要有文體活動（91.7%）、棋牌（88.9%）、老年人交流場所（72.2%）、上網(wǎng)、閱讀書報（52.8%）、老年大學（47.2%）。

從已建養(yǎng)老中心的社區(qū)（村）的服務設施來看，有老年活動室（94.4%）、圖書閱覽室（88.8%），健身室（63.9%），老年食堂（58.3%），部分社區(qū)（村）還為老年人提供居住房休息、康復醫(yī)療室、法律援助室等場所，基本能滿足老年人需要。

（三）實際享受服務人數(shù)較少，服務缺口較大

調查反饋養(yǎng)老中心雖然提供了大量相應的服務，但在實際生活中受惠的人數(shù)較少，服務缺口較大。

1.享受服務的人數(shù)較少。調查中建有養(yǎng)老中心的社區(qū)（村）老年人口（年齡超過60周歲）均值為816人，比重平均達到19.4%，其中老人人口超過1000人的社區(qū)（村）占27.8%。而社區(qū)（村）反饋經常到養(yǎng)老中心接受服務、參加活動的老年人數(shù)不多，以調查表中參加人數(shù)上限計算，參與人數(shù)平均不到10人。其中，40人以下的占44.5%，40-80人的占30.5%，80人以上的占25%（見表2）。

表2 社區(qū)服務活動參與度

2.服務實際缺口較大。從需求最大的體檢、老年食堂、活動交流、上門看病、送餐服務這五個項目來看，享受過這些服務的老年人比重與老年人需求比重的差距分別是41.2、35.4、34、27.9、21.3個百分點（見表3）。差距不僅顯示老年人實際參與程度低，同時一定程度反映當前養(yǎng)老中心在日常運營中受限于經費、人員、場地等條件的限制，服務與老年人實際享受到的需求有較大的缺口。在調查走訪中發(fā)現(xiàn)，雖然各社區(qū)（村）提供的服務種類較多，但服務的頻次不高，設施的數(shù)量不多，實際享受服務的人數(shù)較少。

表3 老年人需求實際滿足情況（%）

（四）個性化、專業(yè)化服務還未普遍開展

本次調查66.7%的社區(qū)（村）表示建設居家養(yǎng)老中心多是因為縣（市）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的要求，而根據(jù)社區(qū)（村）實際老年人需求建設的僅占16.7%。當前居家養(yǎng)老中心建設處于起步階段，各社區(qū)大多按照民政部門的要求建設，服務內容標準化、平均化，隨著老年人群體多樣化、個性化的需求的增加，中心所提供的居家養(yǎng)老服務內容與老人需求之間存在著一定程度的不對稱。同時調查反饋目前社區(qū)（村）專業(yè)化服務還未普遍開展。特別是在老年需求較大的醫(yī)療保健方面，養(yǎng)老中心大多缺乏專業(yè)技術人員，只能開展定期組織體檢、舉辦健康講座等常規(guī)服務，對于上門看病、上門護理、心理咨詢等專業(yè)性較強的服務無法提供。調查顯示享受過各種專業(yè)醫(yī)療服務的老年人比例均達不到5%。

四、當前居家養(yǎng)老服務存在的主要問題

（一）養(yǎng)老中心建設受資金和場地制約

1.建設和運行經費緊張問題最為突出。調查顯示社區(qū)（村）沒有建養(yǎng)老中心的主要原因是沒有資金，占61.1%。而已建中心的社區(qū)（村）表示目前中心最大的問題是運行經費沒有保障的占50.0%。52.8%的養(yǎng)老服務中心建設初期投入經費和55%的日常管理運營的經費來自于上級撥款。從實地調研情況來看，目前居家養(yǎng)老中心的能得到民政部門5-10萬/年的運行經費補貼。但以此次調查社區(qū)（村）的老年人口均值665人/社區(qū)（村）計算，人均每年僅為100元左右，僅能是維持中心基本運作，增加服務內容或更新設施甚至是過年過節(jié)探望老人買點禮品都非常緊張。在資金緊張的情況下更需要關注資金的有效利用，從需求出發(fā)，不流于形式。走訪中發(fā)現(xiàn)某村已建有養(yǎng)老中心并購置了20張床位供老人過夜，但在運營中發(fā)現(xiàn)很少有老人愿意晚上住在中心，同時中心也覺得安全責任過大難以承擔，床位、房間成為擺設。

2.場地制約養(yǎng)老服務中心發(fā)展建設。調查顯示場地問題制約養(yǎng)老服務中心發(fā)展建設分別占未建和已建養(yǎng)老中心社區(qū)（村）的55.6%和52.8%，特別是城市社區(qū)反映最為強烈，占61.5%。從調研情況來看，老城區(qū)可利用為老人服務的場地設施較少，大多辦公用房緊張，有的社區(qū)租用民房，有的壓縮居委會辦公場所，場所結構和布局不規(guī)范現(xiàn)象比較普遍。

（二）專業(yè)人員缺乏，服務設施有待完善

當前居家養(yǎng)老照料中心采取以政府為主導，以社區(qū)（村）為依托，以居家養(yǎng)老服務中心為平臺的方式，居家養(yǎng)老照料中心建立后，主要由社區(qū)居委會（村委會）負責運行和管理（占77.8%）。調查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)（村）養(yǎng)老中心普遍存在管理能力較弱、缺乏專業(yè)技術人員等問題。首先是社區(qū)管理壓力較大，社區(qū)（村）工作人員既要負責區(qū)政府、街道布置的繁重任務，還要相應承擔養(yǎng)老中心的服務工作，普遍感覺力不從心，44.4%的社區(qū)（村）委表示沒有精力管理。其次是缺少專業(yè)的服務人員，58.3%的社區(qū)（村）表示缺乏專業(yè)人員，影響?zhàn)B老中心的運營管理。中心的服務人員大多年齡較高，素質不高，專業(yè)知識缺乏，不具備養(yǎng)老服務護理員或老年社會工作者的專業(yè)資質和職業(yè)資格，也沒經過系統(tǒng)的專業(yè)培訓，提供相對專業(yè)的服務內容比較困難。最后是志愿者不足，志愿者工作在彌補社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中起關鍵作用，但社區(qū)志愿者存在人員少，隊伍不穩(wěn)定的突出問題。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務是全方位的服務，必須要有基礎設施作支撐。很多地區(qū)沒有考慮養(yǎng)老設施的配套問題，導致部分社區(qū)（村）基礎設施規(guī)模小、檔次低，不能夠滿足現(xiàn)階段老年人的需求。同時“適老化”規(guī)劃不夠，防滑、防撞、防摔、扶手等的安全措施較少。

（三）服務資源整合困難，社會力量參與度不高

社區(qū)居家養(yǎng)老服務從本質上來說是一種公共產品，要全社會資源整合為之服務。從目前的情況看，主要是依靠政府財政支出，社會組織薄弱，社會參與較少，資金來源渠道單一。政府購買服務的規(guī)模小、服務面窄，社區(qū)所支撐的服務項目還難以涵蓋整個老年群體。社區(qū)（村）大多動員轄區(qū)的機關、企事業(yè)單位等社會力量參與居家養(yǎng)老服務中心建設，但收效不大。養(yǎng)老中心負責人表示，目前很多商戶和企業(yè)考慮到為老人服務利潤低、事情瑣碎

且風險大，并不愿意與居家養(yǎng)老服務中心建立長期的合作關系，這直接導致了“服務斷裂”的出現(xiàn)。

（四）老人尋求公共服務的意識還不強

1.尋求外界服務的觀念不強。當調查中問及“當您遇到困難時誰幫助您解決”時，93.6%的老年人選擇家人，僅有10.7%的老年人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心上門服務。在針對養(yǎng)老服務體系建設中“主要通過市場化的方式解決養(yǎng)老服務需求”的認同率為16%。目前老年人思想較為傳統(tǒng)，參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的積極性、參與度不高。

2.“花錢買服務”的意識較弱。從養(yǎng)老中心負責人了解到，老年人的服務需求局限于免費服務，“花錢買服務”的意識非常單薄。走訪中發(fā)現(xiàn)某村給予“老年人餐桌”補貼，午餐價格是4元，規(guī)格是二菜一湯，街道補貼2元，老年人只要自己掏2元即可，但很多老年人寧愿自己回家做飯，也不愿意花錢就餐。該區(qū)一個農村居家養(yǎng)老中心，由于得到社會捐助，每餐只收0.5元，由于價格低，就餐人數(shù)明顯較多。老年人的有效需求嚴重不足及購買服務的參與度過低，使一些居家養(yǎng)老服務項目無法形成規(guī)模效應而逐漸萎縮。

五、對策建議

（一）加強政府領導，拓展籌資渠道

社區(qū)居家養(yǎng)老是一項民生工程。政府應盡快把推進居家養(yǎng)老服務作為為民辦實事的具體舉措，列入政府工作的重要內容，統(tǒng)籌規(guī)劃，周密部署。一是要加大政府主導的力度。要根據(jù)老年人口規(guī)模和養(yǎng)老服務需求狀況，認真組織制定養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃并實施。要整合民政、文化、體育、老齡、殘聯(lián)等相關政府職能部門和群團組織的力量，逐步將居家養(yǎng)老服務設施納入社區(qū)服務綜合網(wǎng)絡。二是要加大對多元服務主體的扶持力度，加大購買服務的力度。要繼續(xù)采取政府購買服務、給予資金補助、提供服務場所等優(yōu)惠扶持政策，引導和鼓勵養(yǎng)老、醫(yī)療、家政、教育、餐飲等企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務。培育多種服務方式和不同收費水平的服務供給主體，滿足不同層次、不同類型的養(yǎng)老服務需求。三是要加強對養(yǎng)老服務機構的管理。要積極探索建立養(yǎng)老服務的標準體系，促進養(yǎng)老服務機構健康發(fā)展，并逐步建立健全養(yǎng)老服務的組織管理體制和監(jiān)督評估機制，使養(yǎng)老服務工作有章可循、規(guī)范運作。

（二）整合社會資源，保證質量

社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種新型的社會養(yǎng)老模式，必須依靠政府、社會、家庭等諸多方面齊心協(xié)力為其創(chuàng)造必要的條件才行。必須建立政府主導、社會力量參與的聯(lián)動機制。政府要轉變職能，引導、培育各類居家養(yǎng)老服務機構健康發(fā)展，形成連片輻射、連鎖經營、統(tǒng)一管理的服務模式，提高居家養(yǎng)老服務的社會化程度。同時吸引更多的志愿者參與到養(yǎng)老服務中來，如低齡老人志愿者、青年志愿者、高校大學生志愿者等志愿服務資源，對其進行有效動員，逐步實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務活動的常態(tài)化，使社會各方的服務力量在居家養(yǎng)老服務中發(fā)揮長效、穩(wěn)定的作用。

（三）加強養(yǎng)老中心服務隊伍建設

做好養(yǎng)老服務專業(yè)人員的隊伍建設工作，一是擴充穩(wěn)固一線隊伍。進一步吸納家政、康復、護理行業(yè)人員加入養(yǎng)老服務隊伍，不斷提升養(yǎng)老服務人員薪資水平和福利待遇，增強養(yǎng)老服務人員長期從業(yè)的意愿。二是提升專業(yè)技能水平。逐步加強專業(yè)培訓和職業(yè)教育，探索養(yǎng)老服務人員特殊崗位津貼制度及職業(yè)技能等級與職務晉升、待遇相掛鉤制度，留住并吸引更多社會優(yōu)秀人才從事養(yǎng)老服務工作，提升隊伍整體素質。

（四）加大宣傳，提升老年人的養(yǎng)老消費觀念

隨著我國步入老齡化社會,老年人的消費對整個社會生活影響越來越大。提升老年人的養(yǎng)老消費觀念，對提高老年人生活質量有重大意義。要引導老年人轉變消費觀念，優(yōu)化消費結構?！爸胤e累、輕消費，重子孫、輕自身”的傳統(tǒng)觀念，直接導致老年人在消費支出上用于自身的花費相對較少。因此要向居家老人進行宣傳引導，逐步改變老年人傳統(tǒng)的消費觀念和消費行為，消除老年人對居家養(yǎng)老的顧慮和偏見，加強老年人對社會的認同、信任，鼓勵老年人主動融入社區(qū)，樂于接受服務，提高自身生活質量。

（責任編輯：牛域寧）