◎雷愛先

我國農村宅基地制度的現狀、問題及改革

◎雷愛先

一、我國農村宅基地制度的現狀和基本特征

農村宅基地是農民最基本的生活資料和農業(yè)生產的基本配套設施，“一戶一宅”是農民作為集體經濟組織成員的法定權利，保障農戶宅基地用益物權就是保障農民的基本居住權和生存權。改革完善農村宅基地制度，不僅關系農民權益的保障和維護，關系到農村經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，對農村宅基地的取得、使用、轉讓、收回等作出了明確規(guī)定。國土資源部2004年和2010年下發(fā)《關于加強農村宅基地管理的意見》和《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，就宅基地的規(guī)劃管控、計劃管理、審批方式、試點創(chuàng)新等提出具體政策要求，各地依據土地管理法，通過地方性法規(guī)、自治條例等明確了本地區(qū)宅基地面積控制標準，制定了宅基地審批管理程序，基本建立了我國農村宅基地基本制度體系。這一制度體系主要有五個特征：

一是以“兩權分離、一宅兩制”為主要特征的農村宅基地產權制度。宅基地所有權歸農民集體所有，農戶長期擁有宅基地使用權，宅基地所有權和使用權相分離。農戶只擁有宅基地的使用權，宅基地使用權屬于用益物權，權利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權利，宅基地之上的房屋歸農戶個人所有，農戶擁有所有權，農村宅基地使用權和農村住房所有權相結合。

二是以“一戶一宅、限定面積”為主要特征的農村宅基地分配制度?！耙粦粢徽薄ⅰ跋薅娣e”是指農村村民一戶只能擁有面積不超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標準的一處宅基地，這是我國現行農村宅基地使用及管理制度的核心，體現了國家保護農民基本生存權的法律承諾和嚴格保護耕地的基本國策。

“一戶一宅”體現社會公平，“限定面積”可防止農村土地的濫占濫用。

三是以“主體特定、無償使用”為主要特征的農村宅基地使用制度?！爸黧w特定”是指農村宅基地僅限于本集體經濟組織特定的成員享有使用權，具有身份性、福利性和社會保障功能?！盁o償使用”是指農民無需支付代價即可取得宅基地使用權，獲得最基本的生活條件。

四是以“限制流轉、地隨房走”為主要特征的農村宅基地流轉制度?！跋拗屏鬓D”是指單獨的農村宅基地使用權不得隨意自由流轉，但不禁止宅基地使用權依房屋所有權的轉移而流轉?！暗仉S房走”是指農村宅基地使用權依房屋的合法存在而存在，并能隨房屋所有權的轉移而轉移。

五是以“用途管制、審批監(jiān)管”為主要特征的農村宅基地管理制度。國家通過科學編制和嚴格實施土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模；通過嚴格“一戶一宅”標準、規(guī)范申請條件、報批程序，嚴格審批管理制度。

二、我國現行宅基地制度存在的主要問題

我國現行宅基地制度在保障農民基本居住權、維護農村社會穩(wěn)定、促進土地節(jié)約集約利用方面發(fā)揮了較大作用。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化的快速發(fā)展，以一戶一宅、面積法定、限制流轉為核心內容的宅基地制度，沒有體現宅基地在作為農業(yè)生產和生活基本條件的前提下所具有的要素特征和財產屬性，不能適應農村社會穩(wěn)定和發(fā)展的需要。突出表現在六個方面：

一是“一戶一宅”的宅基地取得制度落實不到位。宅基地制度的核心在于保障農民的基本居住權利，農村宅基地實行的是“一戶一宅”的集體經濟組織內部福利分配制度，體現的是保障性，但現行農民宅基地合法取得權難以保障。一些地方多年未批放宅基地，農民新申請宅基地得不到批準，就在自己的承包地和耕地上違法建房，形成的“被違法”現象比較普遍。

二是宅基地使用中閑置浪費、粗放利用問題突出。在農民新申請宅基地得不到批準的同時，又存在著超標準占地和一戶多宅問題，“空心村”現象不同程度存在，土地閑置、空置和低效利用問題突出。

三是宅基地退出機制缺失。在宅基地的退出上，《土地管理法》第65條只規(guī)定了三種情形（為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公益事業(yè)建設需要使用土地的；不按照批準的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因而停止使用的）可以由農村集體經濟組織報原批準人民政府批準后，收回土地使用權，并予以適當補償。宅基地收回政策過于原則性，收回程序和補償標準缺乏具體規(guī)定，可操作性不強，更缺乏引導村民主動退出宅基地的有效機制。

四是宅基地管理存在政府職能不到位。編制和實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃，有利于農民取得宅基地后依據規(guī)劃建房，這是地方政府的管理職能。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃科學性不夠且修編滯后，村莊建設規(guī)劃缺失，部分地方政府以沒有編制規(guī)劃或不符合規(guī)劃為由不批宅基地。另外，農民住宅用地由縣級人民政府批準，其中涉及占用農用地的，還要報省級政府辦理，審批環(huán)節(jié)過多，審批程序繁雜、周期長、審批難、行政成本大，使得地方國土資源管理部門忙于微觀審批而削弱了宏觀監(jiān)管職能。

五是宅基地管理中沒有有效發(fā)揮村民自治組織的主導作用。農民集體經濟組織在宅基地取得、分配、規(guī)劃編制、使用、轉讓與退出及管理中處于“權利虛位”狀態(tài),未真正賦予村集體經濟組織完整的產權主體，未充分發(fā)揮村民自治組織在農村宅基地分配、使用、監(jiān)管和收回的主體地位和主導作用。

六是宅基地用益物權實現不充分。按照物權法規(guī)定，一般用益物權有占有權、使用權和收益權。宅基地使用權屬于用益物權，占有和使用的權利已經得到了充分體現，但收益權未能充分顯

現。導致一方面宅基地不能進入土地市場進行轉讓和流轉，不利于農民土地財產權的實現；另一方面，在征地中農民宅基地的土地利益得不到分享，無法參與增值收益分配，宅基地用益物權保障不足。

三、改革完善我國宅基地制度的對策思路

《中央央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地管理制度。宅基地制度改革試點被納入中央確定的重要制度改革任務。改革完善我國農村宅基地制度，應從以下五個方面明確改革目標任務和設計實施方案。

一是改革完善宅基地制度必須堅持我國的土地基本制度，這是改革堅守的底線。我國實行土地的社會主義公有制，宅基地屬于集體所有，《中華人民共和國憲法》對此有明確規(guī)定。改革完善農村宅基地制度，必須在《憲法》的前提下推進。一些將宅基地私有化或國有化的改革觀點和設計，均違背《憲法》精神。農村宅基地制度改革，必須堅守改革底線，確保土地公有制性質不改變。

二是改革完善宅基地制度必須慎重穩(wěn)妥，不能冒進搶跑。將宅基地改革的總基調確定為“慎重穩(wěn)妥”，主要基于三點考慮：一是宅基地是農民的安身立命之本，改革涉及農民的切身利益。二是宅基地制度是我國的基本土地制度，改革涉及土地所有制問題。三是宅基地改革涉及宅基地權能設置、產權屬性、保障方式、有償流轉退出等內容，政策性極強。因此，宅基地改革既要加強頂層設計，按程序、有條件、分步驟推進，取得實效后再逐步推開，又要注重協(xié)調推進，統(tǒng)籌做好與宅基地制度改革關聯度高的農村承包經營權流轉、集體經營性建設用地入市、征地制度改革、戶籍制度改革、農民住房財產權擔保抵押轉讓改革等，要注重改革的關聯性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性。

三是宅基地制度改革必須在堅持農村土地基本制度的前提下，做好頂層設計和方案實施。要始終把維護和實現好農民土地權益作為改革完善宅基地制度的出發(fā)點和落腳點。通過改革試點，科學確定農民住宅用地取得方式和農民住房保障的新機制和新辦法，創(chuàng)新農村集體經濟組織主導的宅基地有償使用制度，探索宅基地自愿有償退出機制。通過體制機制法制的完善，切實保障和維護農民宅基地權益。

四是宅基地制度改革必須注重發(fā)揮村民自治組織的主體作用。宅基地是農民集體所有的土地，農民是宅基地的占有者和使用者，村集體經濟組織是集體土地所有權的主體，村民自治組織在宅基地改革中應當發(fā)揮主體作用。要通過宅基地制度改革，解決自治組織和農村集體經濟組織在宅基地上無話語權、“說了不算”的問題，積極主動引導農村集體經濟組織依法履行宅基地所有權主體的權利和職責，深入探索宅基地所有權的權能內容和實現形式，創(chuàng)新城鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地區(qū)內農民“住有所居”、“居者有其屋”等住房保障形式。積極主動指導村委會建立完善農村土地民主管理制度，健全宅基地村級協(xié)商議事機制和“村規(guī)民約”，夯實基層管理基礎。要維護集體土地所有權的法定權利，注重發(fā)揮自治組織在宅基地利用規(guī)劃、宅基地分配、使用、有償退出及日常管理中的主動性、積極性，切實發(fā)揮村民自治組織在宅基地管理中的主體作用。

五是宅基地改革試點必須先行取得法律授權?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。農村宅基地制度改革涉及突破《物權法》、《土地管理法》等相關法律，為充分發(fā)揮法治對宅基地制度改革的引領和保障作用，需要梳理試點內容中與現行法律不一致的具體條款，按照法定程序，先行取得法律授權。

（雷愛先，國土資源部土地利用司綜合處處長/責編 張棟）