劉云浪，程勝高，才惠蓮，師 懿

(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)a.環(huán)境學(xué)院;b.公共管理學(xué)院，武漢 430074)

跨流域調(diào)水是水資源開發(fā)中產(chǎn)生矛盾和沖突最大的開發(fā)方式，如何有效管理調(diào)水工程是全球性的問題。調(diào)水區(qū)水環(huán)境破壞嚴重，水權(quán)轉(zhuǎn)移和環(huán)境保護成本分攤不均致調(diào)水區(qū)與受水區(qū)矛盾較大。政府單獨承擔(dān)跨流域調(diào)水環(huán)境保護與協(xié)調(diào)的成本負擔(dān)較重且不一定是有效的，而生態(tài)補償被證明是有效的市場工具［1］。如何促使跨流域調(diào)水工程有效地實施生態(tài)補償，實現(xiàn)跨流域調(diào)水工程的可持續(xù)發(fā)展，國內(nèi)外學(xué)者對此展開了研究，梳理其關(guān)于跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)难芯砍晒苡行д故酒溲芯窟M展及現(xiàn)狀，對現(xiàn)實有著重要的參考意義。

1 跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補償?shù)姆Q呼只是國內(nèi)范疇，國外不稱之為“生態(tài)補償”，稱呼比較多，目前通用的為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(Payment for Ecosystem Services，PES)［2］。國外生態(tài)補償具體到不同涉水生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)產(chǎn)生2個小的理論分支，為流域水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償(Payment for Watershed Ecosystem Services，PWES)［3］和水文生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償(Payment for Hydrological Ecosystem Services，PHES)［4］，已形成理論體系。雖然生態(tài)補償延伸到跨流域調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)的研究歷時有限，但目前對跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)恼J識也從最開始的生態(tài)學(xué)意義上的補償向生態(tài)效益經(jīng)濟意義上的服務(wù)付費轉(zhuǎn)變。如早期 J.Hite(1986)［5］提出的跨流域調(diào)水區(qū)際補償(Interregional Compensation of Inter－basin Water Transfers)的概念，雖然他從效率與公平的角度做了思考，但其文中主要提到了征收稅費等國家調(diào)控的補償措施，過分的強調(diào)行政補償，未完全體現(xiàn)跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)氖袌鎏攸c。近期具有代表性的定義為A.Lukasiewicz(2006)［6］指出跨流域調(diào)水生態(tài)補償具有社會協(xié)議性，是社會協(xié)議下不同主體下的經(jīng)濟刺激與內(nèi)部協(xié)調(diào)的社會協(xié)議。具體而言是指通過跨流域調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者向提供者付費，將跨流域調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的非市場價值轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)貐⑴c者提供生態(tài)服務(wù)的財政激勵機制，旨在鼓勵參與者提供更多的跨流域調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，實現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

國內(nèi)對跨流域調(diào)水生態(tài)補償稱呼不一致，如金波(2012)［7］稱為區(qū)域生態(tài)補償，程文(2012)［8］稱為大型跨區(qū)域調(diào)水工程生態(tài)補償，只有少數(shù)學(xué)者對跨流域調(diào)水生態(tài)補償內(nèi)涵進行了概括式定義，但也逐漸開始凸顯出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的市場化特征。如谷海霞(2010)［9］指出跨流域調(diào)水生態(tài)補償是對調(diào)水給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復(fù)、綜合治理外還應(yīng)該包括因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行的資金、技術(shù)、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠?？梢姡群Ｏ际且哉{(diào)水區(qū)保護顯性成本與機會成本來定義跨流域調(diào)水生態(tài)補償，但忽視了下游因為上游水權(quán)流失而喪失的機會成本，是以保護成本為依據(jù)，而不是以生態(tài)效益為依據(jù)。才惠蓮(2009)［10］指出是指基于整個社會承認水資源的稀缺性，并認同調(diào)水資源的資源要素價值和生態(tài)環(huán)境價值的基礎(chǔ)上，通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓，使資源、環(huán)境的受益人支付一定費用，對生態(tài)環(huán)境的保護者予以合理的經(jīng)濟補償。文獻［10］是以水權(quán)轉(zhuǎn)讓為基礎(chǔ)市場定義，是以生態(tài)效益為依據(jù)。

總體上，我國目前基本上沿用流域生態(tài)補償概念，極大地限制了跨流域生態(tài)補償實踐的開展?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償與流域生態(tài)補償?shù)膫?cè)重點有所不同(見表1)［11］，應(yīng)根據(jù)跨流域調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的獨特性進行定義。

表1 跨流域調(diào)水生態(tài)補償與流域生態(tài)補償?shù)膮^(qū)別Table 1 Differences of ecological compensation between inter-basin water transfer and watershed water transfer

2 跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)哪康?/h2>

跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)哪康闹饕协h(huán)境保護目的、制度目的和經(jīng)濟發(fā)展目的。

2.1 環(huán)境保護目的

跨流域調(diào)水生態(tài)補償通過3個機理來保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)跨流域調(diào)水工程的可持續(xù)運行。

(1)為調(diào)水區(qū)環(huán)境保護提供資金支持:為跨流域調(diào)水區(qū)域保護環(huán)境提供資金支持是保護跨流域調(diào)水生態(tài)區(qū)域的明顯形式，也為其首要目的。如秦鵬(2005)［12］指出建立跨流域調(diào)水生態(tài)補償制度可以為調(diào)水區(qū)域提供環(huán)境治理資金，從根本上破解跨區(qū)域環(huán)境治理的困局。

(2)激勵個人經(jīng)濟利益最大化目的的同時向環(huán)境保護的公共目的的轉(zhuǎn)化:一般來說，土地利用方式對調(diào)水區(qū)的生態(tài)環(huán)境有所影響，生態(tài)補償是以如何調(diào)整農(nóng)民種植行為，達到生態(tài)環(huán)境保護為目的。J·M.Antle(2007)［13］運用經(jīng)濟模型(見圖1)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進行分析，指出如果生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)沒有得到支付，農(nóng)民將會按照xf的土地管理方式尋求利益最大化，這將產(chǎn)生破壞生態(tài)環(huán)境的行為。但是，如果每單元生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)按照p美元支付給農(nóng)民，農(nóng)業(yè)活動產(chǎn)生的總價值將是π(x，s)+p·e(x，s)。相應(yīng)地，農(nóng)民會根據(jù)最大經(jīng)濟回報的管理方式xe＜xf去決定x的數(shù)量，因為在模型中xe＜xf處的x的邊際私人收益等于生產(chǎn)更多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的邊際收益(利益曲線的斜率等于減去生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值曲線的斜率)。

圖1 農(nóng)民個人行為與生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟學(xué)模型Fig.1 Economic model of farmer behavior and payment for ecosystem services

(3)減少調(diào)水區(qū)與受水區(qū)的水環(huán)境破壞與水資源浪費:傳統(tǒng)觀點認為生態(tài)服務(wù)是無償?shù)?，沒有市場價值，導(dǎo)致水資源是公共物品，排他性與競爭性較差，往往會忽視其價值［14］。在跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)臉?gòu)建下，人們認識到水資源的稀缺性與價值性，這將改變上游與下游的利益主體的行為。一方面，調(diào)水區(qū)域的人們的污染與浪費水資源的活動將會減少，因為污染與浪費水資源的行為都將得不到相應(yīng)的支付;反之，減少污染與浪費水資源的行為會得到更多的支付。另一方面，成本顯然轉(zhuǎn)嫁于受水區(qū)生態(tài)服務(wù)消費者，提高浪費的成本，減少受水區(qū)的水資源的浪費，達到資源的最佳配置［15］。

2.2 制度目的

跨流域調(diào)水潛在的污染，不公平的利益再分配加劇了調(diào)水區(qū)水源的短缺而且過重的生態(tài)環(huán)境保護負擔(dān)造成社會分化［16］?？缌饔蛘{(diào)水水資源分配利益與生態(tài)環(huán)境保護成本不均實質(zhì)上為法律意義上的權(quán)利與義務(wù)不對稱［17］。可持續(xù)的生態(tài)補償機制是實現(xiàn)利益平衡的核心(見圖2)，可持續(xù)的生態(tài)補償機制建立將會實現(xiàn)水資源消費者補償給供水者，除此之外，還會提高當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展機會，實現(xiàn)實質(zhì)平等與機會平等［18］，平衡不同地區(qū)的利益、減少社會沖突從而穩(wěn)定社會秩序。制度目的就是追求公平、平衡利益及穩(wěn)定秩序。

圖2 影響調(diào)水地居民權(quán)利實現(xiàn)的4個因素Fig.2 Four factors affecting the residents to share benefits

2.3 經(jīng)濟發(fā)展目的

生態(tài)補償?shù)玫礁鲊那嗖A，不僅僅是強調(diào)激勵更多的人去保護環(huán)境，而且能夠為農(nóng)村的貧困地區(qū)提供財政支持，促進貧困地區(qū)的發(fā)展［19］。跨流域調(diào)水帶來的成本很容易社會化，如為了保證輸送清潔用水，調(diào)水區(qū)域一般都會禁止建設(shè)有可能污染當(dāng)?shù)厮吹捻椖?，這些成本顯然大幅降落到調(diào)水區(qū)，會嚴重影響調(diào)水區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展［20］。調(diào)水區(qū)政府在考慮利益相關(guān)者的訴求之后，會形成向受水區(qū)求償?shù)目傮w訴求，在這種動力機制刺激下，調(diào)水區(qū)資源管理者會從單純的管理者向利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變，這樣一種持續(xù)資源補給會讓調(diào)水區(qū)政府有更多的資金、機會去尋求發(fā)展［21］，生態(tài)補償?shù)慕⒖纱偈关毨У貐^(qū)通過這些補償而形成自身財政。從現(xiàn)有文獻看，我國學(xué)者在跨流域調(diào)水生態(tài)補償與扶貧的關(guān)系認知不足，研究成果較少。經(jīng)濟發(fā)展目的就是形成財政激勵，促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

3 跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

跨流域調(diào)水生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是指采取何種依據(jù)確定補償者向受償者支付多少而進行量化的方法，目前主要有7種方法(見表2)。

表2 跨流域調(diào)水生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)測算方法Table 2 Method of determining the payment standard for ecosystem services of inter-basin water transfer

圖3 跨流域調(diào)水水權(quán)定價計算思路Fig.3 Calculation ideas of water rights pricing for inter-basin water transfer

圖4 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價值的確定機制Fig.4 Mechanism of determining the spillover value of ecosystem services

圖5 生態(tài)流量核算思路Fig.5 Ideas of ecological flow accounting

從表2可知，國外的方法主要有生態(tài)服務(wù)價值評估法與支付意愿法。生態(tài)服務(wù)價值評估法是以跨流域調(diào)水系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)為基礎(chǔ)，依據(jù)跨流域調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)衍生的服務(wù)產(chǎn)品，通過對產(chǎn)品的類型、數(shù)量等進行量化的一種具體計算方法，是從市場供給的角度確定價格。但由于跨流域調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)的跨區(qū)域性、多功能性，此種方法難以量化，實施中需要大量的生態(tài)模型與經(jīng)濟定價模型，實施起來較為困難，目前只是學(xué)者理論提出階段。支付意愿法是根據(jù)生態(tài)服務(wù)的消費者對生態(tài)服務(wù)的支付意愿來評價價格，也即通過市場需求角度確定跨流域調(diào)水生態(tài)服務(wù)的價格。該方法簡便易行，容易量化，但是由于人們現(xiàn)行對生態(tài)服務(wù)市場價值認知不足，其確定的支付意愿不能有效反映生生態(tài)服務(wù)的市場價值。

我國學(xué)者用基于保護成本確定、價值評估與保護成本相結(jié)合、費用效益法、博弈法等5種方法對我南水北調(diào)工程進行了相應(yīng)計算，其中基于保護成本、生態(tài)足跡理論計算法的計算模型很多是沿用或者對流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的算法和模型的部分改進［31］。而且在計算環(huán)境保護成本時，有的學(xué)者只是把水源區(qū)生態(tài)建設(shè)的各項投入進行簡單的疊加，忽略了排污權(quán)的價值。價值評估與保護成本相結(jié)合、費用效益法、博弈論法這3種算法是從市場供給與需求平衡的方法來確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的，特別是博弈論是基于相關(guān)利益者在合作情況與非合作情況下的進行的利益貨幣化計算方法，為我們提供新的計算方法?？紤]用何種模型時，應(yīng)該根據(jù)具體的情形而定。因為跨流域調(diào)水生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是一個固定不變的量，它應(yīng)該隨著區(qū)域、時間的變化和地區(qū)間經(jīng)濟狀況的不同而有所不同，應(yīng)是有區(qū)域性的動態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)［32］。

4 跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)膶嵤C制

目前主要有政府主導(dǎo)的公共支付補償、市場補償機制、政府引導(dǎo)的市場補償。

4.1 政府主導(dǎo)的公共支付補償

政府主導(dǎo)下的公共支付補償實際為政府為補償主體，也即政府購買跨流域調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。這方面的實際案例和理論探討較多，研究主要圍繞政府購買利弊分析展開［33］，以及政府作為主導(dǎo)購買者能否起到生態(tài)補償?shù)膶嶋H作用，目前爭議較大。如 B.C.Steed(2007)［34］以北美洲的哥斯達黎加進行個案分析，指出政府干預(yù)可改變激勵，政府直接支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一種改變激勵生態(tài)服務(wù)損失很有前途的工具，但不能被視為一個奇異的靈丹妙藥來保護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。我國目前也主要采用的是政府主導(dǎo)下的公共支付補償。

4.2 市場補償機制

國外許多學(xué)者認為市場補償機制會成為跨流域調(diào)水補償?shù)钠毡闄C制。目前研究主要集中在對市場補償機制的潛在轉(zhuǎn)移收益的評估與對市場機制下的機構(gòu)安排［35］。美國加利福尼亞州水資源計劃(The California State Water Project，SWP)是美國最大的調(diào)水工程，堪稱是跨流域調(diào)水生態(tài)補償市場機制的典范，其“水銀行”模式(The 1991 California Drought Water Bank，CDWB)是作為個案研究調(diào)水市場補償機制頻率最高的。如圖6所示。水銀行是一個中介機構(gòu)，當(dāng)調(diào)水量不能滿足受水區(qū)的用水需求時，它負責(zé)聯(lián)系水資源的賣方與買方，負責(zé)購買自愿售水用戶的富余水，然后賣給急需用水的其他用戶，很好地協(xié)調(diào)了調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間的用水沖突與生態(tài)利益平衡［36］。

我國學(xué)者提出了運用建立市場補償模式，但單一的市場運作模式在現(xiàn)實中難以實施，其原因為:①跨流域調(diào)水往往涉及地域廣闊，交易范圍涉及面廣，容易產(chǎn)生信息不對稱，交易成本較高，目前難以形成有效率的市場［37］;②生態(tài)服務(wù)價值是一個新概念，在人們傳統(tǒng)認知中生態(tài)服務(wù)是無償?shù)?，其稀缺性與價值還未在市場表征，靠市場供求關(guān)系難以達成交易，其難以形成交易規(guī)模［38］。

4.3 政府引導(dǎo)的市場綜合機制

目前學(xué)者倡導(dǎo)建立政府引導(dǎo)的市場綜合實施機制。在政府引導(dǎo)的市場綜合機制方面，學(xué)者在中央層面、地方層面及其他層面上提出具體的運行機制。中央層面上，國家應(yīng)給予生態(tài)服務(wù)提供者進行補償，其具體方式包括多種，如財政轉(zhuǎn)移支付，提供就業(yè)機會，相應(yīng)的政策優(yōu)惠。除此之外，建立相應(yīng)的生態(tài)補償專項基金是國外理論界所積極倡導(dǎo)的［39］，這給我國實施跨流域調(diào)水生態(tài)補償提供了新的思路。地方層面上，一方面，建立政府橫向轉(zhuǎn)移支付機制，可通過政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付避免市場的交易成本［40］。另一方面，可以建立實施水權(quán)交易市場。

圖6 美國加利福尼亞州水資源計劃中“水銀行”運作機制Fig.6 Operation of California Drought Water Bank in California State Water Project

5 跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)闹贫缺Ｕ?/h2>

跨流域調(diào)水生態(tài)補償需要良好的法律框架與制度安排，國外具有跨流域調(diào)水立法中對生態(tài)補償具有相應(yīng)的實踐，最具有代表性的為美國的“科羅拉多方法”確立的水權(quán)交易制度，1922年《科羅拉多河協(xié)議》形成分水方案，下游的加州、亞利桑那州、內(nèi)華達州一共獲得750萬英畝英尺的用水權(quán)。20世紀90年代末，聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部頒布了《科羅拉多河規(guī)則》，再次規(guī)定了加州的水權(quán)限額。但目前也備受詬病。如 V.Yevjevich，(2001)［41］指出科羅拉多的這種方法忽視了價值很高的休閑和其他河流價值(漁業(yè)、野生生物，其他的環(huán)境用途和保護)。

由于跨流域調(diào)水生態(tài)補償立法實施受到交易成本、機構(gòu)設(shè)置與融合、相關(guān)利益者參與、政策實現(xiàn)的具體目標(biāo)等因素影響，實施難度較大［42］。學(xué)者對此進行了制度頂層設(shè)計與制度具體實施，在制度頂層設(shè)計方面，認為在立法原則上應(yīng)堅持無侵害原則［43］、利益平衡原則(Sharing Benefits)［44］、科學(xué)技術(shù)原則［45］，除此之外，還認為生態(tài)補償權(quán)利與義務(wù)主體的確定應(yīng)考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值特性與生態(tài)功能區(qū)，不能簡單的劃分。目前學(xué)者把跨流域調(diào)水區(qū)域分為調(diào)水區(qū)、受水區(qū)［46］、沿線［47］等 3 個空間范圍，這只是傳統(tǒng)的生態(tài)補償區(qū)域劃分的典型寫照，割離了跨流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的范疇，不利于生態(tài)補償實際運作［48］。在制度實施方面，國內(nèi)研究主要集中在以水權(quán)的轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)而進行法律調(diào)控，并且還對跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)姆审w系安排與融合展開了初步研究［49］。

6 總結(jié)及展望

6.1 總 結(jié)

綜上，雖說跨流域調(diào)水生態(tài)補償只是近些年才得以重視，但國外已經(jīng)形成了從內(nèi)涵到保障制度的初步理論體系。具體表現(xiàn)在:

(1)已經(jīng)從最開始的生態(tài)學(xué)意義上的補償向生態(tài)效益經(jīng)濟意義上的服務(wù)付費轉(zhuǎn)變。

(2)系統(tǒng)認知跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境保護目的、制度目的、經(jīng)濟發(fā)展目的。

(3)確定補償標(biāo)準(zhǔn)的方法主要是具有市場化的生態(tài)服務(wù)價值評估法與支付意愿法。

(4)形成了以美國為代表的市場補償機制為主，政府主導(dǎo)公共支付為輔的補償機制。政府公共支付補償在中央層面建立跨流域調(diào)水生態(tài)補償基金是國外理論所積極倡導(dǎo)的。

(5)已有跨流域調(diào)水生態(tài)補償立法實踐，主要是通過跨流域調(diào)水專門立法協(xié)調(diào)以水權(quán)交易為主的生態(tài)補償。

我國跨流域調(diào)水生態(tài)補償是一個舶來品，與國外實踐與研究相比較，還存在如下不足:

(1)雖然我國跨流域調(diào)水生態(tài)補償定義逐漸凸顯出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的市場化特征，但總體上主要沿用流域生態(tài)補償概念。

(2)國內(nèi)學(xué)者對跨流域調(diào)水生態(tài)補償與扶貧的關(guān)系認知不足。

(3)國內(nèi)部分模型是沿用或者對流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的算法和模型的改進，尚未完全體現(xiàn)生態(tài)補償市場化特征的模型。

(4)我國還未開展中央層面上建立跨流域調(diào)水生態(tài)補償基金相應(yīng)的研究。

(5)跨流域調(diào)水生態(tài)補償專門立法面臨生態(tài)補償權(quán)利義務(wù)主體的確定，且立法內(nèi)容缺失對水權(quán)之外的補償內(nèi)容制度確定與融合。

6.2 展 望

(1)應(yīng)以跨流域調(diào)水生態(tài)服務(wù)的特點為基礎(chǔ)來定義跨流域調(diào)水生態(tài)補償。

(2)加強對跨流域調(diào)水生態(tài)補償與貧窮的關(guān)系的研究，如跨流域調(diào)水引起的利益輸送與失衡是如何引起局部貧困的機理和具體表現(xiàn)形式。

(3)加強對跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)研究，結(jié)合市場與區(qū)域生態(tài)服務(wù)特點進行模型量化。

(4)加強我國在中央層面上建立跨流域調(diào)水生態(tài)補償基金方面的研究;如補償基金的資金來源、管理機構(gòu)。

(5)專項立法應(yīng)加強權(quán)利義務(wù)主體、生態(tài)補償內(nèi)容確定方面的研究。比如，應(yīng)結(jié)合調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)單位與特征確定權(quán)利義務(wù)主體。

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