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新公共服務(wù)視角下縣級(jí)政府公共服務(wù)問題研究

卞凌云

中共響水縣委黨校

[摘要]隨著人民的生活質(zhì)量不斷提高，人民的需求日益多樣化。在我國縣級(jí)政府是基層政府，如何提升我國縣級(jí)政府的公共服務(wù)，具有現(xiàn)實(shí)性意義。將新公共服務(wù)理論作為研究視角，對(duì)縣級(jí)政府公共服務(wù)問題進(jìn)行研究，這給研究縣級(jí)政府公共服務(wù)提供了一個(gè)全新的視點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]縣級(jí)政府；公共服務(wù)；新公共服務(wù)理論

縣級(jí)在我國處于基層政府，連接城鄉(xiāng)，溝通條塊，承上啟下?？h級(jí)政府公共服務(wù)直接關(guān)系到人民的利益。如今人民的生活水平提高，但是人民公共需求的全面增長(zhǎng)與公共服務(wù)短缺、不到位之間的矛盾依然存在。人們更多地對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面產(chǎn)生公共需求，然而我國現(xiàn)有的公共服務(wù)狀況難以滿足日趨變化的各種需求。

一、政府公共服務(wù)概念

關(guān)于政府公共服務(wù)的概念，學(xué)術(shù)界的解釋不同。湯敏軒概括指出：“社會(huì)服務(wù)職能即可以看作政府公共服務(wù)職能。政府公共服務(wù)顧名思義就是由政府安排并生產(chǎn)的服務(wù)，即政府同時(shí)扮演了安排者和生產(chǎn)者的角色。公共服務(wù)體系中的基本參與者是消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者?！雹僮鳛楣卜?wù)的安排者也叫提供者，他們指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或者反過來指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，對(duì)公共服務(wù)的供應(yīng)承擔(dān)著重要的責(zé)任，所以政府公共服務(wù)就是政府在公共服務(wù)體系中承擔(dān)生產(chǎn)和供給的職責(zé)②。

二、新公共服務(wù)理論

美國亞利桑那州立大學(xué)的羅伯特?B?登哈特和珍妮特?V?登哈特于21世紀(jì)初提出了新公共服務(wù)理論。指出：“所謂新公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念?！被纠碚搩?nèi)容如下：

（一）服務(wù)，而不是掌舵

在過去，政府曾是導(dǎo)航者，政府是機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的主人，掌控著社會(huì)發(fā)展的方向，但是在如今社會(huì)是互動(dòng)的復(fù)合體，各種群體利益和多元利益紛雜在一起。

（二）追求公共利益，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品

政府的首要目的和任務(wù)是提供公共利益和公共服務(wù)，但這不意味著就由政府壟斷公共服務(wù)或親自參與生產(chǎn)公共服務(wù)。政府必須致力于形成集體的、共享的公共利益價(jià)值理念，創(chuàng)造利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制。

（三）服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府除了要對(duì)“顧客”的種種需求給予回應(yīng)，精力還要投入在與公民建立信賴以及與公民之間建立合作關(guān)系上。

（四）戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)

認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)集體意識(shí)，緊接下來的就要確定角色和責(zé)任，此外要為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)確立具體的行動(dòng)步驟。在執(zhí)行的過程中把各個(gè)群體聯(lián)合起來,共同向既定的方向前進(jìn)。

（五）責(zé)任和義務(wù)并不單一

政府不僅關(guān)注市場(chǎng)，還應(yīng)該關(guān)注公共利益以及憲法和法令。責(zé)任問題其實(shí)是相當(dāng)復(fù)雜的。官員已經(jīng)并且應(yīng)該受到制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素的綜合影響。公務(wù)員在復(fù)雜的環(huán)境影響下也應(yīng)該服務(wù)于公民和公共利益。

（六）重視人，而不僅是重視生產(chǎn)率

新公共服務(wù)理論認(rèn)識(shí)到公務(wù)員工作復(fù)雜性和巨大的挑戰(zhàn)性。他們不僅僅重視薪水保障，而且要實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)注重組織和社區(qū)倡導(dǎo)的目標(biāo)、價(jià)值和理想，具有相互尊重、彼此適應(yīng)和互相支持的特點(diǎn)。

（七）超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)知道自己不是機(jī)構(gòu)和公共資源的所有者。公務(wù)員有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員、公共組織的監(jiān)督者、公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來為公民服務(wù)。

三、縣級(jí)政府公共服務(wù)的問題與原因分析

（一）縣級(jí)政府公共服務(wù)的存在問題

通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的深入調(diào)查，認(rèn)為縣級(jí)政府公共服務(wù)存在的問題體現(xiàn)在以下幾方面:

1、政府對(duì)公共服務(wù)重視不夠

因?yàn)闅v史和底子薄原因使得經(jīng)濟(jì)落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)人民滿足公共需求的建設(shè)方面不夠重視。隨著社會(huì)進(jìn)步，人民越來越注重生活質(zhì)量。對(duì)此社會(huì)需求越來越大，公共服務(wù)的不到位，沒有營造一個(gè)良好的環(huán)境，這樣也不利于社會(huì)的發(fā)展。

2、公共服務(wù)主體單一

單一性就造成了政府壟斷著幾乎所有的公共資源，壟斷了公共服務(wù)的提供。使得政府原本就有限的精力還涉及到公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。政府感覺不到競(jìng)爭(zhēng)壓力，人民毫無選擇余地，政府要繼續(xù)壟斷公共服務(wù)領(lǐng)域的話勢(shì)必會(huì)讓政府顧及不全，社會(huì)公眾所需要的或者希望所得到的不能正常得到。

3、公共服務(wù)城鄉(xiāng)分配失衡

在農(nóng)村教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給方面，農(nóng)村的公共服務(wù)水平大大低于城市，農(nóng)民不能享有與城市居民在公共服務(wù)上的同等待遇。不管是政府重視度，還是資金的投入均不能和縣城相提并論。農(nóng)村的入學(xué)率、教育設(shè)施、教師質(zhì)量方面，都遠(yuǎn)不及縣城的水平。農(nóng)村衛(wèi)生資金投入不足，衛(wèi)生人才匱乏，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施落后。

4、財(cái)政資金不足且使用不合理

分稅制財(cái)政體制改革后，財(cái)力集中于中央。縣級(jí)政府與省、市是兩級(jí)分稅的，對(duì)于縣級(jí)政府來說，大部分稅收收入都上繳上級(jí)政府，財(cái)力也集中在上級(jí)政府中。中央不斷向地方政府轉(zhuǎn)移支出責(zé)任，支出責(zé)任一直從中央經(jīng)過省級(jí)和地市級(jí)，最后轉(zhuǎn)移到縣鄉(xiāng)級(jí)政府身上。這就導(dǎo)致縣鄉(xiāng)級(jí)支出責(zé)任最多，任務(wù)最重。財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，縣級(jí)政府財(cái)政能力低下，財(cái)、權(quán)、責(zé)不對(duì)等，使得縣級(jí)政府對(duì)于公共服務(wù)提供缺少必要。

（二）縣級(jí)政府公共服務(wù)存在問題的原因分析

用新公共服務(wù)理論來分析上述存在的問題，，原因可有以下幾點(diǎn)。

1、政府公共服務(wù)意識(shí)和認(rèn)識(shí)不足

從根本上和思想上來究其原因就是公共服務(wù)意識(shí)淡薄，認(rèn)識(shí)不足。我國封建社會(huì)形態(tài)時(shí)間長(zhǎng)，傳統(tǒng)“官本位”思想一直影響到現(xiàn)在，政府人員對(duì)于公共服務(wù)意識(shí)一直比較淡薄。

政府公共服務(wù)意識(shí)淡薄就會(huì)導(dǎo)致政府顧不到人民的需求。在這種思想主導(dǎo)下的決策是以政府為主體的，用行政計(jì)劃取代了公眾意愿，從部門利益和政府利益出發(fā)。造成了政府在公共服務(wù)方面的重視程度不夠，關(guān)系民生的公共服務(wù)提供方面資金投入不夠，滿足不了人民的需求。

2、政府的角色仍是掌舵

政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，縣級(jí)政府還沒從掌舵角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)角色，這樣的政府是全能的政府。對(duì)縣域的一切工作都按政府制定的目標(biāo)，按部就班地進(jìn)行。在現(xiàn)實(shí)的操作層面，計(jì)劃性原則滲透到行政管理的方方面面。

政府領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣和傾向于用行政辦法代替市場(chǎng)，政府大量投資于一些競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)和商業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并利用行政壟斷阻止了社會(huì)上其他資本進(jìn)入。許多本應(yīng)由社會(huì)自身來管理的事物均被納入縣級(jí)政府的管理范圍之中。

3、政府責(zé)任和義務(wù)單一

縣的發(fā)展一般落后于大城市,在這一現(xiàn)實(shí)下，政府的責(zé)任和義務(wù)是單一的。新公共理論認(rèn)為政府的責(zé)任和義務(wù)并不是單一的，責(zé)任問題其實(shí)極為復(fù)雜。隨著近經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣級(jí)政府注意了公共服務(wù)職能方面的問題，與以往相比在公共服務(wù)方面加大了投入，但是政府還是注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?；A(chǔ)及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障這些社會(huì)事業(yè)，是政府參與供給的重要領(lǐng)域。在錯(cuò)誤的政府績(jī)效觀下，這些公共服務(wù)領(lǐng)域卻沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。

4、缺乏公民的積極參與

百姓是政府公共服務(wù)的直接接受者和服務(wù)質(zhì)量好壞的感受者，但是政府卻用自己的意愿來提供一切公共服務(wù)，很少會(huì)愿意去獲知公民的需求。政府的公共服務(wù)是為更好地滿足公共需求、增加公共利益。但是縣政府的做法無形中就背離了這個(gè)初衷。政府并非全知全能，公民參與是政府獲知公民公共需求的重要方式。在政府的公共服務(wù)提供中，百姓沒有參與到其中，因而沒有享受到應(yīng)享有的權(quán)利。這與新公共服務(wù)倡導(dǎo)的重視公民權(quán)是相違背。

四、提升縣級(jí)政府公共服務(wù)的路徑選擇

在原因分析的基礎(chǔ)上，可以試著從以下幾點(diǎn)來提升縣級(jí)政府公共服務(wù)，讓縣級(jí)政府更大的發(fā)揮出貼近基層，貼近群眾的作用。

（一）強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)尊重公民，重視與公民之間的關(guān)系。這與我國的“為人民服務(wù)”的思想是一致的。公共服務(wù)精神，關(guān)鍵在于重新擺正政府的位置，改變政府傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)感和自我中心意識(shí)。

首先必須強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，樹立為民服務(wù)的理念，這是提升縣級(jí)政府公共服務(wù)的前提環(huán)節(jié)。在政府工作人員的心中、意識(shí)中建立公共服務(wù)，為民服務(wù)的思想。有了這樣的思想和意識(shí)作為前提，政府的公共服務(wù)也不再是一種盲目和虛設(shè)。

政府公共服務(wù)意識(shí)的加強(qiáng)，為民服務(wù)理念的樹立能夠從本源上調(diào)整政府工作人員的心態(tài)與行為，從而從內(nèi)心驅(qū)動(dòng)著外在的變化，促使政府工作人員行政方式發(fā)生改變。

（二）明確政府公共服務(wù)定位

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府不該掌握社會(huì)新的發(fā)展方向，而應(yīng)基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求。據(jù)此，我們應(yīng)該將政府的角色重新定位為“服務(wù)”而非掌舵。

明確政府公共服務(wù)職能定位是服務(wù)，為縣域社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，使政府管理部門轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)部門。優(yōu)化公共資源配置，特別是各級(jí)政府都要以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，把主要注意力轉(zhuǎn)移到加快解決就業(yè)、收分配、社會(huì)保障等方面的問題上來；要優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系③。

政府角色重新定位為服務(wù)，可以把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)提供領(lǐng)域中來。某些公共服務(wù)的提供由市場(chǎng)的力量來完成，打破政府對(duì)一切的壟斷。社會(huì)上的各種組織進(jìn)入其中，分擔(dān)了政府的繁重事務(wù)，政府可以有更多的精力去做本該做好的工作。

（三）建立以公民為導(dǎo)向的需求訴求機(jī)制

新公共服務(wù)理論要求追求公共利益，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府應(yīng)該關(guān)注和回應(yīng)公民的聲音而不是顧客的需求?？尚械霓k法就是建立以公民為導(dǎo)向的需求訴求機(jī)制。公民為導(dǎo)向的需求訴求機(jī)制的建立不僅能夠讓政府了解公眾的意愿，提高了公共服務(wù)效率，而且還能為政府贏得很高的公眾認(rèn)同度和支持度。

政府可以提供多層次平臺(tái)。對(duì)于不同群體的需求表達(dá)，縣政府應(yīng)該為他們提供多層面的平臺(tái)。為不同群體提供表達(dá)利益的制度性平臺(tái)，使群眾有合理、合法的形式充分表達(dá)利益訴求，確保政府與公眾進(jìn)行無拘無束、真誠的對(duì)話。

（四）重視公民權(quán)與完善公民參與

新公共服務(wù)理論設(shè)計(jì)的路徑是讓公民更好地參與到公共服務(wù)的供給過程,包括公共服務(wù)提供的決策過程和執(zhí)行過程。政府人員不僅要分享權(quán)力，還要通過人民來工作，使人民參與到公共服務(wù)的供給中來。公民積極的參與到政府公共服務(wù)供給中,同樣也是提升政府公共服務(wù)的一個(gè)重要和不可缺少的舉措。

1、增強(qiáng)公民參與意識(shí)

首先要加強(qiáng)對(duì)公民的參與意識(shí)的培養(yǎng)。公民參與到公共事務(wù)中，是公民的權(quán)利，是公民意識(shí)覺醒后的必然行為選擇。政府要進(jìn)一步加強(qiáng)公民素質(zhì)教育，來增強(qiáng)公民意識(shí)。提高公民參與意識(shí)需要多方面的共同努力。此外，公民本身要認(rèn)識(shí)到積極參與公共活動(dòng)，是自己享有的權(quán)利。為公共事業(yè)積極努力作貢獻(xiàn)的同時(shí)其實(shí)也是在維護(hù)自身的利益，行使自己的權(quán)利。

2、政府對(duì)公民進(jìn)行引導(dǎo)

政府要在公共服務(wù)提供的政策制定前廣泛征求人民的意見；在政策制定的過程中，政府優(yōu)先、充分考慮公眾的意愿。這樣制定出來的政策才能夠滿足公眾的需求。

此外，公民參與還能夠防止統(tǒng)治者侵犯公民的利益，對(duì)政府形成監(jiān)督效果。公民參與形成的監(jiān)督力量，是保證廉潔的最有效手段，是保證公共服務(wù)質(zhì)量的有力工具這樣才更有利于公民監(jiān)督政府負(fù)責(zé)任的行政。

參考文獻(xiàn)

[1][美]珍妮特?V?登哈特，羅伯特?B?登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:6-10

[2]暴景升.當(dāng)代中國縣政改革研究[M].天津:天津人民出版社,2007:185

[3]薄貴利.完善公共服務(wù):地方政府職能轉(zhuǎn)變的核心和雙點(diǎn)[J].新視野,2004(5):44

注釋

①[美]E．S．薩瓦斯，周志忍等譯．民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：68-70

②湯敏軒，李習(xí)彬．政府公共服務(wù)職能的科學(xué)界定[J]．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（5）：23

③官靈芳，王鋒．淺析新公共服務(wù)理論對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的啟示[J]．湖北成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（3）：60