文| 余盛興

TPP啟示錄：中國應(yīng)主動參與貿(mào)易規(guī)則革新

TPP pressures China to join in the reform of global trading rules

文| 余盛興

10月5日，美國等12個國家在亞特蘭大簽署“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）的消息傳來,國內(nèi)外輿論一片嘩然。一時間，陰謀論、悲觀論、等待論、攪局論、抗衡論、排他論、主導(dǎo)論四起，莫衷一是。筆者認為，在協(xié)定版本還未正式公布、TPP生效和執(zhí)行的日期還很遙遠的情況下，又何以斷然做出簡單的推斷呢？然而，回避TPP似乎是不可能的。筆者下面從國際貿(mào)易規(guī)則與機制創(chuàng)新的角度談?wù)凾PP以及對我國的啟示。

TPP對貿(mào)易規(guī)則的創(chuàng)新

根據(jù)目前已經(jīng)公開的信息和討論，TPP至少從以下幾個方面實現(xiàn)了規(guī)則創(chuàng)新：

第一，突破了現(xiàn)有的世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則體系，在締約國有一定代表性的同時，協(xié)議覆蓋面實現(xiàn)了較大的突破。首先，12個締約國跨越整個太平洋區(qū)域，既有發(fā)達國家也有發(fā)展中國家，既有市場經(jīng)濟國家也包含所謂的非市場經(jīng)濟體（如越南）。其次，盡管TPP是以從關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）1947到WTO數(shù)十年的積累與發(fā)展為基礎(chǔ)，但其涵蓋的內(nèi)容非常廣泛。除了WTO協(xié)定管轄的貨物貿(mào)易之關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘的削減和消除，政府采購、知識產(chǎn)權(quán)、服務(wù)和投資等諸多領(lǐng)域和協(xié)議之外，還增加了不少新的條款。其中，有對國有企業(yè)和壟斷行為的限制，也有對中小企業(yè)的支持；既推動商務(wù)便利化和促進競爭，又提倡合作和能力的建設(shè)和發(fā)展。盡管其中有的條款可能略顯空洞，但至少在形式上平衡了共同促進和個性化要求。

第二，TPP將競爭政策、環(huán)境和勞工標準等非傳統(tǒng)因素納入多邊貿(mào)易體系，是難得的成績。眾所周知，數(shù)十年來以美國為首的國家和地區(qū)一直力推將競爭政策、環(huán)境和勞工標準納入WTO等國際貿(mào)易體系，但成效甚微。多哈議程再次遭到挫敗之后，美國寄希望于TPP，希望借此打開缺口。根據(jù)目前公布的資料，TPP締約方應(yīng)當建立相應(yīng)的法律制度，禁止損害消費者利益的限制競爭行為和商業(yè)欺詐行為。在勞工標準方面，TPP要求締約方執(zhí)行國際勞工組織的“五條基本原則”（自由結(jié)社權(quán)、集體談判權(quán)、消除強制勞動、取消童工、消除就業(yè)歧視），不得為了吸引投資或促進出口等目的削弱對勞工法律的執(zhí)法。此外，在環(huán)境保護方面，TPP也提出了具體要求。

第三，TPP強化了締約國之間貿(mào)易政策協(xié)同與監(jiān)管的義務(wù)。具體而言，TPP要求締約方：（1）建立有效的跨部門磋商和協(xié)作機制以促進監(jiān)管一致性，從而確保TPP市場上的商業(yè)主體享有開放、公平、可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境（第25條）；（2）推動實現(xiàn)所有締約方共同的目標，即加強良好治理，應(yīng)對賄賂和腐敗對經(jīng)濟體造成的腐蝕性影響（第26條）；（3）設(shè)立由締約國部長或高級別官員組成跨太平洋伙伴關(guān)系委員會，監(jiān)督協(xié)定的實施和運用，定期審議各締約方之間的經(jīng)濟關(guān)系和伙伴關(guān)系，以確保協(xié)定與締約方所面臨的貿(mào)易和投資挑戰(zhàn)相匹配（第27條）。

第四，采取“負面清單”模式管理服務(wù)和投資市場準入。與WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》不同，TPP采用“負面清單”模式。這意味著，除非締約國明確限制或禁止某個類別的服務(wù)，TPP其他成員的服務(wù)提供商有權(quán)進入其市場，并享受國民待遇。同樣，在投資領(lǐng)域，TPP也采取“負面清單”管理模式。這不僅擴大了服務(wù)業(yè)開放和保護的范圍（至少，東道國不得隨意對隨著技術(shù)或經(jīng)濟發(fā)展新出現(xiàn)的新的服務(wù)業(yè)設(shè)置禁入限制或者趨勢性措施），也消除了外資準入的“灰色地

帶”。此外，TPP還原則上禁止對服務(wù)提供商提出“當?shù)卮嬖凇钡囊?，這顯然也是一個不小的突破。

第五，具有特色的爭端解決機制。TPP不排斥廣受贊譽的WTO爭端解決機制。不過，它至少為快速和有效解決締約國之間的經(jīng)貿(mào)爭端提供了附加選擇項。與WTO爭端解決機制不同，在締約國之間的爭端不能通過磋商解決時，可以提交由3名專家組成的專家組，由其根據(jù)“一裁終局”的原則做出裁決。這意味著，專家組程序可能更為快捷，這至少便于解決某些爭端，減少爭端方利用程序打消耗戰(zhàn)的可能性。此外，目前多數(shù)雙邊或多邊的自由貿(mào)易協(xié)定版本都傾向于將涉及投資者與東道國之間的投資爭端訴諸“投資者與東道國爭端解決機制”（簡稱“華盛頓中心”）解決， TPP是如此大范圍多邊貿(mào)易協(xié)定中首次采用此機制處理投資者與東道國之間的投資糾紛1不過，TPP對投資者與東道國之間就煙草控制措施爭端做出了保留，規(guī)定如果締約的東道國明確表示不同意接受 “華盛頓中心”解決，則不受其管轄。。

TPP是美國規(guī)則營銷的策略

在講究“軟實力”和“巧實力”的時代，僅僅參與制定或修改某種規(guī)則是遠遠不夠的。往往，規(guī)則談判者需要在事先進行充分的研究和“暖場”，規(guī)則確立之后還要積極營銷，以便國內(nèi)權(quán)力機關(guān)和公眾接受——對于美國這樣政治體制的國家來說，后者尤為重要。

中國更需要在堅定地走自己的道路，發(fā)展國家貿(mào)易和繁榮國內(nèi)市場的同時，高度重視參與制定和修改國際規(guī)則，同時大力推動規(guī)則營銷。

TPP再現(xiàn)了美國在國內(nèi)和國際層面進行規(guī)則營銷的策略。以羅斯?？偨y(tǒng)為首的美國政治精英們早在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之前就已經(jīng)開始思考和構(gòu)建國際政治和經(jīng)濟體系，其中很重要的方面在于主導(dǎo)制定和修改國際貿(mào)易規(guī)則。布雷頓森林體系便是明證。隨著布雷頓森林體系瓦解，美國在世界經(jīng)濟所占比重和影響力相對減弱，但它主導(dǎo)國際貿(mào)易規(guī)則體系的決心和欲望從來沒有消退。在烏拉圭回合談判期間，美國極力在其中塞入自己的“私貨”，最后成功將服務(wù)貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)保護等內(nèi)容加入一攬子文件之中。

2009年奧巴馬上臺后，多哈議程舉步維艱，美國國內(nèi)經(jīng)濟更是滿面瘡痍。在這種情況下，奧巴馬提出3年出口翻番計劃，高調(diào)宣布加入TPP。在初始階段，沒有多少人對奧巴馬的這個口號在意，因為當時的談判中多數(shù)國家與美國已經(jīng)簽訂過自由貿(mào)易協(xié)定。2筆者當時與不少美國學(xué)界乃至政界的人士溝通，其中不少對之不屑一顧。但是，隨著日本的加入，TPP等于事實上達成了日美自由貿(mào)易協(xié)定。在這種情況下，奧巴馬政府一方面加大談判力度，另一方面敦促國會通過“快速通道”《貿(mào)易促進授權(quán)法》3《貿(mào)易促進授權(quán)法》是為了制約美國國會對行政機構(gòu)締結(jié)或者參加的國際條約進行逐條審查和要求修改的權(quán)利，授權(quán)美國政府“自由”（很多時候或明或暗附加各種條件）談判。在相應(yīng)的授權(quán)期限內(nèi)，美國政府簽署一項協(xié)定之后，國會對協(xié)定的審查和決定僅限于同意或不同意，不得提出修改要求。，賦予行政當局談判的自由裁量權(quán)。

對于美國來說，TPP談判成功可以達到“一石多鳥”的效果。從國內(nèi)政治考察，奧巴馬政府做了一筆不錯的買賣。首先，它表明，奧巴馬及其所屬的民主黨反復(fù)強調(diào)就業(yè)、環(huán)境保護問題不只是停留在口頭上，而且已經(jīng)開始切實采取措施，并取得初步成就；其次，TPP再次凸顯了美國在國際規(guī)則與機制方面的領(lǐng)導(dǎo)力，展現(xiàn)了奧巴馬政府在貿(mào)易和經(jīng)濟政策方面的成就；4有人認為，TPP和伊朗核談判達成協(xié)議是奧巴馬的兩項政治遺產(chǎn)。第三，TPP塞進了不少美國“私貨”，總體上有利于美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此被認為是美國的一大勝利。5當然，也有不少美國利益集團反對TPP。奧巴馬政府前國務(wù)卿、民主黨總統(tǒng)競選熱門人選希拉里·克林頓就表示反對TPP。

從國際政治上考察，美國也做足了政治營銷。首先，不管“圍堵中國”的說法是否成立，但毫無疑問TPP是美國“說事”的話題，它使包括中國、印度、韓國等主要經(jīng)濟體陷入要么加入TPP，要么另辟蹊徑的困境。其次，TPP是在美國的主導(dǎo)下達成的，它事實上形成了多邊自由貿(mào)易協(xié)定新版本。借此，美國牢牢掌握和主導(dǎo)國際貿(mào)易規(guī)則修改和國際機制創(chuàng)新的大方向，這一

定程度上可以為美國與歐盟正在談判的“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定”(TTIP)提供指引。正因為如此，在TPP簽署之后，美國上下（從總統(tǒng)到美國貿(mào)易代表）都興奮地歡呼，這凸顯了美國強有力的領(lǐng)導(dǎo)地位。

筆者不相信“陰謀論”，在經(jīng)濟全球化高速流轉(zhuǎn)和相互依存的今天，筆者認為美國很難真正持久地“圍堵”中國。在TPP協(xié)定簽署之后，奧巴馬公開宣稱“美國不允許中國等國家來書寫全球經(jīng)濟的規(guī)則”，在筆者看來，此言也更多在于向美國選民喊話，不足為患。

中國應(yīng)參與多邊貿(mào)易規(guī)則創(chuàng)造

如果說美國通過TPP對抗中國主導(dǎo)的“一帶一路”、亞投行等機構(gòu)，甚至在政治和經(jīng)濟上圍攻中國的噱頭有點夸張的話，不容否認的是，TPP展示了美國建立以自己為核心的“朋友圈”的決心，同時借此確立“朋友圈”游戲規(guī)則的意圖。一方面，我們無需過分擔(dān)憂，更用不著恐懼TPP。TPP不過是以美國為首的部分國家折騰的一個貿(mào)易方面的協(xié)定（后續(xù)還有待各國批準）。何況，中國不僅與近20個國家簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，而且還有雄心勃勃的“一帶一路”倡議和路線圖。但另一方面，我們?nèi)孕韪叨戎匾昑PP可能對國際貿(mào)易和投資的影響，尤其是對于國際貿(mào)易規(guī)則與機制的影響。

改革開放30年來，中國的國際貿(mào)易總量高速增長，國際貿(mào)易地位飛速提升。但不得不承認，中國還不是國際貿(mào)易強國。中國在國際貿(mào)易中的影響力還沒有被提高到相應(yīng)的位置，其中一個重要原因便在于，中國對國際貿(mào)易規(guī)則與機制的參與和影響力不夠。未來我們也不能排除美國、歐盟等國家或地區(qū)還會通過TTIP等形式弄出其他的模板或者概念。在這種情況下，中國更需要在堅定地走自己的道路、發(fā)展國家貿(mào)易和繁榮國內(nèi)市場的同時，高度重視參與制定和修改國際貿(mào)易規(guī)則，同時大力推動貿(mào)易規(guī)則營銷。

中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系始終是與中美兩國的根本利益聯(lián)系在一起的，中美兩國的經(jīng)貿(mào)往來也深受國家戰(zhàn)略的影響。作為最大的發(fā)展中國家和發(fā)達國家，中美兩國都需要進行規(guī)則制定和機制創(chuàng)新。國際貿(mào)易體系是由發(fā)達國家和發(fā)展中國家構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)體系，是調(diào)整各國之間經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系的組織和制度。二戰(zhàn)后，為重建國際貿(mào)易秩序，國際社會希望建立一個調(diào)整各國貿(mào)易關(guān)系的組織，以便各國能夠在比較寬松的環(huán)境下開展國際貿(mào)易。在這方面，美國長期當仁不讓，堅持做包括WTO在內(nèi)的國際貿(mào)易規(guī)則和體系的締造者和維護者。中國在考慮加入WTO時，也曾期待適應(yīng)和學(xué)習(xí)國際貿(mào)易規(guī)則，進而發(fā)展到參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定與創(chuàng)新。在WTO新一輪談判舉步維艱，各國紛紛尋求雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易之時，中國在大張旗鼓尋求雙邊自由貿(mào)易協(xié)定、區(qū)域自由貿(mào)易區(qū)等機制的同時，也應(yīng)當積極考慮參與包括WTO在內(nèi)的多邊國際貿(mào)易規(guī)則的創(chuàng)造。這不僅有利于促進和推動兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系乃至政治、文化和軍事關(guān)系，而且還可以起到示范帶頭作用，并形成溢出效應(yīng)，促進全球貿(mào)易發(fā)展，以及國際經(jīng)貿(mào)秩序與規(guī)則的穩(wěn)定和革新。

（作者單位：海華永泰律師事務(wù)所）

編輯｜王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net