馬慶鈺

糾正樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展偏向

馬慶鈺

“樞紐型社會(huì)組織”是近年出現(xiàn)的一種創(chuàng)新模式，初衷是在取消飽受詬病的社會(huì)組織掛靠主管單位的雙重管理體制后，建立一種政府與社會(huì)組織之間既有效率又節(jié)約成本的關(guān)系機(jī)制。但是在實(shí)踐中，由于樞紐組織的官辦性質(zhì)、官僚身份和行政化運(yùn)作，使“樞紐型社會(huì)組織”這一社會(huì)組織管理體制創(chuàng)新，不僅面臨“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”的尷尬，而且還有明顯的政社混淆、資源壟斷、危及公平等不良現(xiàn)象。長(zhǎng)此以往將可能影響社會(huì)組織的健康發(fā)展，值得關(guān)注并亟需采取措施予以糾正。

一、樞紐型社會(huì)組織模式的出現(xiàn)

“樞紐型社會(huì)組織”是2008年9月在北京市社會(huì)建設(shè)大會(huì)上出現(xiàn)的一個(gè)新概念。2009年3月，北京市公布的《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》中，界定的“樞紐型”社會(huì)組織即“由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和管理，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織”。2009年，北京市首批授予市總工會(huì)、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、市科協(xié)、市殘聯(lián)、市僑聯(lián)、市文聯(lián)、市社科聯(lián)、市紅十字會(huì)、市法學(xué)會(huì)等10個(gè)市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織；2010年12月，北京市社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組又批準(zhǔn)北京市體育總會(huì)、北京市工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)北京市分會(huì)、北京市志愿者聯(lián)合會(huì)、北京市私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、首都慈善公益組織聯(lián)合會(huì)、北京市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、北京市律師協(xié)會(huì)、北京工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)、北京市商業(yè)聯(lián)合會(huì)、北京市建筑業(yè)聯(lián)合會(huì)、北京民辦教育協(xié)會(huì)為樞紐型社會(huì)組織；2011年底，又認(rèn)定了第三批5家市級(jí)樞紐型社會(huì)組織，包括對(duì)外友協(xié)、民間組織國(guó)際交流協(xié)會(huì)（民交協(xié)）、民族聯(lián)誼會(huì)、首都民間組織發(fā)展促進(jìn)會(huì)和市企業(yè)聯(lián)合會(huì)等。全市16個(gè)區(qū)縣也按照市里的總體要求和精神，開展了樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)定工作。截至2012年，北京市共有27家市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織，承擔(dān)了24000多家各類民間組織的主要任務(wù)，16個(gè)區(qū)縣已經(jīng)認(rèn)定了173家樞紐型社會(huì)組織。繼北京之后，上海在2011年、廣東在2012年以及全國(guó)多個(gè)省份先后也以規(guī)范性文件方式，沿用北京模式來著力打造一批類似的“樞紐型社會(huì)組織”。而在浙江的寧波、天津?yàn)I海新區(qū)、山東青島的黃島區(qū)、安徽的銅陵等地，也在探索類似的聯(lián)合性組織建設(shè)，尤其是在社區(qū)一級(jí)，大量的社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心和社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)等，豎起“樞紐”旗幟，逐漸成為趨勢(shì)。

二、樞紐型社會(huì)組織模式的利弊

以樞紐型組織為代表的聯(lián)盟化探索，是否合乎客觀規(guī)律、是否有利于社會(huì)組織的健康發(fā)展，是一個(gè)值得關(guān)注和思考的問題。這主要是因?yàn)椋簶屑~型社會(huì)組織是官方指定的一種領(lǐng)域性統(tǒng)馭組織，而非自愿形成的聯(lián)合體；樞紐型社會(huì)組織是一種縱向隸屬關(guān)系，而非橫向平等關(guān)系；樞紐型社會(huì)組織的職責(zé)主要是領(lǐng)導(dǎo)和控制，次要是指導(dǎo)和幫助；樞紐型社會(huì)組織中相當(dāng)一些是官僚行政性關(guān)系，而不是聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)。目前，這種機(jī)制會(huì)在政府與眾多社會(huì)組織之間發(fā)揮網(wǎng)綱作用，但是對(duì)于社會(huì)組織的獨(dú)立自主、公平發(fā)展會(huì)有不良的預(yù)期。

即便樞紐型組織沒有這些隱憂，要不要發(fā)展聯(lián)盟性社會(huì)組織，仍然是一個(gè)具有爭(zhēng)議的選擇。個(gè)人與個(gè)人之間的結(jié)合形成組織，組織與組織之間的結(jié)合成為聯(lián)盟。雖然它和企業(yè)性質(zhì)不一，但形成組織聯(lián)盟之后的影響很相似，即利弊兼具。從政府的角度看，政府可以分門別類地管理，易于掌控，可以委托代理，減輕負(fù)擔(dān)；從社會(huì)組織角度看，可以統(tǒng)一行動(dòng)，增加能量，可以相互支持，資源共享，這些都是組織聯(lián)盟成立的理由。但是與企業(yè)組織的聯(lián)盟類似，他們也可能會(huì)以“托拉斯”（Trust） 的形式，形成一種對(duì)相關(guān)資源的壟斷和對(duì)聯(lián)盟外社會(huì)組織生存空間的擠壓。樞紐型社會(huì)組織這種特別聯(lián)盟形式，除了上述隱憂外，還因?yàn)椤皹屑~組織”自身的特殊身份，不僅正在催生新的“權(quán)社不分”現(xiàn)象，還會(huì)在內(nèi)部產(chǎn)生厚此薄彼，親疏有別，控制資源，有失公允的情況。就如北京市豐臺(tái)區(qū)“一加一殘疾人文化服務(wù)中心”負(fù)責(zé)人所說：他們作為一般社會(huì)組織，在爭(zhēng)取政府服務(wù)項(xiàng)目中，即使?jié)M足了基本的資格要求，也還要通過這個(gè)領(lǐng)域的樞紐型組織——“殘聯(lián)”申請(qǐng)，“但殘聯(lián)下面還有基金會(huì)、公益促進(jìn)會(huì)等好多‘直系’社會(huì)組織，像一般的民間組織很難輪上有限的政府購(gòu)買項(xiàng)目”。2012年，獲得北京市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的“殘疾人就業(yè)促進(jìn)網(wǎng)”反映，如果沒有項(xiàng)目，組織將無法存活。為此，他們只能與有“資質(zhì)”的北京市殘疾人福利基金會(huì)合作，共同申報(bào)這個(gè)項(xiàng)目?！吧陥?bào)方案和具體執(zhí)行都是我們，但政府支持資金只能打到殘疾人福利基金會(huì)的賬戶，另外，我們使用3000元以上的資金，都必須向基金會(huì)申請(qǐng)，要基金會(huì)負(fù)責(zé)人簽字才能支取”。這就意味著，在樞紐型社會(huì)組織的機(jī)制下，普通的社會(huì)組織反映又是多了一個(gè)“肥水不流外人田”的新“東家”。

三、借鑒社會(huì)組織聯(lián)盟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)際社會(huì)的做法來看，“議題聯(lián)盟”、“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”和“傘狀結(jié)構(gòu)”是社會(huì)組織的不同聯(lián)合組織形式?！白h題聯(lián)盟”的聯(lián)結(jié)最為松散，既不存在一個(gè)制度化的管理機(jī)構(gòu)，也沒有較為固定的互動(dòng)機(jī)制，其運(yùn)作過程通常是在遇到某一個(gè)可以表達(dá)的議題之后，由一個(gè)或多個(gè)NGO發(fā)起，在征得其他NGO授權(quán)同意的情況下，以多組織聯(lián)名的形式向社會(huì)傳遞觀點(diǎn)與態(tài)度，主要目的是為了擴(kuò)大影響；“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”的聯(lián)結(jié)強(qiáng)度高于議題聯(lián)盟，在某一具體議題上，組織之間具有較為長(zhǎng)期的互動(dòng)交流機(jī)制，可以聯(lián)合開展某些活動(dòng)，但是各個(gè)組織之間同樣也不存在制度化的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)；“傘狀結(jié)構(gòu)”是最強(qiáng)的聯(lián)結(jié)模式，它是指NGO之間建立了制度化的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)在聯(lián)合理事會(huì)的指導(dǎo)下運(yùn)作，聯(lián)合理事會(huì)是聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的最高決策機(jī)關(guān)，傘狀結(jié)構(gòu)下的NGO之間彼此保持獨(dú)立和自治。但是由于相互之間較為類似的特點(diǎn)、理念和行動(dòng)方式等，它們會(huì)建立信息和資源分享、組織制度構(gòu)建和政策倡導(dǎo)的合作關(guān)系，而制度化的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)則主要起到協(xié)調(diào)功能。如法國(guó)“團(tuán)結(jié)、救援和發(fā)展組織聯(lián)合會(huì)”就是一個(gè)非常典型的聯(lián)合會(huì)，它由希望聯(lián)合起來共同實(shí)現(xiàn)國(guó)際救援目標(biāo)的公民發(fā)起，是法國(guó)同類社會(huì)組織的協(xié)調(diào)組織，有近130名團(tuán)體會(huì)員，由來自不同團(tuán)體的代表組成的理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。理事會(huì)是聯(lián)合會(huì)的決策機(jī)關(guān)，理事會(huì)上有全體會(huì)員大會(huì)，下有10多個(gè)專門委員會(huì)。一個(gè)由20多位受薪人員組成的秘書處，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)的決定和專門委員會(huì)的日常工作。聯(lián)合會(huì)并不限于法國(guó)本土，該組織與其他25個(gè)國(guó)家的平臺(tái)以及幾個(gè)歐洲和國(guó)際NGO共同組成歐洲NGO聯(lián)盟（CONCORD）。目前，已有60多個(gè)國(guó)家與該聯(lián)合會(huì)就全球重大問題一道工作。

四、樞紐型社會(huì)組織模式的正確走向

作為聯(lián)盟性組織，除了以自律為目的的團(tuán)體聯(lián)盟外，其他但凡與項(xiàng)目和資金有關(guān)的都會(huì)有擴(kuò)張與壟斷、操縱與失控的可能。我們?cè)趶?qiáng)烈主張發(fā)展自律性組織聯(lián)盟的同時(shí)，也對(duì)具有一定影響的樞紐型組織建立與發(fā)展持支持態(tài)度，但前提是必須合乎聯(lián)盟型組織的治理規(guī)則，按照政社分開、依法自治、平等發(fā)展的要求，端正方向，興利除弊。

（一）推動(dòng)樞紐型組織走向真正的“傘狀聯(lián)盟”

當(dāng)下最要緊的是先澄清各地對(duì)“樞紐型組織”形式的模糊認(rèn)識(shí)。到底“樞紐型組織”是指很多組織的“聯(lián)盟”，還是指某幾個(gè)組織的特殊地位。如果是后者就有可能使新階段社會(huì)組織發(fā)展走入彎路，其中就包括“舊瓶裝新酒”、“官社不分”，混淆社會(huì)組織性質(zhì)、模糊人們對(duì)聯(lián)盟組織的認(rèn)識(shí)等。為此，我們建議應(yīng)當(dāng)推動(dòng)樞紐型組織走向“傘狀聯(lián)盟組織”。如果這樣首先就要了解樞紐型組織不應(yīng)當(dāng)是幾個(gè)統(tǒng)籌和管理其他社會(huì)組織的特殊組織，而是指有很多組織自愿地參加共同組成的“傘狀聯(lián)盟組織”。這類聯(lián)盟組織的目的是“維護(hù)平等和消除特權(quán)”，是“方便協(xié)調(diào)和化解梗阻”，是“加強(qiáng)服務(wù)和弱化管控”。職能部門要避免這類傘狀組織聯(lián)盟可能出現(xiàn)的“強(qiáng)管理弱服務(wù)”、“強(qiáng)集中弱自主”、“強(qiáng)監(jiān)督弱引導(dǎo)”、“強(qiáng)壟斷弱競(jìng)爭(zhēng)”傾向。

（二）推動(dòng)帶有特殊性“樞紐型組織”的自身改革

在傘狀聯(lián)盟內(nèi)原來的所謂“樞紐型組織”，對(duì)傘狀聯(lián)盟健康發(fā)展具有重要影響。尤其是其中的“人民團(tuán)體”都是官辦組織，無法短期內(nèi)改變身份，但仍然需要審時(shí)度勢(shì)和與時(shí)俱進(jìn)。如果要在其中正確發(fā)揮作用，需要先進(jìn)行組織身份轉(zhuǎn)型，其中有“較徹底轉(zhuǎn)型”和“過渡性轉(zhuǎn)型”兩種選擇：“較徹底轉(zhuǎn)型”是從黨委組織大部門制改革入手，對(duì)傳統(tǒng)的統(tǒng)戰(zhàn)性組織進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的重組，在這個(gè)過程中將人民團(tuán)體等類組織的行政功能和社會(huì)功能剝離，實(shí)現(xiàn)比較徹底的“官社分開”；“過渡性轉(zhuǎn)型”是在官辦性質(zhì)基本不動(dòng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的優(yōu)先調(diào)整，要求它們改變純粹對(duì)接黨委和政府權(quán)力的生存形態(tài)，盡量弱化政治組織色彩，強(qiáng)化社會(huì)組織特征，增加對(duì)接和融入社會(huì)的分量，提升所屬領(lǐng)域群體的認(rèn)可程度，通過改變傳統(tǒng)的形象，提升對(duì)社會(huì)組織的感召力和凝聚力。

（三）建立合乎規(guī)則的聯(lián)盟組織治理機(jī)制

規(guī)則之一是，不能以任何強(qiáng)制或者孤立手段將任何社會(huì)組織納入樞紐型“傘狀組織”覆蓋的范圍，任何聯(lián)盟性組織都必須遵循入會(huì)自愿，離會(huì)自便的基本規(guī)矩；規(guī)則之二是，樞紐型“傘狀組織”內(nèi)的所有組織，無論大小強(qiáng)弱，都是獨(dú)立和自治體，相互之間是平等互惠、合作互助的關(guān)系；規(guī)則之三是，樞紐型“傘狀組織”必須要建立制度化的聯(lián)合治理機(jī)制，包括：有團(tuán)體會(huì)員共同制定的聯(lián)合治理章程；有團(tuán)體會(huì)員代表組成的聯(lián)盟組織代表大會(huì)；有各團(tuán)體會(huì)員依照等額規(guī)定所派出代表組成的聯(lián)盟組織理事會(huì)以及由各團(tuán)體會(huì)員輪值理事長(zhǎng)；有公道、科學(xué)的會(huì)議決策程序和投票決定程序；有決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)之間的相互制約機(jī)制；有聯(lián)盟理事會(huì)指導(dǎo)下的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，其主要作用是協(xié)調(diào)運(yùn)作。綜上所述，只有按照“傘狀結(jié)構(gòu)”應(yīng)有的聯(lián)盟組織治理規(guī)則來組建和運(yùn)作，才能有利于所屬領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展，也才能使中國(guó)現(xiàn)有樞紐型社會(huì)組織找到存在的價(jià)值和理由。

（來源：行政管理改革）