◎李廣良

（本文系民革云南省委會內(nèi)部監(jiān)督委員會2014年內(nèi)部監(jiān)督問題理論研究成果，本文有刪節(jié)/責編 盧淼）

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督現(xiàn)狀

目前，各民主黨派中央監(jiān)督委員會經(jīng)過幾年的工作實踐，積累了工作經(jīng)驗，同時，各民主黨派省級組織也陸續(xù)成立了省級監(jiān)督委員會。應該說，從上到下的組織架構(gòu)已經(jīng)構(gòu)建，這為民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機制的健全、完善奠定了十分堅實的基礎。參政黨內(nèi)部監(jiān)督工作中好的經(jīng)驗和做法可以概括為以下幾點：

第一，設立監(jiān)督委員會，出臺內(nèi)部監(jiān)督條例。

2008年，民革、民盟、民建、民進、農(nóng)工黨、九三學社、致公黨、臺盟在其中央全會上審議通過了各自的內(nèi)部監(jiān)督條例，設立了中央監(jiān)督委員會。各個黨派的省級組織也部分成立了監(jiān)督委員會。以民革為例，2009年以后，云南等地方組織陸續(xù)建立了省一級的監(jiān)督委員會。

八大民主黨派的黨內(nèi)監(jiān)督條例，是八個民主黨派的首度規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督工作的基礎性規(guī)章，條例強調(diào)民主集中制原則，將教育與監(jiān)督并舉，重點落在預防之上。主要涉及監(jiān)督的對象、機構(gòu)、職責以及制度和保障等內(nèi)容。其中主要的監(jiān)督對象是各級黨組織和黨員，重點是各級領導班子及成員。

八個民主黨派的中央監(jiān)督委員會分別是八個民主黨派的首個專門的監(jiān)督檢查執(zhí)行機構(gòu)，負責執(zhí)行監(jiān)督和具體受理各種違紀問題，如 《九三學社中央監(jiān)督委員會工作條例》在 “職責”一章中明確指出： “受理涉及社的各級地方組織及其領導成員違法違紀等問題的反映，提出處理意見和建議”。

第二，更加重視對各級領導班子的監(jiān)督。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的重點是各級領導班子和領導干部。民主黨派不僅在條例中規(guī)定了要對領導班子進行監(jiān)督，還在實踐中進行了探索。在監(jiān)督委員會成立的同時，有些黨派如民進省市委會實行了領導班子聯(lián)系基層制度，這成為監(jiān)督工作的一個重點。監(jiān)委會對照聯(lián)系基層工作記錄表，對班子成員聯(lián)系基層的頻次、內(nèi)容進行監(jiān)督檢查，督促領導班子成員對基層提出的意見建議進行答復，對基層工作提出指導意見，不斷推進省市委會領導班子建設。

第三，進一步明確了監(jiān)督的對象和內(nèi)容。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的對象是民主黨派各級領導和黨員，具體內(nèi)容主要是對民主黨派各級領導和機關工作人員的參政議政、社會服務、聯(lián)系群眾等各項活動是否符合國家的政策、法律和本黨派章程所規(guī)定的制度和紀律等。各黨派章程中所確立的多黨合作準則、民主集中制原則、遵紀守法、工作作風等均屬監(jiān)督的具體內(nèi)容。一般來說，監(jiān)督的視野限于民主黨派內(nèi)部的黨派職責履行情況。

第四，進一步規(guī)范了各項規(guī)章制度。

監(jiān)督活動的有效進行需要完善的規(guī)章制度和成熟的監(jiān)督流程，目前各黨派的監(jiān)督制度和流程距此還相當遙遠。但各黨派也在此方面做了一些探索性的工作，初步建立了監(jiān)督的制度與程序，取得了一些經(jīng)驗。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督存在的主要問題

在看到民主黨派內(nèi)部監(jiān)督不斷發(fā)展的同時，還要清醒地認識到，從中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的發(fā)展和完善的需要出發(fā)，從民主黨派與執(zhí)政黨共同進步、良性互動的角度出發(fā)，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作與中國共產(chǎn)黨相比，自身的監(jiān)督體制機制還處于起步和探索階段，還存在各種各樣的問題，如監(jiān)督的渠道不暢，監(jiān)督不力，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的銜接機制不合理等問題，距離建立健全科學、高效的監(jiān)督機制還有相當大的距離，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的理論和現(xiàn)實依據(jù)也頗為不足等問題。主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，在民主黨派內(nèi)部監(jiān)督問題上存在著各種模糊認識。

“無須論”：民主黨派占有的社會公共資源少，直接參與行政工作少，擔任各級各部門各單位 “一把手”領導職務的更少，所擁有的可用于尋租的權力有限，違紀違法腐敗土壤貧乏，沒有必要強化監(jiān)督。

“無從論”：有的認為，民主黨派成員平時在各自所在單位忙于本職工作，大多對本黨派組織的重大決策缺乏參與，對本黨派成員情況缺乏了解，想監(jiān)督也無法實行監(jiān)督，對民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督的可行性缺乏信心。

“無用論”：民主黨派加強黨內(nèi)監(jiān)督重點在各級組織和領導，重點為加強參政黨履行參政議政、民主監(jiān)督等職責，這部分人和這部分工作一直以來執(zhí)政黨都在中共統(tǒng)戰(zhàn)部門和政協(xié)機關的領導之下得到較好監(jiān)督，不必加強民主黨派內(nèi)部監(jiān)督。

第二，監(jiān)督渠道不暢。

與中共已經(jīng)建立起黨內(nèi)的權威監(jiān)督機構(gòu)而且其運作已經(jīng)日臻成熟相比，民主黨派在這方面相對滯后。民主黨派以政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政為主要的工作形式，沒有獨立的專屬資產(chǎn)，各級機構(gòu)工作人員和擔任實職的成員也都納入國家整體編制和公務員管理。這些特點決定了各參政黨在監(jiān)督幅度、監(jiān)督對象數(shù)量方面比較狹小。

第三，監(jiān)督方式單一。

由于受民主黨派組織化程度不高，信息不對稱，民主黨派成員的知情不充分等條件限制，基層組織履行內(nèi)部監(jiān)督的方式，主要停留在組織活動中提意見、提建議、向上一級組織舉報之類上。各民主黨派省市級組織的監(jiān)督也主要體現(xiàn)在審議年度工作報告等方面，與加強內(nèi)部監(jiān)督的要求有相當大距離。

第四，監(jiān)督缺乏制度依據(jù)。

近年來，各民主黨派章程中對議事規(guī)則、成員權利義務做了一些規(guī)定，但相對而言，制度建設還比較滯后，這在實踐中造成了監(jiān)督?jīng)]有成套的法規(guī)制度可以依據(jù)的尷尬現(xiàn)象。所謂加強內(nèi)部監(jiān)督，還僅僅停留在闡述其重要意義上，而對監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督手段等具體操作的東西卻言語模糊，不成體系。目前，雖然民主黨派有了各自的內(nèi)部監(jiān)督條例，但這僅僅是內(nèi)部監(jiān)督制度建設的一個開端，其規(guī)范化和具體化仍是一個漫長的過程。

第五，監(jiān)督權威不足。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的難點之一是如何對違紀行為與違紀責任人予以懲處。一般來說，黨派成員違反本人所在單位的紀律由其所在單位懲處，違反黨派章程的行為理應由黨派組織部門處理。但現(xiàn)實情況卻是，對于黨員不遵守黨章的行為民主黨派幾乎沒有任何組織處理。比如 《民革章程》第一章第六條規(guī)定： “黨員無正當理由長期不參加組織生活或不交納黨費，不履行黨員義務，多次教育無效者，經(jīng)支部大會通過，所屬地方組織審核，層報省級組織批準，注銷其黨籍，省級組織報中央組織部備案，并書面通知本人及所在工作單位?！苯?jīng)調(diào)查，民革基層組織中確有一些黨員長期不參加組織生活，不繳納黨費，不履行黨員義務，卻并沒有按黨章規(guī)定被注銷黨籍。從基層組織到省級組織對此有各種現(xiàn)實的顧慮可以理解，但其政治后果之一就是民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督力的持續(xù)弱化。不難想象，沒有對違紀行為以及違紀責任人的懲處行為，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督將無從談起，各項監(jiān)督制度也將是一紙空文，所成立的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)要么虛設，要么就是人、財、物等資源的浪費。

第六，監(jiān)督理論研究滯后。

民主黨派堅持以執(zhí)政黨為師，借鑒執(zhí)政黨監(jiān)督的成功經(jīng)驗，在實踐中進行了積極而有益的探索。但是，民主黨派畢竟只是參政黨，執(zhí)政黨的制度和經(jīng)驗只能借鑒而難以照搬。因此，需要從中國政黨政治的實際和中國社會對民主黨派的要求研究民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的理論和實踐。然而從幾年來黨派內(nèi)部和學術界的研究情況看，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督理論的研究還很薄弱。如何學習借鑒中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督理論，結(jié)合民主黨派的實際，將多年形成的自身建設的成功做法提升到理性高度，指導和推動新的監(jiān)督實踐，尚有相當大的空間。

如何提高民主黨派內(nèi)部監(jiān)督效能

第一，立足參政黨特色，樹立科學的內(nèi)部監(jiān)督理念。

在現(xiàn)行的中國特色社會主義政黨體制框架內(nèi)，參政黨與執(zhí)政黨在政黨性質(zhì)、奮斗目標、政治地位和歷史使命，以及具體的工作任務、組織形式、工作方式等方面都有所不同，這就決定了民主黨派內(nèi)部監(jiān)督與共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督有同有異，具有一定的特點。完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督，要立足參政黨特色，樹立科學的內(nèi)部監(jiān)督理念。

1、堅持正確的政治方向。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督要在堅持中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的前提下，圍繞參政黨建設的目標，不斷加強自身建設，積極履行參政黨職能，致力于發(fā)展社會生產(chǎn)力，促進社會主義經(jīng)濟、政治、文化和社會建設。堅持中國共產(chǎn)黨的領導，是鞏固和發(fā)展我國多黨合作制度的首要前提，是核心問題。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督作為加強自身建設的重要內(nèi)涵，首先要堅持中國共產(chǎn)黨的領導，在多黨合作的政治框架下進行。

2、堅持以章程為準繩。各民主黨派章程體現(xiàn)了民主黨派的性質(zhì)、地位，提出了參政黨的基本職能，是民主黨派活動的依據(jù)。各民主黨派章程以《憲法》為根本準則，體現(xiàn)了中共中央近年來有關多黨合作的重要文件精神，也體現(xiàn)了民主黨派新的經(jīng)驗和理論成果。監(jiān)督委員會的監(jiān)督職能是各民主黨派通過黨派章程賦予的。因此，章程是調(diào)整民主黨派內(nèi)部關系的基本準則，是維護團結(jié)統(tǒng)一，完成任務的保證。所以民主黨派內(nèi)部監(jiān)督必須以章程為準繩，全面履行職責。

3、堅持教育、制度與監(jiān)督并舉，重在預防性監(jiān)督。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督應以正面教育、自我監(jiān)督和預防性監(jiān)督為主。監(jiān)督要施教于先，施法于后，這就需要加強自身建設，通過系統(tǒng)的教育提高成員的素質(zhì)。思想教育是監(jiān)督的重要預防措施，是施教于先的體現(xiàn)。但是，面對各種利益和思潮的沖擊，僅僅依靠正面教育、引導是不夠的，必須建立民主黨派違紀處理機制，以制度保證監(jiān)督的順利實施。

第二，改善內(nèi)部監(jiān)督的領導體制。

中國共產(chǎn)黨向來十分重視黨內(nèi)監(jiān)督領導體制的完善。民主黨派建立科學合理的監(jiān)督制度，必須借鑒中國共產(chǎn)黨的成功經(jīng)驗，堅持從自身情況，所面臨的形勢、任務出發(fā)，尋求完善黨內(nèi)監(jiān)督的途徑。民主黨派的監(jiān)督委員會應該能夠獨立行使監(jiān)督權，提高監(jiān)督權威和作用。監(jiān)督實際上是一種權力對另一種權力的外在的帶有強制性的控制和約束，專門監(jiān)督機構(gòu)要去監(jiān)督和限制的權力是一種政治上的強制力量，監(jiān)督主體只有具有更大的權力，至少也要與它要去限制的權力一樣大。如果專門監(jiān)督機構(gòu)的權力小于監(jiān)督對象的權力，或是專門監(jiān)督機構(gòu)缺乏超然獨立的地位而依附于監(jiān)督對象，那么就無法行使監(jiān)督權，就無法對監(jiān)督客體的權力進行有效的制約。針對這種現(xiàn)象，改革各民主黨派現(xiàn)行的監(jiān)委會領導體制，使監(jiān)督委員會與同級委員會之間形成真正的監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，使監(jiān)委會能夠真正履行監(jiān)督職能。

第三，制定相關制度和實施細則，完善內(nèi)部監(jiān)督制度體系。

中國共產(chǎn)黨黨章是黨內(nèi)的 “根本大法”，在黨內(nèi)具有權威地位，各民主黨派應借鑒執(zhí)政黨的成功經(jīng)驗，把各黨派的章程作為內(nèi)部監(jiān)督的根本合法性依據(jù)。除修改章程之外，黨派內(nèi)部監(jiān)督條例也有一個不斷發(fā)展完善的過程。目前，各民主黨派中央和部分省級組織試點都制定了內(nèi)部監(jiān)督條例，對監(jiān)督的目的、內(nèi)容、方式方法等許多方面進行了原則性規(guī)定。黨派省級組織可以根據(jù)各黨派章程和各黨派內(nèi)部監(jiān)督條例，結(jié)合本地區(qū)實際，制訂相關監(jiān)督制度和實施細則。針對容易產(chǎn)生濫用權力的具體體制、制度和薄弱環(huán)節(jié)，建立結(jié)構(gòu)合理、制約有效的權力監(jiān)督制度，保證權力沿著制度化、法制化的軌道運行。

第四，注重人員選拔和培訓，加強監(jiān)督委員會建設。

監(jiān)督委員會是黨派內(nèi)部監(jiān)督的重要工作機構(gòu)。監(jiān)督委員會的設置及其人員構(gòu)成是否合理，是否能夠形成合力，影響黨派內(nèi)部監(jiān)督的效率和質(zhì)量。近年來，各黨派中央和省級組織已經(jīng)成立了監(jiān)督委員會。設置獨立的監(jiān)督機構(gòu)，是加強內(nèi)部監(jiān)督的有效載體。各民主黨派中央和地方各級組織應根據(jù)實際情況，核定監(jiān)督委員會和監(jiān)督人員的編制，組成各級監(jiān)督委員會，并應賦予其問責權、質(zhì)詢權、巡視調(diào)查權、警告誡勉權、違紀處置權等權力。地方監(jiān)督機構(gòu)最終接受民主黨派中央權力機關的領導，相對于同級機關來說要具有一定的獨立性。

第五，加強民主黨派各級組織和成員對監(jiān)委會的監(jiān)督。

內(nèi)部監(jiān)督，由全體監(jiān)督主體的監(jiān)督行為所構(gòu)成，監(jiān)督權作為一種特殊的監(jiān)督他人的權力，因其本身的特殊性及其所掌握監(jiān)督技術和知識，具有特殊的話語權。但任何組織、任何個人的權力都不應該是無限的，監(jiān)督機構(gòu)的權力同樣也不應該是無限的。所以監(jiān)委會作為監(jiān)督的主要施行者，只有當監(jiān)委會全體認真履行監(jiān)督職責時，才會收到預期的監(jiān)督效果。

為避免造成監(jiān)督者缺少監(jiān)督的真空現(xiàn)象的發(fā)生，首先應從制度層面確保監(jiān)督者必須接受監(jiān)督的法律、體制、機制體系，這樣才能有效防范權力濫用。其次，應通過全方位監(jiān)督方式，監(jiān)督各類監(jiān)督者是否積極、正確地參與黨內(nèi)監(jiān)督。繼續(xù)加強黨內(nèi)其他組織與監(jiān)督機構(gòu)的相互監(jiān)督。監(jiān)督是一個網(wǎng)絡，是整個社會系統(tǒng)的相互制約，被監(jiān)督者也有監(jiān)督的權力和義務，他們接受監(jiān)督者的監(jiān)督，同時也要對專門的監(jiān)督機構(gòu)及其組織和人員進行監(jiān)督。只有這種相互制約的關系才能維持整個社會的平衡。因此，在強調(diào)強化監(jiān)委會的職能和權威的同時，必須切實加強對監(jiān)委會的監(jiān)督，科學界定監(jiān)委會的權力范圍和權力的運行程序，應使監(jiān)委會內(nèi)部形成合理分工、密切配合、有效制約的工作機制。

第六，以制度創(chuàng)新推動民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的發(fā)展。

民主與監(jiān)督相輔相成，監(jiān)督的發(fā)展離不開民主的發(fā)展。只有充分發(fā)揚民主，也才能推進監(jiān)督向前進。對于各民主黨派內(nèi)部來說，民主不僅僅是一些做法、口號、作風，民主要成為一種穩(wěn)定的、長期有效的運作機制，用來規(guī)范各民主黨派內(nèi)部權力的行使，用來凝聚智慧和意志，用來規(guī)范行動，用來鞏固、促進各民主黨派成員的團結(jié)，這需要制度保障，更需要制度創(chuàng)新。