文 蕭鳴政 唐秀峰

科學(xué)調(diào)控首都人口規(guī)模

文 蕭鳴政 唐秀峰

北京市的人口總量在快速增長的同時，各區(qū)（縣）間的人口分布也極其不平衡，中心城區(qū)集政治、經(jīng)濟、文化等功能于一體，以及其優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源等眾多優(yōu)勢，強烈地吸引著各地人口和企業(yè)的聚集。

改革開放后，北京人口呈現(xiàn)高速增長的趨勢

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市規(guī)模不斷擴大，北京人口呈現(xiàn)超高速增長的態(tài)勢，過分集中的中心城區(qū)人口與功能所造成的城市環(huán)境惡化、交通擁堵等“大城市病”問題正成為首都可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，亟待破解。

新中國成立60多年來，尤其是改革開放之后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，北京城市人口呈現(xiàn)高速增長的趨勢。全市常住人口從1949年的420.1萬人，增長到2014年的2151.6萬人。其中2000年至2010年10年間年均增長約60萬，而 2009年至2014年5年間年均增長更達(dá)到了近80萬，年均增長率為4.16%。如繼續(xù)按此速度增長，到2020年北京市常住人口將達(dá)到2631.6萬人。北京市的人口總量在快速增長的同時，各區(qū)（縣）間的人口分布也極其不平衡，中心城區(qū)集政治、經(jīng)濟、文化等功能于一體，以及其優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源等眾多優(yōu)勢，強烈地吸引著各地人口和企業(yè)的聚集。2012年，東城、西城區(qū)常住人口密度約2.4萬人/平方公里，為全市平均人口密度（0.13萬/平方公里）的近20倍。

今年7月，中共北京市委召開十一屆七次全會，通過了《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于貫徹〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉的意見》，提出了2020年常住人口力爭控制在2300萬人以內(nèi)、城六區(qū)爭取下降15%左右的目標(biāo)。關(guān)于如何完成這一目標(biāo)，筆者提出了相關(guān)的思考與建議。

首先，建立或者授權(quán)北京市成立具有中央人口調(diào)節(jié)權(quán)限的專門機構(gòu)，完善協(xié)調(diào)各級、各部門利益與行動的人口統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。人口調(diào)控是一項涉及主體多、領(lǐng)域廣、范圍大的系統(tǒng)性工程，橫向上需要多個職能部門的協(xié)調(diào)配合，縱向上涉及國家、省市、區(qū)縣乃至街鄉(xiāng)的共同參與。目前，北京一方面缺乏超出地方事權(quán)的人口規(guī)模調(diào)控議事協(xié)調(diào)機制，另一方面，本市層面以及本市與周邊區(qū)域的合作協(xié)調(diào)機制亦不完善。首都發(fā)展是國家戰(zhàn)略，應(yīng)將首都人口調(diào)控放在更重要的位置上來，積極爭取中央支持，由中央有關(guān)部委、駐京部隊及市政府相關(guān)部門共同建立更高層級的議事協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)中央和地方、國家機關(guān)、企事業(yè)單位、軍隊以及各區(qū)（縣）間等多方面的利益，對人口控制做出聯(lián)合行動。此外，為推動人口疏解，應(yīng)將重大規(guī)劃、政策以及項目的人口評估指標(biāo)納入決策程序和政府績效考核，以避免人口的無序增長和不合理分布。

應(yīng)將重大規(guī)劃、政策以及項目的人口評估指標(biāo)納入決策程序和政府績效考核

其次，通過經(jīng)濟與功能調(diào)節(jié)機制引導(dǎo)人口有序流動。城市功能的過度疊加必然會帶來人口的無序膨脹。北京既是功能定位上的政治、文化、國際交往與科技創(chuàng)新中心，又有事實上的經(jīng)濟、金融、科研、教育、醫(yī)療等諸多中心的影子。優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源以及大量的就業(yè)崗位仍集中在中心城區(qū)，從而導(dǎo)致了人口的過度集聚。因此，一方面應(yīng)牢牢把握首都核心功能，結(jié)合北京城市發(fā)展的階段性特點，在四類功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，重新梳理并細(xì)化每個區(qū)縣的功能定位，明確與區(qū)縣功能相匹配的區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展重點，以功能疏解帶動人口疏解。另一方面，需要正確處理市場調(diào)節(jié)與公共利益的關(guān)系，逐步加大水、電、氣、熱以及公交、地鐵等公用領(lǐng)域產(chǎn)品價格在城市核心區(qū)、中心區(qū)、輻射區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)的差異，加快建立能夠充分反映北京市人口調(diào)節(jié)戰(zhàn)略導(dǎo)向與市場經(jīng)營成本和資源稀缺程度的公共服務(wù)及資源性產(chǎn)品價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿在引導(dǎo)資源配置、引導(dǎo)人口合理流動與調(diào)控人口分布等方面的積極作用。

第三，完善與城市功能相適應(yīng)、有利于人口規(guī)模調(diào)控的產(chǎn)業(yè)調(diào)整機制。產(chǎn)業(yè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移對人口在空間上的分布有很強的導(dǎo)向作用。應(yīng)加快修訂產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，研究制定清退不符合首都城市功能的低端產(chǎn)業(yè)行業(yè)規(guī)劃和政策。在京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律入手，認(rèn)真研究高、中、低端產(chǎn)業(yè)和從業(yè)人口的配比，調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。通過選擇產(chǎn)業(yè)來調(diào)控人口。嚴(yán)控“兩多四高一低”（聚人多、占地多，高能耗、高水耗、高污染、高物耗，低附加值）等產(chǎn)業(yè)的新增。積極疏解區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場，加快形成高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化的產(chǎn)業(yè)格局。同時，亦應(yīng)通過北京與周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同與合理配置，縮小京津冀都市圈的發(fā)展差距，增強區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌各方面利益，實現(xiàn)真正意義上的“以業(yè)控人”、“以業(yè)導(dǎo)人”，避免因盲目淘汰低端產(chǎn)業(yè)而帶來的城市發(fā)展、居民生活需求和流動人口安置等新的社會問題。

第四，建立人口信息整合機制，充分發(fā)揮居住證制度的社會功能。人口信息是人口規(guī)模調(diào)控工作不可或缺的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，信息的準(zhǔn)確性更直接決定了人口調(diào)控的科學(xué)性與有效性。然而，目前人口信息難以及時準(zhǔn)確掌握已成為制約北京調(diào)控人口規(guī)模的重要因素。一方面，缺乏人口信息數(shù)據(jù)共享機制，公安、民政、社保、教育等部門均有各自的人口信息數(shù)據(jù)庫，縱向信息相對完整，但是橫向缺少協(xié)調(diào)共享，多處于孤島狀態(tài)。另一方面，由于長期沿襲的人口暫住證登記制度社會功能單一、弱化，不能有效承擔(dān)流動人口信息采集的功能，導(dǎo)致政府對流動人口底數(shù)不請、情況不明、信息不靈。因此，應(yīng)建立全市統(tǒng)一的人口信息化共享平臺，在各相關(guān)部門做好職責(zé)范圍內(nèi)的信息采集、查詢和服務(wù)工作的基礎(chǔ)上，整合數(shù)據(jù)資源，切實轉(zhuǎn)變?nèi)丝谛畔⒐聧u現(xiàn)象。同時，在暫住證制度退出歷史舞臺后，應(yīng)切實把居住證制度作為人口登記管理的基本制度。將持有居住證作為在京享受住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的必要條件，引導(dǎo)外地來京人員自覺配合居住登記管理。通過增強居住證的社會功能，使人口信息的獲取從過度依賴入戶調(diào)查方式向主動登記與入戶抽查、監(jiān)管相結(jié)合方式轉(zhuǎn)變。

第五，完善法制保障機制。人口規(guī)模調(diào)控涉及多方利益主體，隨著公民權(quán)利意識的不斷增強，欠缺法制支撐的人口調(diào)控方案必然難以推進(jìn)。目前，北京探索出的諸多行之有效的人口調(diào)控舉措，多通過部門文件或內(nèi)部交流的形式印發(fā)，沒有及時通過制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式予以確立和實施，使人口規(guī)劃的實際約束能力大大降低。如人口調(diào)控、產(chǎn)業(yè)調(diào)整的法律地位沒有明確規(guī)定，群租房整治等方面的立法缺失，導(dǎo)致很多工作是在無法可依的狀態(tài)下勉力支撐。因此，要保證人口調(diào)控的有序進(jìn)行，應(yīng)加快完善法律保障機制，及時將行之有效的政策手段通過立法予以保障。在全面梳理與本市人口管理相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，整合在人口規(guī)模調(diào)控上發(fā)揮重要作用的政策手段，在不違反上位法的前提下，及時通過立法予以確立，逐步實現(xiàn)行政手段為主向依法調(diào)控的方式轉(zhuǎn)變。

第六，控制規(guī)模與優(yōu)化結(jié)構(gòu)并重。北京市2014年新增常住人口36.8萬，年增長率為1.74%，增速創(chuàng)5年來新低，可見在人口規(guī)?？刂品矫嬉讶〉贸醪匠尚?。但與此同時，我們也應(yīng)注意到，首都的發(fā)展、“四個中心”的功能定位依然需要大量高素質(zhì)創(chuàng)新型人才來推動。因此，人口規(guī)劃戰(zhàn)略不僅在于控制數(shù)量，而應(yīng)兼顧調(diào)整結(jié)構(gòu)與優(yōu)化比例，從倫敦、紐約、東京等國際大都市的發(fā)展經(jīng)驗來看，后者似乎更加重要。人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，使新興產(chǎn)業(yè)獲得穩(wěn)定可靠的勞動供給，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的快速穩(wěn)定增長。北京現(xiàn)階段的人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案，一方面可以適當(dāng)加快引入符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的年輕人才，增加勞動年齡人口，降低人口的平均年齡，從而優(yōu)化人口撫養(yǎng)比。另一方面，應(yīng)加大教育培訓(xùn)或者引入人才，使得勞動年齡人口以及知識技能在產(chǎn)業(yè)間的分布更加合理，進(jìn)一步適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求，從而達(dá)到促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的目標(biāo)。

作者蕭鳴政系北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理學(xué)系主任作者唐秀峰系北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生

責(zé)任編輯 徐飛