文｜《小康》記者 洪治 北京報道

作為衡量政府工作質(zhì)量和干部是否稱職的重要手段之一的政府績效評估，如今正走入越來越多普通百姓的生活當(dāng)中，“老百姓說了算”，不僅要“聽”，還要有“智慧”，更重要的是“做”

今年5月25日，習(xí)近平主席在同舟山定海區(qū)新建社區(qū)村民座談時說道：“人民群眾對美好生活的追求就是我們黨的奮斗目標(biāo)。金杯銀杯不如老百姓的口碑。干部好不好不是我們說了算，而是老百姓說了算?！?/p>

作為衡量政府工作質(zhì)量和干部是否稱職的重要手段之一的政府績效評估，如今正走入越來越多普通百姓的生活當(dāng)中。

杭州市在推進(jìn)政府績效管理的過程中，始終秉承“創(chuàng)一流業(yè)績、讓人民滿意”的宗旨，堅持“讓人民評判、讓人民滿意”的價值觀?！袄习傩照f了算。”杭州市綜合考評委員會辦公室主任伍彬用這樣一句話強(qiáng)調(diào)了杭州市在評估指標(biāo)設(shè)計方面所下的功夫。杭州市政府績效評估體系中社會評價占比是全國最高的，市直單位綜合考評中的社會評價分值占到了50%。“由于目標(biāo)考核中還包含社會評價意見整改目標(biāo)、公共服務(wù)窗口評價等公眾參與的內(nèi)容，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項目有專家和受益對象評估，因此在綜合考評分值權(quán)重上，公眾參與的實際權(quán)重超過50%?！蔽楸蜻M(jìn)一步介紹道。

與杭州一樣，北京市在評估指標(biāo)設(shè)計上也花費(fèi)了不少力氣。北京市政府在對各區(qū)縣政府的考評指標(biāo)體系中設(shè)置了民生改善指標(biāo)，并加大了權(quán)重，重點圍繞住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等9大民生領(lǐng)域。海淀區(qū)還根據(jù)工作實際細(xì)分了部分個性化指標(biāo)?！耙患壷笜?biāo)是穩(wěn)定不變的，二、三級指標(biāo)根據(jù)市區(qū)重點工作每年進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。海淀區(qū)還根據(jù)工作實際細(xì)分了部分個性化指標(biāo)，比如黨群系統(tǒng)突出黨建落實任務(wù)、政府系統(tǒng)突出市區(qū)重點任務(wù)落實、街道系統(tǒng)突出城市服務(wù)和管理、城鎮(zhèn)系統(tǒng)突出城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、區(qū)屬企業(yè)系統(tǒng)突出經(jīng)營業(yè)績考核等。”海淀區(qū)政府績效辦主任張紅林告訴《小康》記者。

政府績效評估誰說了算？杭州和北京都用實踐給出了答案，中國行政管理學(xué)會副秘書長張定安則一語道破：“政府績效評估應(yīng)該聽群眾的觀點，到群眾中去，要發(fā)揮科學(xué)性、民主性，進(jìn)而把民意吸引進(jìn)政府決策。”

引入第三方評估機(jī)構(gòu)并非一勞永逸

“老百姓說了算”，要聽。

2014年8月李克強(qiáng)總理在主持國務(wù)院常務(wù)會議，聽取國家行政學(xué)院、中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心和全國工商聯(lián)四家評估匯報后指出，“過去評價政府工作好不好、是否落實到位，往往通過主管部門自我檢查、自我評價。這就造成了‘自拉自唱’，自己給自己‘唱贊歌’，和群眾的實際感受往往有較大差距?！笨偫硗瑫r要求國務(wù)院辦公廳認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，使第三方評估今后成為政府工作的常規(guī)機(jī)制。

對于引入第三方機(jī)構(gòu)體現(xiàn)民意，杭州和北京市都非常重視。“我們建立了績效評估專家?guī)?，聘請各方面的專家對政府?chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項目進(jìn)行績效評估。此外，我們還委托第三方評估機(jī)構(gòu)對重大項目或公眾關(guān)注的熱點工作，如市級醫(yī)院患者滿意度情況、城市交通行車停車問題等，進(jìn)行專項績效測評，通過調(diào)查其完成率，橫向、縱向比較等方法手段，以形成翔實客觀的第三方績效測評報告。”伍彬介紹道。

2012年起，北京市通過招投標(biāo)引入第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)，圍繞民生評價指標(biāo)，設(shè)計指標(biāo)的具體支撐點，轉(zhuǎn)化為可操作性問卷，進(jìn)行定量與定性資料收集，撰寫第三方評估報告，對各區(qū)縣的民生工作深入進(jìn)行分析比較，以找到工作短板，提出改進(jìn)建議。

《小康》記者注意到，從2004年開始，甘肅省將政府績效評價工作委托給蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心組織實施，開啟了由第三方評估機(jī)構(gòu)評議政府績效的先河，此后，上海、青島、武漢、廣東省等多地均引入了第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府績效評價工作。

然而，引入第三方評估機(jī)構(gòu)并非一勞永逸。杭州市考評辦有關(guān)工作人員告訴《小康》記者：“社會評價有時候存在信息不對稱，公眾對諸如辦公廳、金融辦等部門不是很了解，而且政府職能分工是一個大系統(tǒng)，有時候片面強(qiáng)調(diào)某一部分也不科學(xué)?！睂Υ?，杭州市通過大樣本、多層次、多元化參與來應(yīng)對。“從統(tǒng)計學(xué)角度而言，杭州如此規(guī)模的城市有2000個樣本就夠了，而我們每年抽取1.2萬個樣本，涵蓋市民代表、企業(yè)代表、社會組織代表、市黨代表、市人大代表、市政協(xié)代表等9個層面，其中市民代表占比最多，達(dá)50%；企業(yè)代表其次，占比近20%。”從官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，2000年至2014年，杭州市共有193082人次直接參與了對公共部門的績效評價。

“這種政府和公民間的信息不對稱是絕對的，一方面老百姓對政府各部門的情況不是很了解，另一方面政府信息披露工作做得還不夠，不太愿意公開。所以政府下一步工作要利用好政府績效評估的‘指揮棒’，嚴(yán)格執(zhí)行信息公開的規(guī)定，老百姓有權(quán)利，也應(yīng)該知道政府在干什么?！北本┦姓冃Ч芾硌芯恐行闹魅螐堅艔?qiáng)調(diào)。

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政府績效評估在我國有多年的實踐歷史。據(jù)中國行政管理學(xué)會副秘書長張定安介紹，上世紀(jì)80年代，政府部門針對一些重要任務(wù)開展大檢查、大評比、專項調(diào)查等績效評估模式；上世紀(jì)90年代中期，一些政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位甚至企業(yè)開始采用目標(biāo)考核責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、行風(fēng)評議等方式；上世紀(jì)90年代后期至20世紀(jì)初，國內(nèi)一些地方政府和部門開始借鑒西方國家的經(jīng)驗，并結(jié)合自身地區(qū)和部門的特點，探索績效評估體系的構(gòu)建。

如何把公眾對政府的感覺“表現(xiàn)”出來

“老百姓說了算”，要“智慧”。

目前，杭州市和北京市對全市各個行政審批部門和公共服務(wù)窗口均統(tǒng)一設(shè)置了評價器，市民在接受稅務(wù)、民政等行政審批或公共服務(wù)后馬上可以對服務(wù)做出滿意度評價，相關(guān)數(shù)據(jù)也會記錄至后臺數(shù)據(jù)庫進(jìn)行儲存分析，這一做法也在全國其他城市得到推廣?！罢冃гu估要把公眾對政府的感覺表現(xiàn)出來?！睆堅耪J(rèn)為，“這體現(xiàn)了政府對公民價值層面的態(tài)度。”

“互聯(lián)網(wǎng)+”政府績效時下已成為政府獲取民意、分析民意的重要一環(huán)?！昂贾菘荚u網(wǎng)”不僅是杭州綜合考評政務(wù)信息公開的平臺，還是有參評意愿的公民在年度社會評價期間的參與渠道。此外，網(wǎng)站上還開通了“主任信箱”、“民意征集”、“績效評議”、“網(wǎng)上調(diào)查”等欄目民意征集的活動。

《小康》記者觀察到，這些民意內(nèi)容涉及醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、教育等多方面，但均為2013年以前的，對此杭州市考評辦有自己的規(guī)劃，杭州市考評辦相關(guān)工作人員介紹說，“大數(shù)據(jù)是未來發(fā)展方向，現(xiàn)在網(wǎng)民的游覽數(shù)據(jù)是自動記錄的，而我們所努力的是利用這些自動生成的大數(shù)據(jù)結(jié)合一定的計算分析能力獲得更加準(zhǔn)確、可信的分析結(jié)果?！?/p>

國家稅務(wù)總局也積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)平臺推進(jìn)政府績效管理工作。他們與復(fù)旦大學(xué)公共績效與信息化研究中心共同合作研制開發(fā)的國家稅務(wù)總局績效管理信息系統(tǒng)于2014年1月上線運(yùn)行。該系統(tǒng)通過信息化技術(shù)及績效管理技術(shù)整合了全國稅務(wù)績效管理信息，通過后臺數(shù)據(jù)分析處理系統(tǒng)，直接以顏色管理的方式呈現(xiàn)績效評估結(jié)果，進(jìn)而幫助科學(xué)決策。

“隨著‘互聯(lián)網(wǎng)＋’及大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，政府績效管理工作正呈現(xiàn)出工作評價及時化、民意調(diào)查信息化、績效評估個體化及決策分析智能化的趨勢。逐漸讓我們的決策和工作變得更加智慧?！睆?fù)旦大學(xué)公共績效與信息化研究中心主任牛軍鈺分析道。

“評價—整改—反饋”下的互動與進(jìn)步

“老百姓說了算”，要做。

杭州市于2008年推出了以公共交通自行車換乘（B+R）及停車換乘（P+R）為核心的“公共自行車”租賃服務(wù)組合交通模式，旨在解決公交出行“最后一公里”問題、減少污染、降低成本。然而在實際操作中，這種“組合”出現(xiàn)了很多問題，杭州市民小蔡于2010年12月15日在“杭州考評網(wǎng)”民意征集欄目中留了一條“公共自行車換車難”的意見，他寫道：“建議在車站、公交總站、地鐵等附近方便還車。比如：你可以去黃龍集散中心看看，經(jīng)常還不上車。這樣會降低綠色低碳出行的積極性?！?/p>

除了還車難，公共自行車租賃服務(wù)還存在布點少、高峰時段難租、車輛破損率高等問題。這些民眾反映的問題通過社會評價機(jī)制反饋到杭州市考評辦后，杭州市考評辦將其列為向社會公開承諾的整改目標(biāo)，為了能有效回應(yīng)百姓訴求，杭州市城投集團(tuán)聯(lián)合杭州市規(guī)劃局從多方面下手去解決問題。

經(jīng)過幾年的努力和發(fā)展，在美國專業(yè)戶外活動網(wǎng)站“活動時間”評選出的2013年全球最好的16個地區(qū)公共自行車系統(tǒng)中，中國杭州排在第一。截至2015年3月，杭州市公共自行車?yán)塾嬜庥昧客黄?.3億人次，單日最高租用量超過了40萬人次。

“這種‘評價—整改—反饋’工作機(jī)制通過外部評價和內(nèi)部整改的‘壓力機(jī)制’推進(jìn)了政府服務(wù)和管理創(chuàng)新，構(gòu)建了回應(yīng)公眾訴求、創(chuàng)新社會治理、推動政府績效持續(xù)改進(jìn)的政府創(chuàng)新機(jī)制，有效地解決了一批公眾反映的熱點難點問題?！蔽楸蚩偨Y(jié)道。

“評估結(jié)果的運(yùn)用，關(guān)系到整個績效評估理念能否統(tǒng)領(lǐng)實踐。從評價、整改、提升到獎勵，這涉及到多方面的工作。中國需要建立公民參與、反饋的體系。”張耘分析道。北京也一直在打造“任務(wù)制定—過程管理—考核評價—結(jié)果運(yùn)用（績效反饋）—績效提升”的閉合循環(huán)。依據(jù)第三方機(jī)構(gòu)反饋的建議，北京市政府績效辦以市政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的名義反饋給各區(qū)縣政府，責(zé)成認(rèn)真研究、切實整改，并納入下一年度績效考評，以形成一種以公共價值為基礎(chǔ)、以績效持續(xù)提升為核心的政府績效管理工作模式。

張定安認(rèn)為：“這種閉合循環(huán)體現(xiàn)了一種公民導(dǎo)向，是政府與公眾的互動，在國家治理與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)下，理應(yīng)發(fā)揮社會組織與市場機(jī)制和政府的互動，形成協(xié)同治理的機(jī)制?！?/p>

智力碰撞=〉法制前行

在政府績效評估實踐中也出現(xiàn)了許多問題。海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授徐艷晴和北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周至忍聯(lián)合發(fā)表于2014年的《公民滿意度數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象考察：信任赤字、博弈策略、理論意涵》一文，整理分析了多年來媒體對政府績效評估的負(fù)面報道及相關(guān)理論，發(fā)現(xiàn)“中國地方政府的民意測評始終為博弈行為所困擾，畸高的滿意度與老百姓的實際感受之間存在較大落差”。此外，其他學(xué)者在研究過程中也發(fā)現(xiàn)了政府績效評估中存在的諸多問題。

由此，邀請專家學(xué)者和實踐部門共坐一堂的專題研討會就成了發(fā)展政府績效管理的熱門做法。僅2015年8月底至10月初，就召開了3場以“政府績效管理”為主題的研討會，分別為8月25日在杭州召開的“參與式政府績效管理學(xué)術(shù)研討會”，10月9日至11日在蘭州大學(xué)舉行的“第四屆政府績效管理與績效領(lǐng)導(dǎo)國際學(xué)術(shù)會議”以及10月15日在北京舉行的“政府重大事項績效評價學(xué)術(shù)研討會”。張耘認(rèn)為：“這樣的學(xué)術(shù)研討會能通過不同理論與實踐經(jīng)驗的智力碰撞，激發(fā)火花，起到雙向促進(jìn)的作用?！?/p>

在法制化進(jìn)程方面，浙江省人大常委會于2015年9月正式批準(zhǔn)通過了《杭州市績效管理條例》，該條例對績效動態(tài)全程管理、突出公眾參與主體、績效評估結(jié)果運(yùn)用都做了明確的規(guī)定。此外，2014年8月青島市通過了《預(yù)算績效管理條例》，2009年6月哈爾濱市通過了《哈爾濱市政府績效管理條例》。

“雖然目前政府績效管理沒有中央層面的上位法，但各地都在積極努力探索?！睆埗ò卜治龅溃皩嶋H上，如今中央乃至地方文件中都已撒下了種子，而權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度的建立則讓評價有了新標(biāo)準(zhǔn)，為政府績效管理未來的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。”