文/本刊記者 王璐

根據(jù)環(huán)保部長陳吉寧在十二屆全國人大三次會議答記者問，我國在未來幾年環(huán)保投資需求大概8-10萬億元，按照社會資本環(huán)保占項目投入比例為1/3保守測算，未來社會資本將為環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來2.7-3.3萬億增量。

地方政府財政用于環(huán)保建設的資金捉襟見肘，公眾對環(huán)境的需求日益提高，社會資本力求長期合理穩(wěn)定的投資回報，如何進一步將環(huán)境需求轉(zhuǎn)化為市場需求？資本市場如何能發(fā)揮杠桿作用進入環(huán)保產(chǎn)業(yè)？環(huán)保項目的PPP模式不失為一種良好的解決方案。作為深化投融資改革的重要途徑，在環(huán)保這樣公共服務性質(zhì)的領域推廣PPP，既能夠提高投資效率，也能緩解投資壓力，促進政府職能轉(zhuǎn)變。

以北京為例，“十一五”以來，在垃圾處理領域積極引入社會資本，通過PPP方式，開展生活垃圾和醫(yī)療垃圾處理設施投資建設和運營工作。目前，已實施了10個項目，其中分別采取BOT的方式開展特許經(jīng)營、政府企業(yè)共同投資、委托企業(yè)運營管理以及政府投資建設、委托企業(yè)特許運營的方式運作，項目總投資60億元，吸引社會投資約40億元。

目前，新一批垃圾處理設施項目正在采取PPP方式加快推進。阿蘇衛(wèi)循環(huán)園項目、魯家山餐廚垃圾收運處一體化工程、大興建筑垃圾資源化處理項目已明確由社會主體投資建設和運營管理；密云縣垃圾綜合處理中心已通過公開招標方式選取綠色動力集團公司參與項目投資和運營管理；通州區(qū)垃圾綜合處理中心項目采取BOT方式建設，已與北京綠色動力環(huán)保有限公司簽訂合作框架協(xié)議；海淀區(qū)建筑垃圾資源化處理項目、順義區(qū)有機廢棄物處理廠、豐臺區(qū)餐廚垃圾處理廠等項目擬通過公開招標方式選取社會主體，正在編制特許經(jīng)營實施方案。經(jīng)梳理，上述正在推進的垃圾處理設施PPP項目，總投資估算約94億元，預計可吸引社會投資70億元。

事實上，中國在PPP（Public-Private-Partnership）方面的實踐早就有了，如市政水務、生活垃圾等領域，BOT、TOT等PPP概念的投融資模式已經(jīng)應用得十分廣泛。

環(huán)保為何PPP？

首先從PPP的定義看，環(huán)保項目符合其中“為社會提供公共產(chǎn)品或服務”的特征，運營維護相對專業(yè)和技術含量較高、市場規(guī)模大等特點為環(huán)保PPP提供了條件。

據(jù)美國環(huán)保部門估算，環(huán)境基礎設施的運營成本，私營企業(yè)要比公共部門低10%—20%。同時，根據(jù)國際經(jīng)驗，污染治理投資占GDP的比例達2%—3%時，環(huán)境質(zhì)量才可得到明顯改善。過去10年，中國這個比例始終低于2%，其中有8年低于1.5%。2013年，中國GDP為56萬億元。如果達到2%，污染治理投資可以超過1萬億元。環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的市場，為PPP發(fā)展帶來了契機。

以實際應用看，環(huán)保項目多為城市環(huán)境基礎設施項目，龐大的投資需求使得政府迫切需要社會資本參與。在技術層面，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，可以利用投資方對于專業(yè)領域的先進經(jīng)驗提高管理運營的專業(yè)程度和效率，提升服務質(zhì)量，通過環(huán)境績效考核等方式實現(xiàn)環(huán)保治理更加有效的目標。

在北京市范圍內(nèi)，針對社會廣泛關注的河道水環(huán)境污染等問題，市政府啟動了清河、涼水河流域水環(huán)境綜合治理工程，選擇北京水務投資中心、北控水務集團分別作為清河、涼水河實施主體，開展了投資、建設、養(yǎng)護改革試點工作，探索推動流域水系綜合治理采用市場化模式運作。工程主要建設內(nèi)容包括河道清淤、兩岸綠化、濕地公園等。

合理的市場回報機制是實現(xiàn)PPP的關鍵，需要建立在利益共享風險共擔的前提下

目前已完成部分河道清淤、排水口除臭、景觀提升等工程任務，投資約4億元，實施后有效改善了河道水環(huán)境面貌，遏制住了部分河段水環(huán)境惡化趨勢，治理效果受到社會各界的認可。

從資金的使用結(jié)構上，引入社會資本將扭轉(zhuǎn)政府在環(huán)保投入上的規(guī)劃方向，從耗費大量資金、時間進行基礎設施建設的環(huán)境治理過程投入，轉(zhuǎn)變成指定性更強的環(huán)境效果的財政支付，對于吸納更多的社會資本參與環(huán)保投資，以及財政資金投入環(huán)保的效果提升等具有積極意義。同時，也有利于克服政府債務管理缺乏計劃性的弊端，PPP的合同型長期支付約束了政府的支付和借債行為，提高了履約精神。

從政策引導和保障方面，國家自去年圍繞PPP出臺了幾份相關文件，從政策角度大力鼓勵社會資本投入，加強組織和能力建設，盡快形成有利于促進PPP發(fā)展的制度體系。在2014年財政部、國家發(fā)改委等相關部門相繼推出了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》一系列文件，文件中關于加強政府和社會資本合作的內(nèi)容涉及的重點領域，環(huán)保均位列入其中。

至此，PPP模式成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的關鍵詞，在公共服務領域引入社會資本，實際上也是在倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)改革?？辞辶谁h(huán)保引入PPP的大勢所趨，如何實現(xiàn)對接將成為政府和社會資本下一步面臨的任務。

環(huán)保領域的PPP實踐？

PPP的應用在全球諸多國家得到普及。起源于歐洲，歐洲的PPP在全球開展得最早也最為成熟。其中英國作為PPP模式的發(fā)源地，幾乎在國民經(jīng)濟的所有部門完成了最多數(shù)量的PPP項目，因此英國在相當程度上引領了歐洲PPP發(fā)展的潮流，絕大多數(shù)國家PPP項目都吸引了英國已有經(jīng)驗。

在探討國內(nèi)環(huán)保項目如何對接PPP之前，我們先大致了解一下環(huán)保哪些領域可以有效開展PPP模式運作。為此，記者采訪了清華大學環(huán)境學院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任薛濤，他在市政環(huán)境領域有著多年的領域采購經(jīng)驗，作為資深市政環(huán)境投融資專家，他為記者詳細解釋了目前環(huán)保領域PPP的現(xiàn)狀。

我們得知在工業(yè)領域基本沒有PPP形式出現(xiàn)，因為工業(yè)領域的節(jié)能環(huán)保項目不具備PPP之中必要的政府公共要素?？諝庵卫碛捎谏婕岸鄠€部門聯(lián)合執(zhí)法，對責任不容易界定。市政基礎設施建設是政府的基本職能，包括地鐵、高速公路、污水、垃圾、餐廚垃圾等等，環(huán)保領域主要以水和固廢兩部分內(nèi)容為主，這兩個領域作為較為成熟的市場化領域，已經(jīng)在2002年允許特許經(jīng)營后高度PPP了。

為了證實這樣的說法，記者采訪北京市發(fā)改委區(qū)縣處相關負責人了解相關的情況。

自2008年起我市各個區(qū)縣開始實施小城鎮(zhèn)污水處理設施市場化運作，原來的污水廠和市政管網(wǎng)基本都由政府投資。開始實行由社會建廠、政府建網(wǎng)、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)付費的模式后共推出3批8個區(qū)縣小城鎮(zhèn)污水“打捆”項目，市場化專業(yè)運作公司通過與政府確立合理的水價運行機制、確定特許經(jīng)營的年限等內(nèi)容，徹底改善了小城鎮(zhèn)污水處理設施存在規(guī)模小、成本高、效率低、運行管護難的等問題。這些項目推行的非常順利，屬于運作比較成功的PPP項目領域。80座污水處理設施，吸引社會投資21.8個億，占總投資的49.7%，配套管網(wǎng)部分市政府投資16.6個億，區(qū)縣配套5.5個億，目前第一批順義、平谷、密云基本上已經(jīng)投入運營，整體動作情況比較好。項目市場化運作以來，緩解了政府又要建廠又要建網(wǎng)的資金壓力，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理設施上得到有效的管護，率先實現(xiàn)了十二五規(guī)劃確定的新城和重點鎮(zhèn)污水處理能夠達到90%的目標。

其中，以密云縣小城鎮(zhèn)污水處理設施市場化建設項目為例，項目主要包括廠站建設工程和管網(wǎng)建設工程兩部分。其中：廠站部分主要實施新建和改造兩部分?？偽鬯畯S規(guī)模8490噸/天，其中新增污水廠規(guī)模4390噸/天?？偼顿Y4773萬元。管網(wǎng)建設工程主要為6個新建污水廠站和3個改造提升廠站配套實施污水管網(wǎng)和回用水管網(wǎng)建設，污水管網(wǎng)總長116.3千米，中水回用管總長22.7千米?？偼顿Y10581萬元。

密云縣小城鎮(zhèn)污水處理設施市場化建設項目通過“社會建廠、市縣配網(wǎng)、縣鎮(zhèn)付費”的投資方式，采用“建設—運營—移交”（BOT）模式，新建6個污水處理廠站，改造提升3個現(xiàn)有污水處理廠站。

具體實施由選定的社會投資人為本項目在密云成立專門的項目公司，縣政府授權縣水務局與項目公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司本項目的特許經(jīng)營權，特許經(jīng)營期為自生效日起25年（含建設期1年），項目公司建設投資成本以污水處理費形式從運行費中逐年收回。同時項目公司還分別就每個污水處理廠與每一污水處理廠所在鎮(zhèn)政府和縣水務局簽訂《污水處理服務協(xié)議》，由各鎮(zhèn)政府委托項目公司完成污水處理廠的建設，由縣水務局對項目運營實施日常監(jiān)管，并支付污水處理費。特許經(jīng)營期滿后，污水處理廠移交給當?shù)卣蛑付ú块T管理。

清華大學環(huán)境學院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長 薛濤

另一個典型的項目就是位于北京門頭溝區(qū)的魯家山垃圾分類處理焚燒發(fā)電項目，據(jù)項目的相關負責人馮向鵬介紹，該項目是典型的公私合營的PPP模式，政府和首鋼各出資50%建成，也是首鋼向節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的代表性項目。項目日處理垃圾3000噸，有效地解決了北京垃圾圍城的局面。項目主要負責焚燒處理生活垃圾，余熱發(fā)電，為周圍居民供熱，屬于涉及民生環(huán)保的重大市政工程項目。

超越傳統(tǒng)模式的新探索

在新一輪的PPP項目全面推行之時，要實現(xiàn)對以往傳統(tǒng)模式的超越，需要更復雜的規(guī)劃設計和咨詢服務，政企雙方都要加大投入和改變自身的程序。

以水環(huán)境修復領域為例，薛濤指出，實際上城市小流域的治理是個系統(tǒng)問題，流域不僅是河道本身，涉及污水處理廠、雨水、流域兩側(cè)的無組織排放等方面，河道本身還要進行維護。之前河水臟了，通常采取硬化治理、挖干凈污泥，但很快又臟了，顯然這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式無法滿足人們對環(huán)境根治的要求，因為沒有建立完整的系統(tǒng)設計方案，使得河道既無法實現(xiàn)自然凈化的過程，又無法輔以生態(tài)輔導、人工濕地等人工手段實現(xiàn)。因此，從技術層面看，市場更需要可以提供系統(tǒng)集成方案的專業(yè)公司以整合技術實現(xiàn)真正的環(huán)保治理。

另一方面，在現(xiàn)有的運作成熟領域如何進一步提高經(jīng)營服務水平，使社會資本的效率發(fā)揮更大的優(yōu)勢成為思考的重要內(nèi)容，企業(yè)如果能介入到前端設計和規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，使項目設計更加合理有效，不失為更深層次的探索。

從國外發(fā)展經(jīng)驗看，能夠提供一體化、綜合性的整體解決方案，集成服務能力強的大型專業(yè)化節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團的出現(xiàn)是一個大趨勢。大型專業(yè)化節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團打造一條開放式的全產(chǎn)業(yè)鏈，與節(jié)能環(huán)保中小型科技企業(yè)攜手或組合，最終形成大型骨干企業(yè)為主導、廣大中小企業(yè)配套的產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展格局。

拿什么吸引社會資本？

環(huán)境質(zhì)量的改善，需要巨量的投資，必須吸引社會資本進入，但目前并沒有完全符合中國國情的、足夠的經(jīng)驗可以借鑒，中國PPP的發(fā)展正處于摸索階段，不可回避的現(xiàn)實情況是制度相對滯后、政府較為強勢、社會資本采取觀望，而社會資本的信心和進入決定取決于開放公平公開的市場環(huán)境、合理的市場回報機制、法制保障等。

典型PPP模式的北京市門頭溝區(qū)魯家山垃圾分類處理焚燒發(fā)電項目

從法制保障的角度，亟需推動設立跨部門的PPP協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和管理機構，并賦予其相應的權力職責。理順PPP立法與現(xiàn)行相關法律法規(guī)之間的關系，使得PPP項目能夠在一個可預期的環(huán)境下實現(xiàn)規(guī)范有序運作。具體到項目操作層面，PPP立法可以依據(jù)國內(nèi)的項目實踐情況，適當拓展以特許經(jīng)營合同為代表的PPP項目協(xié)議的必備條款內(nèi)容，如風險分擔與利益共享原則、信息公開、績效評估、提前終止安排等，以此來完善頂層設計。

合理的市場回報機制是實現(xiàn)PPP的關鍵，需要建立在利益共享風險共擔的前提下。一方面政府要實現(xiàn)提供公共產(chǎn)品和服務的目標，另一方面社會資本又要有利可圖，因此要充分發(fā)揮政府的職責，完善科學的成本核算，健全產(chǎn)品和服務的價格形成和調(diào)節(jié)機制；以財政資金為種子，吸引社會資本進入，成立節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)專項基金，為節(jié)能環(huán)保企業(yè)提供融資、擔保等服務；還可以配置一些贏利性資源吸引資本進入節(jié)能環(huán)保領域。在配置可贏利性資源方面，2012年國家就有文件鼓勵一體化開發(fā)的內(nèi)容，意圖配置土地資源，但地方在落實過程中也遇到不少困惑，怎么配置？配置多少？土地出讓的程序應該怎么走？社會主體怎么招？一體化在哪個環(huán)節(jié)介入？這一系列的困惑都擺在政府面前，力求尋得一個合理的答案。

在本文刊完稿時得到最新消息，北京市政府剛剛發(fā)布了《北京市人民政府關于創(chuàng)新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的實施意見》?！秾嵤┮庖姟饭舶?6條措施，涉及生態(tài)環(huán)保、交通設施、能源設施、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化、社會事業(yè)、“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7個領域136個示范項目。其中，《實施意見》細化了土地供應政策。進一步對不同類型項目適用劃撥、協(xié)議出讓、競爭出讓、租賃等供地方式進行了細化說明。

政策在不斷向市場靠攏，為社會資本不斷注入更大的信心。

切忌一哄而上

同時，環(huán)保PPP不能一哄而上，否則會有一哄而散的危險。項目各方都要有深入細致的考量。

在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時應綜合評估項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素。

在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式“強調(diào)市場機制、促進資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應公平擇優(yōu)選擇具有較強專業(yè)能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以實現(xiàn)政府意圖，有效減輕政府債務壓力，提高項目運營效率。社會資本方應選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進行合作。

在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。合同內(nèi)容要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預留調(diào)整和變更空間。其中，準經(jīng)營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收

值得關注的是已經(jīng)有些企業(yè)開啟了探索之路，目前北京排水集團與國家開發(fā)投資公司所屬國投創(chuàng)新公司發(fā)起設立合資公司“北京北排水環(huán)境發(fā)展有限公司”，同時與國家開發(fā)投資公司、中國工商銀行、上海浦東發(fā)展銀行、國投創(chuàng)新公司等五家機構，共同發(fā)起設立首期100億元水環(huán)境投資基金，優(yōu)先投入到“污水處理和再生水利用設施建設三年行動方案”建設項目。

環(huán)境治理刻不容緩，任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開資本市場的推動，PPP模式能否使社會資本全面深入地參與到環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，值得我們期待。益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率;經(jīng)營性項目的合同應重點關注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制;公益性項目的合同訂立中應重點關注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神。需要關注的是，政府方往往占據(jù)強勢地位，尤其應注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風險。