馮永鋒

政策環(huán)評：要多替受損者考慮

馮永鋒

也許我們應當堅持三項制度，一是政策在出臺前，要大量增加公眾參與，尤其提供給關注環(huán)境的公眾持續(xù)討論。二是政策本身要進行至少一次的正規(guī)的政策環(huán)境影響評價。三是政策實施后，必須給出足夠的通達的公眾評議空間，讓政策實施的真實效果，得到充分的調(diào)研和及時反映，給政策改良帶來足夠的甘霖。

環(huán)境影響評價的靈魂和美感，其實在于公眾參與。如果一個國家不許公眾對要建設的項目評頭論足，那么，這個項目即使建成了，埋下的隱患也是無數(shù)。當然，如果一個國家的公眾，對要吞噬濕地的工程，要持續(xù)排污的工廠，要移山填海的土地利用，要毀林燒樹的大型項目，居然都沒有表達意見的習慣，坐等環(huán)境退化之后再去要求“環(huán)境權益”，那么，這個國家的法律，有或者沒有，其實找不到太多的不同。

環(huán)境影響評價當然是有層次的。從小向大了說，從橫向縱了說，至少可分為建設項目環(huán)境影響評價、規(guī)劃項目環(huán)境影響評價、區(qū)域發(fā)展環(huán)境影響評價、經(jīng)濟政策環(huán)境影響評價、土地利用方式環(huán)境影響評價、森林替換方式環(huán)境影響評價、法律法規(guī)環(huán)境影響評價、戰(zhàn)略框架環(huán)境影響評價、社會改革環(huán)境影響評價等。說起來，人類的所有決定，都可能對環(huán)境產(chǎn)生直接或者相關的影響。因此，都應當從環(huán)境影響的角度，對這些行徑作必要的預先的評價。

國家林業(yè)局的政策應當接受環(huán)評

有一種天然思維認為，國家林業(yè)系統(tǒng)是保護森林的，而保護森林就等于保護環(huán)境，因此，國家林業(yè)局出來的各種動作，有一種天生的環(huán)境正當性。因此，不需要環(huán)境影響評價。

但可惜，這些天然思維本身都錯了。如果我們?nèi)ゲ榭础渡址ā贰兑氨７ā贰稘竦乇Ｗo條例》，我們會發(fā)現(xiàn)，國家林業(yè)局目前的“行政許可”核心思維，落腳點都是在開發(fā)利用森林資源，而不是在“保護森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)”。因此，國家林業(yè)局當前出來的林業(yè)政策，有很多其實都是在破壞環(huán)境，而不是保護環(huán)境。

舉一個例子。2008年，我的《沒有大樹的國家》一書出來后，到福州開了個座談會。座談會邀請了福建省林業(yè)廳的一些處長來參會。他們在會上表達了一個令我當時頗為吃驚的觀點：天然林只應存在保護區(qū)內(nèi)，保護區(qū)之外，森林都可純化，都可人工化，都可替換。同時，他們又暗示，我們的自然保護區(qū)系統(tǒng)，已經(jīng)把所有的天然生態(tài)系統(tǒng)的模板保存了個夠，因此，保護區(qū)之外刀光劍影、生砍硬鋸、下夾子投毒藥，其實都是無妨的。

然后，林業(yè)局的人馬上又會說，由于我們國家大人口多，大家都很窮，因此，必須讓森林給當?shù)厝嗽旄！?006年出臺的“林權改革政策”，同樣犯了這個毛病。這個改革方案的立意基礎，就是說中國那些森林保護還勉強過得去的地方，人們的生活比較貧困，因此，必須“分林到戶”，讓森林幫助這些原住民發(fā)家致富。

這么說當然不是不可以，但森林、海洋、濕地、天空、雨水、陽光、空氣、草原一樣，屬于“邊界模糊地帶”。你不可能把森林一家一家地劃分到各家各戶，即使劃分了也無法讓森林的效益真正的分割。人類更沒有權益把森林視為己有，因為森林是諸多生物共同的家園，人類如果只看中了森林的經(jīng)濟價值，必然摧毀另外99%以上的生物的家國。而林權改革的思路是：“森林是屬于人類的，屬于人類的東西就是要自私化、權力明確化的”。于是，林業(yè)系統(tǒng)的人就非常堅定地認為，天然林、雜木林只應當存在于保護區(qū)，其他的地方，森林都應當分給人類，種植純林經(jīng)濟作物，比如桔子樹，比如桉樹，比如橡膠，比如杉樹，比如楊樹，比如松樹。于是，中國的大量殘存的天然森林，在這個政策的誘導下，再一次被摧毀。

扎龍為我國建立r第一個水禽自然保護區(qū)有“鶴鄉(xiāng)”之稱。扎龍自然保護區(qū)主要是保護濕地及國家級保護動物丹頂鶴等野生動物。CNSPHOTO/供圖

但林業(yè)局的系統(tǒng)是多樣化的。它們一方面說天然林應當存在于保護區(qū)，一方面又假裝“植樹造林”，然后把這些造林的成果，都說是在做生態(tài)保護?？上?，中國大地上幾十年來的植樹造林行為，造的都是單一樹種，造的都是經(jīng)濟林木，不僅僅對生態(tài)保護無益，甚至嚴重違背生態(tài)規(guī)律，大量浪費社會金錢和人力資源；不僅僅讓林業(yè)局的人每年忙于數(shù)據(jù)造假和生態(tài)成績造假，而且讓真正的天然林又一次被植樹造林運動威脅和替換。

因此，林權改革、天然林只應當存在于保護區(qū)的思想和行動、全民植樹造林，其實都有極大的環(huán)境負面影響，導致中國當前處處是綠化荒漠，而森林的生物多樣性一再降低。如果再不對林業(yè)局的政策開展環(huán)境影響評價、生態(tài)影響評價，后果將難以想象。

此外，國家林業(yè)局還出臺過“林漿紙一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，出臺過“京津風沙源治理工程”“三北防護林工程”，這些政策，其實也都有極大的環(huán)境隱憂，需要生態(tài)專家進行精細的評估，需要公眾雪亮的眼睛去進行辨識。

土地政策、經(jīng)濟政策也需要環(huán)評

國家發(fā)改委曾經(jīng)和國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等出臺過大力發(fā)展油茶產(chǎn)業(yè)的政策。這個政策下到各地方之后，直接催生了萬畝油茶之類的項目的出現(xiàn)。很多項目實施方只是出于騙補，因此只做些假動作，對生態(tài)的破壞，其實還少。但有些項目則真刀實槍地干起來，結果，山被推平，湖被填滿，還是巖石的土地被當成“土壤”來種植，施肥下藥。結果，油茶沒種成，農(nóng)民沒致富，當?shù)亟?jīng)濟出現(xiàn)發(fā)展幻覺，自然生態(tài)卻毀了個夠。

一些地方想要發(fā)展萬畝核桃，十萬畝桂花，百萬畝土豆，千萬頭豬，于是，強行把一個個區(qū)域變成某某專業(yè)村，結果，進入這個村莊，除了某種植物，除了某種動物，一無所有，生態(tài)之間互相協(xié)調(diào)、周濟的能力被嚴重剝奪，導致生態(tài)出現(xiàn)嚴重的傾斜，單一化必然帶來崩潰化，帶來隱形的環(huán)境災難和危機。無論是天然生物多樣性還是農(nóng)業(yè)生物多樣性都嚴重衰退。

近年來，為了輔助城市化的瘋狂浪潮，國土資源部出臺了“占補平衡”的土地政策。大意是要求地產(chǎn)開發(fā)商，如果你占了一畝耕地用來開發(fā)地產(chǎn)，那么，就必須想辦法在全省范圍之地，“制造”出另外至少一畝的土地來平衡自己的占地過失。

有意思的事情就這樣發(fā)生了。城市地產(chǎn)要開發(fā)的，往往就是城市向周邊膨脹的土地。而城市周邊的土地，能夠歷史悠久地存在著，那么，一定是經(jīng)過千百年耕種的上好的土地。這樣甚至可能成精成靈的農(nóng)業(yè)用地，被挖成深坑、糊上水泥、插上鋼筋、蓋上高樓，然后，假裝在海邊、在深山里，去制造出一些根本無法耕種的土地來。這樣自欺欺人的土地變化游戲，必然對生態(tài)造成極大的影響。這樣的政策，如果不進行環(huán)境影響評價，繼續(xù)推進下去，中國的天然生態(tài)，肯定又會遭受另外一重災難。

這樣的案例已經(jīng)很多了。各地為了讓自己區(qū)域內(nèi)的土地能夠?qū)崿F(xiàn)“占補平衡”，能想到的招數(shù)就是三個，一是向高山深谷進軍，二是向湖泊海洋進軍，三是玩各種騙人的數(shù)字游戲和政績游戲。

2014年12月，黑龍江省黑河市，鄂倫春獵民和邊防民警聯(lián)合開展巡山虎林活動。CNSPHOTO/供圖

于是，在浙江寧波，有人在九峰山這樣的風景名勝區(qū)里，毀林開荒，強行開發(fā)幾千畝的“耕地”。于是，在河南南陽，挖掘機把一座座小山丘抹平，生生造出些可能連雜草也無法馬上生長的“農(nóng)業(yè)用地”。

更可怕的是，在中國的漫長的海岸線，所有的泥灘、潮間帶，都在被填平，都在給當?shù)氐氖^(qū)，提供“占補平衡”的土地指標和數(shù)字。于是，在濟南的開發(fā)商，可以到濰坊大天鵝的灘涂上，去“填海得地”；于是，在南京的開發(fā)商，可以到鹽城丹頂鶴的家園，去填海得地。于是，中國僅存的一點點灘涂，一點點小山脈，就這樣被這項政策摧毀。于是，有林業(yè)局長感嘆，我們植樹造林的補貼，一畝才300元，而開林造地的補貼，一畝至少3000元，我這邊剛剛種上樹，那邊就可能被人“開發(fā)利用”了。

這種虛榮無邊、完全沒考慮生態(tài)和環(huán)境的政策，必須進行補充環(huán)評。否則，長此以往，國將不國，土地將不成其為土地。政策也將喪失其存在的公眾基礎和本應有的社會威望。

如果一項政策不考慮生態(tài)系統(tǒng)自身的多樣性和模糊性，不考慮社會系統(tǒng)之間的多樣性和互助性，只會帶來生態(tài)系統(tǒng)的崩潰和社會系統(tǒng)的崩潰。

草原保護政策，更該開展環(huán)評

對于青海湖邊的牧民南加來說，多年來他一直無法理解的是，為什么要把草原給分割開來。

把草原分割開來的政策，叫“草場承包”。這些政策的依據(jù)，和林權改革的依據(jù)一樣，來自于“農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制”。上世紀80年代，中國正是依靠這項政策的強力推進，解決了純農(nóng)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解放了社會的經(jīng)濟發(fā)展禁區(qū)，讓整個中國經(jīng)濟從此離開傷痛，走出崩潰，重新振作。此后，再配備以企業(yè)的各種改革，商品流通的各種改革，社會問題解決的各種改革，中國的經(jīng)濟才算緩慢的激活，社會才得以有所復蘇，國人的生存權和發(fā)展權才得到一點點的補償。

于是，一些政策制訂者，很本能地以為，森林也該承包到戶，草原也該承包到戶，海洋也該承包到戶。未來，如果中國設有空氣局、陽光部、雨水廳的話，那么，空氣、陽光、雨露，也可能會被承包到戶。

但這些政策制訂者忽略了一個最大的不同，公共性與模糊性，與清晰性和自私性之間，是有沖突的。草原、森林都有模糊共生的特點，因此，聯(lián)合協(xié)作、部落制、遷徙制度、互助制度、低產(chǎn)出預期，才是符合這類生態(tài)系統(tǒng)的運營特點。即使是傳統(tǒng)漢區(qū)的農(nóng)業(yè)，也不可能形成大農(nóng)業(yè)，村社之間的多樣化生產(chǎn)和自由的組合，才是村莊的生命力。因此，如果一項政策不考慮生態(tài)系統(tǒng)自身的多樣性和模糊性，不考慮社會系統(tǒng)之間的多樣性和互助性，盲目強調(diào)單一和極致，只會帶來生態(tài)系統(tǒng)的崩潰和社會系統(tǒng)的崩潰。

“農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制”在當時再有效果，今天，三十多年后回望，也仍舊是有極大的社會生態(tài)殺傷力的。一項政策只能有一段時間的社會接納期或者社會有效期，就像藥物一樣，藥效一過，繼續(xù)施用和抄襲，甚至可能產(chǎn)生反作用。

把農(nóng)業(yè)土地的能量激活方式，用到草原和森林上，就帶來了諸多致命傷。草原由此被拉上一圈又一圈的帶刺網(wǎng)圍欄，這些圍欄讓牧民之間的關系變得生疏，讓牧民與經(jīng)濟社會的關系變得緊張和壓迫。更可怕的是，讓牧民之間的協(xié)作關系喪失，逼迫牧民成為經(jīng)濟人和金錢人。

最為可怕的還在于草場承包制度把所有的草原都視為人類的財產(chǎn)，忽略了草原上諸多共生的生物。青海湖邊的普氏原羚，過去由于人類的捕殺，種群數(shù)量已經(jīng)下降到不足一千只的邊緣，隨時可能滅絕。而草場承包帶來的網(wǎng)圍欄，更是讓它們的生存空間進一步壓縮。公羚還好辦，懷孕的母羚，身體笨重，往往掛在網(wǎng)刺上，即使不當時死亡殘廢，也是流產(chǎn)失胎，讓種群的繁殖，又一次喪失了機會。

但這些環(huán)境的負面影響，都沒有被當時的政策制訂者所察覺預測。政策施行后的負面效果，由于政府體系本身存在巨大的圓謊體系，大家都在互相欺騙中結成共同欺騙社會和欺騙公眾的聯(lián)防隊，因此，對環(huán)境影響不好的政策的后果，很難及時地得到反饋。如果政策的真正后果的反饋體系都沒有得到保障，那么，修理和改善這些政策的空間和機遇也就持續(xù)在喪失。

在這個時候，也許我們應當堅持三項制度，一是政策在出臺前，要大量增加公眾參與，尤其提供給關注環(huán)境的公眾持續(xù)討論。二是政策本身要進行至少一次的正規(guī)的政策環(huán)境影響評價。三是政策實施后，必須給出足夠的通達的公眾評議空間，讓政策實施的真實效果，得到充分的調(diào)研和及時反映，給政策改良帶來足夠的甘霖。

■延伸閱讀

環(huán)境影響評價政策發(fā)展

我國環(huán)境影響評價可分為四個時期，分別是引入確立期（1973-1979），規(guī)范發(fā)展期（1980-1990），提高拓展期（1991-2002），強化完善期（環(huán)評發(fā)頒布至今）。其中：

1998年，《環(huán)境影響評價法》開始起草，于2002年10月28日通過，自2003年9月1日起施行。

2005年5月，我國首次環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格統(tǒng)一考試開考。

2006年2月，原國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》。

2007年1月，國家環(huán)保總局發(fā)布《關于加強建設項目環(huán)境管理嚴格環(huán)境準入的報告》，首次采取“區(qū)域限批”等措施。

2009年8月，國務院頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》。

2011年，環(huán)保部編制印發(fā)首個環(huán)境影響評價五年規(guī)劃——《環(huán)境影響評價“十二五”規(guī)劃》。

環(huán)境影響評價對象

根據(jù)《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，環(huán)境影響評價的對象包括法定應當進行環(huán)境影響評價的規(guī)劃和建設項目兩大類，其中法定應當進行環(huán)境影響評價的規(guī)劃主要是指：

1、國務院有關部門、設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關部門，組織編制的土地利用的有關規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃（第7條）。

2、國務院有關部門、設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關部門，組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發(fā)的有關專項規(guī)劃（第8條）。