◎文/孟冬冬

體制層面上國家審計(jì)與腐敗治理的關(guān)聯(lián)性思考

◎文/孟冬冬

國家審計(jì)監(jiān)督是一種制度性的設(shè)計(jì)，已經(jīng)覆蓋了財(cái)政資金與政府機(jī)構(gòu)，在揭露國家財(cái)富被直接侵吞或者間接侵占、找尋大案要案線索等方面，在國家反對腐敗、倡導(dǎo)廉潔的過程中一直發(fā)揮著重要作用。同時，自審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來，一直將監(jiān)督檢查與國家政策措施的貫徹落實(shí)情況作為工作重點(diǎn)，對宏觀調(diào)控措施的執(zhí)行結(jié)果與涉及人民群眾切身利益的問題給予了高度關(guān)注。而作為遏制腐敗的重要因素，國家審計(jì)能夠有效推動腐敗治理取得成效，需要從分析國家審計(jì)、推動腐敗治理現(xiàn)狀的困境與原因出發(fā)，在體制層面上有針對性地加強(qiáng)國家審計(jì)在反腐敗工作中的力度和作用，為實(shí)現(xiàn)“良治”和推動經(jīng)濟(jì)社會健康、平穩(wěn)、和諧發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

一、審計(jì)監(jiān)督與反腐敗的關(guān)系

審計(jì)監(jiān)督與反腐敗之間的關(guān)系可以用“反腐敗審計(jì)”進(jìn)行直觀描述。從目前腐敗犯罪的主體來看，國家公職人員占有較大比例，也是審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)對象。當(dāng)前乃至以后，反腐敗、懲治腐敗都會得到全國人民的普遍支持，因此，借助審計(jì)手段與方法打擊和遏制一切腐敗行為，將成為今后社會治理的常態(tài)。

（一）反腐敗審計(jì)概念的演進(jìn)

審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、揭露不當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為中發(fā)揮著重要作用。在我國，自改革開放之后，市場經(jīng)濟(jì)逐漸活躍，與之相關(guān)的各項(xiàng)事業(yè)也不斷取得新的成績。由于對利益的過度追求和各種誘惑的沖擊，腐敗問題開始顯現(xiàn)，反腐敗審計(jì)成為人們普遍關(guān)注的社會熱點(diǎn)，審計(jì)監(jiān)督與反對腐敗之間的關(guān)系越來越緊密。比如，依據(jù)審計(jì)實(shí)施的時機(jī)，現(xiàn)有的反腐敗審計(jì)將其演化軌跡劃定為“事前審計(jì)—事后審計(jì)—全程審計(jì)—任中審計(jì)”等。而除了與反腐敗相關(guān)的審計(jì)監(jiān)督外，研究企業(yè)與政府各級部門內(nèi)部審計(jì)的反腐敗問題也被提上了日程。但在實(shí)際工作中，反腐敗審計(jì)及其法律地位并不明晰，與其他監(jiān)督部門的關(guān)系還很模糊，致使反腐敗的節(jié)奏滯后于腐敗的進(jìn)化速度，與之相關(guān)的審計(jì)監(jiān)督尚需理論支撐和實(shí)踐證明。

（二）審計(jì)監(jiān)督假說

現(xiàn)實(shí)中，個別人在投資增值、交換分配及消費(fèi)使用等環(huán)節(jié)從事非法獲利活動，為逃避法律打擊，也會在賬目上做文章，以掩人耳目。為了有效揭露、杜絕這類事件發(fā)生，需要在體制層面上做努力，通過審計(jì)監(jiān)督的作用使腐敗犯罪行為無處遁形。為此，需要構(gòu)建一套完整、科學(xué)的審計(jì)操作體系，借助多種方法和技術(shù)手段（比如核查法、逆查法、配套還原法、補(bǔ)賬查賬法等），發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的社會功效，在研判和識別腐敗分子的同時，為紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督與破案提供有力的證據(jù)支持。

（三）反腐敗審計(jì)的框架體系

實(shí)踐表明，反腐防腐審計(jì)的任務(wù)是艱巨而繁重的，單純依靠國家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量無法達(dá)到目的。為此，有學(xué)者提出，應(yīng)該建立宏觀反腐與微觀反腐的綜合監(jiān)控體系，形成以國家政府審計(jì)為主、政府內(nèi)部審計(jì)為基礎(chǔ)、民間審計(jì)為輔的“立體式”審計(jì)體系，以明確體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與反腐敗之間的關(guān)系。在這一框架下，國家審計(jì)機(jī)關(guān)是國家意志的代表，在反腐防腐審計(jì)中充當(dāng)關(guān)鍵角色，同時也是反腐防腐審計(jì)工作的組織者與主導(dǎo)者；政府內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)由于對組織內(nèi)部情況較為熟悉，能夠起到承上啟下的作用，應(yīng)該使其發(fā)揮更具針對性的監(jiān)督與防范腐敗效能，提高反腐和監(jiān)督時效，夯實(shí)反腐防腐審計(jì)的基礎(chǔ)；民間審計(jì)（或者社會審計(jì)）機(jī)構(gòu)作為審計(jì)監(jiān)督的補(bǔ)充和輔助，能夠接受國家審計(jì)機(jī)關(guān)委托的審計(jì)查證任務(wù)，為反腐防腐審計(jì)提供支撐。

（四）關(guān)聯(lián)性評價

國家審計(jì)在治理腐敗時，大多局限在對國家或政府審計(jì)本身，這種研究并未將反腐敗治理考慮其中。實(shí)際上，在國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)與民間審計(jì)的綜合體系中，任何環(huán)節(jié)都有各自的信息優(yōu)勢與長處，在相關(guān)研究中有必要打破國家審計(jì)孤軍作戰(zhàn)的形式，讓更多的力量參與其中，以此提高反腐敗的效果，否則將事與愿違、事倍功半。

二、國家審計(jì)在腐敗治理中的困境

在日益嚴(yán)峻的反腐敗形勢下，以往的研究成果并未解決腐敗這一世界性的難題，各項(xiàng)措施對腐敗所起到的遏制作用十分有限。此時，迫切需要分析現(xiàn)有反腐敗治理機(jī)制的缺陷，尋找國家審計(jì)在腐敗治理中的困境，以此構(gòu)建高效的反腐敗審計(jì)監(jiān)督體制。

（一）績效審計(jì)缺乏，公共經(jīng)濟(jì)政策評估機(jī)制缺位

國家審計(jì)在腐敗治理中具有主導(dǎo)型地位，但我國政策績效審計(jì)較少開展，未能及時建立起公共經(jīng)濟(jì)政策的評估機(jī)制，使政策績效審計(jì)無法正常開展。近幾年我國政府績效審計(jì)得到了較快發(fā)展，并將側(cè)重點(diǎn)放在了財(cái)務(wù)審計(jì)領(lǐng)域，通過逐步打開審計(jì)資源限制，在某種程度上也使績效審計(jì)取得了顯著成績。但是，必須承認(rèn)，我國相當(dāng)一部分被審計(jì)單位管理制度缺位，考核體系規(guī)范性較差，國家審計(jì)在反腐中作用大打折扣，同時也增加了績效審計(jì)的難度。此外，我國對國家績效審計(jì)的理論研究與實(shí)踐都相對較少，還未在公共政策制定中引入績效審計(jì)，而且缺乏對公共經(jīng)濟(jì)政策的評估機(jī)制，這就直接導(dǎo)致了國家審計(jì)人員在腐敗治理的過程中缺乏必要的法律依據(jù)與評價標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)工作難以順利開展，嚴(yán)重影響了治理腐敗的效果。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)部門間的協(xié)作力度缺位

國家審計(jì)在反對腐敗中一直發(fā)揮著重要作用。之前我國相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全，給國家審計(jì)工作的整體性開展造成了一定阻礙，審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)部門之間的協(xié)作力度缺位，致使在信息傳遞、手續(xù)交接、內(nèi)容規(guī)定等方面缺乏一致性和系統(tǒng)性，難以保證信息能夠暢通無阻在各部門、各環(huán)節(jié)之間傳遞。當(dāng)其中某個部門、某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)泄密事件時，未能建立起補(bǔ)救預(yù)警措施，對泄密人員應(yīng)該給出何種懲罰也未給出更加合理的解釋。

（三）審計(jì)公告缺乏透明度

當(dāng)前，一些與審計(jì)和反腐相關(guān)的法律并未對審計(jì)、紀(jì)檢、司法、檢查等相關(guān)組織在實(shí)際工作中的配合情況作出明確規(guī)定，致使彼此推諉，反腐工作無法順利推進(jìn)和有效開展。造成這一問題的原因雖然是多方面的，但都導(dǎo)致了審計(jì)公告缺乏透明度，社會公眾的知情權(quán)受到了沖擊。實(shí)際上，審計(jì)公告制度已經(jīng)在我國實(shí)行了相當(dāng)長時間，但是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，這一制度體系并不成熟，還需在很多層面上作出努力。比如，審計(jì)公告的范圍有限，公布的審計(jì)結(jié)果只占所有審計(jì)結(jié)果的較少比例，與社會所期望的水平有明顯差距；再如，公告法律體系有待完善，現(xiàn)有法律未對公告內(nèi)容、公告程序作出明確規(guī)定。這種狀況的存在直接導(dǎo)致了審計(jì)公告模糊、透明度不高，使國家審計(jì)對腐敗行為的揭露和打擊能力有限，不利于腐敗治理。

三、體制層面上國家審計(jì)與腐敗治理的關(guān)聯(lián)與優(yōu)化

當(dāng)前，腐敗已經(jīng)成為我國重大的社會污染。治理腐敗，最大限度地消除腐敗成為黨和人民的共同任務(wù)。而在體制層面上，需要借助國家審計(jì)對腐敗問題予以打擊和處理，并使之能夠在多發(fā)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)項(xiàng)目中得到應(yīng)用，以常態(tài)化審計(jì)的形式存在。為此，需要強(qiáng)化對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金的審計(jì)，逐步開展效益審計(jì)，深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)懲治商業(yè)賄賂行為等。

（一）強(qiáng)化對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金的審計(jì)

隨著國家強(qiáng)調(diào)財(cái)政透明度和財(cái)政審計(jì)公開，國家審計(jì)的任務(wù)越來越顯得重要。這就需要對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金的審計(jì)加大精力。比如，要加大對交通、國土、水利等部門與單位的審計(jì)力度，較好地解決在投資過程中形成的權(quán)力濫用和權(quán)力失控現(xiàn)象，在體制層面上完善投資管理體制。還要重點(diǎn)關(guān)注金融資產(chǎn)質(zhì)量與風(fēng)險效益，對其中存在的違規(guī)貸款、人情貸款等問題進(jìn)行嚴(yán)厲檢查，防范與化解金融風(fēng)險。

（二）逐步開展效益審計(jì)

國家審計(jì)的目的在于達(dá)到維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)和保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。其中，財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法與效益，是國家對地區(qū)、部門與單位進(jìn)行管理、使用國有資產(chǎn)的根本要求。因此，在國家審計(jì)中一旦發(fā)現(xiàn)因決策失誤、管理疏漏而造成的效益低下、損失浪費(fèi)等現(xiàn)象，就要對其危害性進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，防止出現(xiàn)貪污腐敗，最大限度地降低給國家和人民造成的損失。此外，在國家審計(jì)中，還要強(qiáng)化對腐敗問題的揭露，重點(diǎn)揭露那些嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)與國有資產(chǎn)流失的問題，以突出全面審計(jì)、過程審計(jì)和跟蹤審計(jì)的作用。比如，可以選擇一些特殊領(lǐng)域，對其開展國家審計(jì)，以增強(qiáng)審計(jì)人員的宏觀意識和服務(wù)意識，體制層面上分析腐敗問題產(chǎn)生的原因，全面發(fā)揮審計(jì)高層次監(jiān)督與服務(wù)的作用。

（三）深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)在于加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。為了改進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)效果、治理腐敗，除了落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的責(zé)任制、全面推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審前公示和結(jié)果公告制度外，還要凝聚經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的整體合力，組織人事部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門綜合運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，以便對不同類型的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行處理，對不合規(guī)的結(jié)果進(jìn)行處罰。此外，還要落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的責(zé)任制，通過教育審計(jì)人員正確處理好個人與工作的關(guān)系，處理好國家與集體之間的關(guān)系、集體與個人之間的關(guān)系，使之能夠擺脫審計(jì)人際關(guān)系的惡性循環(huán)，能夠在踐行社會主義核心價值觀的過程中，始終將反腐倡廉的大旗高懸，使之能夠主動擺脫市儈作風(fēng)的約束，不敢違背法律和法規(guī)的要求。

（四）懲治商業(yè)賄賂行為

國家審計(jì)機(jī)關(guān)要重點(diǎn)解決公益性強(qiáng)、與人民群眾切身利益密切相關(guān)的問題，以維護(hù)市場秩序、提升社會風(fēng)氣。因此，在對企業(yè)進(jìn)行審計(jì)時，要強(qiáng)化對其營銷、生產(chǎn)、采購等費(fèi)用的審計(jì)，嚴(yán)厲懲治商業(yè)賄賂行為。在固定資產(chǎn)投資的審計(jì)實(shí)踐中，要重點(diǎn)審計(jì)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目，尤其對群眾關(guān)心、社會關(guān)注的問題強(qiáng)化審計(jì)力度。在這一過程中，要發(fā)揮國家審計(jì)的權(quán)威，審查與挖掘任何涉嫌商業(yè)賄賂的環(huán)節(jié)；同時，要注重財(cái)政審計(jì)與行政事業(yè)審計(jì)，對政府采購和國家公務(wù)人員在商業(yè)活動中的商業(yè)賄賂行為進(jìn)行嚴(yán)格審查和嚴(yán)肅查處。比如，在對政府采購審計(jì)時，應(yīng)將重點(diǎn)放在政府采購的程序是否合規(guī)、采購預(yù)算是否合理、采購過程是否規(guī)范等，以此提高固定資產(chǎn)的使用效率，保證政府采購的所有環(huán)節(jié)都處在有效的監(jiān)督與制約之下。

【本文系河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“培育和踐行社會主義核心價值觀，促進(jìn)河南精神文明建設(shè)研究”（2013BZX008）的階段性成果】

（作者單位：南陽師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院）