李功越　張士運(yùn)　劉偉

(1.北京市科學(xué)技術(shù)研究院,北京　100089;2.北京科學(xué)學(xué)研究中心,北京　100089;3.華北科技學(xué)院,北京　101601)

北京城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀分析

李功越1張士運(yùn)2劉偉3

(1.北京市科學(xué)技術(shù)研究院,北京100089;2.北京科學(xué)學(xué)研究中心,北京100089;3.華北科技學(xué)院,北京101601)

為進(jìn)一步了解北京城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展?fàn)顩r,本文通過(guò)對(duì)2008至2012年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、整理與分析,對(duì)北京城鄉(xiāng)在小學(xué)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、文化體育等基本公共服務(wù)差異的研究,結(jié)合相關(guān)調(diào)研,提出城鄉(xiāng)公共服務(wù)數(shù)量均等化進(jìn)入到城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量均等化階段,認(rèn)為北京城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展的方向——質(zhì)量均等一體化,同時(shí)提出促進(jìn)其發(fā)展的建議。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化城鄉(xiāng)差異數(shù)據(jù)分析

1　城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

“均等”一詞，包含有“平等、平均、等價(jià)”的含義，內(nèi)含“比較”之意，大意是指不同的社會(huì)單位(包括個(gè)人、家庭、社會(huì)集團(tuán)、社區(qū))在一些具有價(jià)值屬性的要素(收入、財(cái)富、地位、知識(shí)、權(quán)利等)分配上是等量的，平等的[1]?！熬然蓖ǔＩ婕皞€(gè)體之間的比較和群體之間的比較兩層含義，包含一個(gè)“比較”的內(nèi)涵。我國(guó)當(dāng)前最突出的問(wèn)題之一就是城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)不均等問(wèn)題?！肮卜?wù)均等化是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化的主要實(shí)現(xiàn)手段是政府間轉(zhuǎn)移支付制度?！边@是我國(guó)對(duì)公共服務(wù)均等化的官方定義[2]。恩格斯是最早提出“城鄉(xiāng)融合”概念的人，他在《共產(chǎn)主義原理》[3]中指出:“通過(guò)消除舊的分工，進(jìn)行生產(chǎn)教育、變換工種、共同享受大家創(chuàng)造出來(lái)的福利，以及城鄉(xiāng)的融合，使社會(huì)全體成員的才能得到全面的發(fā)展”。

本文認(rèn)為，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，以農(nóng)村為重點(diǎn)，以城鄉(xiāng)居民為主體，以政府為主導(dǎo)，以均等為抓手，在城鄉(xiāng)之間合理配置公共服務(wù)資源，向城鄉(xiāng)居民提供與國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、與其需求相適應(yīng)的、最終大致均等的公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)的結(jié)果面都大致相當(dāng)。其含義有兩個(gè)方面:一是居民獲取和享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，如公民都有平等享受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利。二是居民獲取和享受公共服務(wù)的結(jié)果均等，如每一個(gè)公民無(wú)論住在何處，無(wú)論住在城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，獲取和享受的義務(wù)教育和醫(yī)療救助等公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相等。因此，結(jié)果均等更重要[4]。

2　北京城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異狀況

2.1農(nóng)村擁有一級(jí)以上職稱的教師比重高于城鎮(zhèn),但城鎮(zhèn)擁有本科以上學(xué)歷的教師比重高于農(nóng)村

2008年至2012年期間，北京城鎮(zhèn)小學(xué)高級(jí)職稱教師比重降低9.5個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村小學(xué)高級(jí)職稱的教師比重增加5.7個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村高級(jí)職稱教師比重高于城鎮(zhèn)水平;同期，北京城鎮(zhèn)小學(xué)一級(jí)職稱的教師比重下降9.7個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村小學(xué)一級(jí)職稱的教師比重下降3.1個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村一級(jí)教師比重高于城鎮(zhèn)水平(見(jiàn)表1）。

期間，北京城鎮(zhèn)小學(xué)研究生學(xué)歷教師比重增長(zhǎng)近1個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村小學(xué)研究生學(xué)歷教師比重增長(zhǎng)0.83個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)小學(xué)研究生學(xué)歷教師比重高于農(nóng)村;同期北京城鎮(zhèn)小學(xué)本科學(xué)歷教師比重增加25.3百分點(diǎn)，農(nóng)村小學(xué)本科學(xué)歷教師比重增加26.7個(gè)百分點(diǎn)，但城鎮(zhèn)擁有本科學(xué)歷教師比重高于農(nóng)村。

2.2城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)在擁有醫(yī)療資源、居民平均期望壽命、主要健康指標(biāo)等方面差異明顯

(1)城鄉(xiāng)每千人口擁有醫(yī)療資源差異明顯。城鄉(xiāng)每千人口擁有醫(yī)療資源主要包括城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、城鄉(xiāng)每千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)生、城鄉(xiāng)每千人口注冊(cè)護(hù)士、城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位等四個(gè)方面的情況，具體數(shù)據(jù)情況見(jiàn)表2。

從增長(zhǎng)情況看，農(nóng)村每千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)生和農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位的增長(zhǎng)快于城市，印證了目前城市優(yōu)勢(shì)醫(yī)療資源正在向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。通過(guò)對(duì)表5的數(shù)據(jù)進(jìn)行差異性分析，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員的差異不斷擴(kuò)大趨勢(shì)較為明顯，城鄉(xiāng)每千人口注冊(cè)護(hù)士的差異有緩慢增長(zhǎng)的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)每千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)生和城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位的差異呈下降趨勢(shì)。

表3　2008年-2012年北京城鄉(xiāng)主要健康指標(biāo)

表1　2008年-2012年北京城鄉(xiāng)小學(xué)專任教師職稱、學(xué)歷情況表

表2　2008年-2012年北京城鄉(xiāng)每千人口擁有醫(yī)療資源情況

表4　2008年-2012年北京城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)參保率情況表

表5　2008年-2012年北京城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)情況表

表6　2008年-2012年北京城鄉(xiāng)居民文化體育公共服務(wù)情況表

(2)城鄉(xiāng)主要健康指標(biāo)差異明顯，且差異呈擴(kuò)大趨勢(shì)。城鄉(xiāng)主要健康指標(biāo)以嬰兒死亡率、新生兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率三個(gè)指標(biāo)來(lái)表現(xiàn)。從城鄉(xiāng)差異來(lái)看，城鄉(xiāng)主要健康指標(biāo)差異顯著，且城郊在嬰兒死亡率、新生兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率三個(gè)指標(biāo)的下降分別高于遠(yuǎn)郊(見(jiàn)表3）。

2.3城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度全覆蓋,城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)報(bào)銷實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一

2008至2012年期間，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)等5個(gè)保險(xiǎn)的參保率都在不斷增長(zhǎng)(見(jiàn)表4）。

期間，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率分別增長(zhǎng)了9個(gè)百分點(diǎn)和4個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率增長(zhǎng)高于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率;同期新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保率分別增長(zhǎng)了5.2個(gè)百分點(diǎn)、5.4個(gè)百分點(diǎn)和6.5個(gè)百分點(diǎn)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)參保率高于城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保率。

2014年1月1日《北京市城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)試行辦法》開(kāi)始實(shí)施，針對(duì)參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合的人員，在居民醫(yī)?；蛐罗r(nóng)合報(bào)銷費(fèi)用之后，再通過(guò)大病保險(xiǎn)實(shí)行二次報(bào)銷個(gè)人自付費(fèi)用，進(jìn)一步降低家庭的醫(yī)療負(fù)擔(dān);大病保險(xiǎn)實(shí)行“分段計(jì)算、累加支付”，一個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)年度結(jié)算一次。報(bào)銷方式方面，無(wú)需醫(yī)療票據(jù)。

2.4城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差異不斷縮小,且部分涉農(nóng)區(qū)縣已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

2002年4月北京市民政局出臺(tái)了《關(guān)于建立和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度的意見(jiàn)》，各區(qū)縣按照維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民衣、食、住等基本生活需要，并適當(dāng)考慮水電、燃煤及未成年義務(wù)教育等因素，合理確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。2006年北京市又建立了農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制(見(jiàn)表5)。

在2008至2012年期間，城市居民和農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)都在不斷增長(zhǎng)，分別增長(zhǎng)48.72%和116.98%，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng);期間，北京城市居民和農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差異呈下降趨勢(shì)，城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差異由2008年的172元降到2012年的93元，且最小差異發(fā)生在2010年，僅有82元。另外，已有朝陽(yáng)、豐臺(tái)、海淀、順義等涉農(nóng)區(qū)縣實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

2.5城鄉(xiāng)文化體育公共服務(wù)差異不明顯,農(nóng)村文化體育資源增長(zhǎng)快于城鎮(zhèn)

在2008至2012年期間，城鎮(zhèn)居民在文化體育上的消費(fèi)比重增長(zhǎng)了0.74個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村居民在文化體育上的消費(fèi)比重增長(zhǎng)了1.33個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村居民在文化體育上的消費(fèi)增長(zhǎng)快于城鎮(zhèn)。另外，城鄉(xiāng)居民在文化體育上的消費(fèi)比重差異不斷縮小，由2008年的相差5.1個(gè)百分點(diǎn)，降到2012年的4.5個(gè)百分點(diǎn)。

城鄉(xiāng)人均擁有公共圖書藏書量在不斷縮小，由2008年相差人均1本降到2012年的0.8本，呈不斷下降趨勢(shì);在增長(zhǎng)方面，城鎮(zhèn)人均公共圖書藏書量增長(zhǎng)0.2個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村人均公共圖書藏書量增長(zhǎng)0.4個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村居民人均擁有圖書藏書量增長(zhǎng)快于城鎮(zhèn)。

城鄉(xiāng)居民在體育活動(dòng)公共服務(wù)方面差異不明顯。2012年農(nóng)村萬(wàn)人擁有晨晚練輔導(dǎo)站達(dá)到3.53個(gè)，超過(guò)城鎮(zhèn)萬(wàn)人擁有晨晚練輔導(dǎo)站的3.15個(gè);在城鄉(xiāng)萬(wàn)人擁有社會(huì)體育指導(dǎo)方面，城鄉(xiāng)差距呈縮小趨勢(shì)，由2008年的相差16.2人，縮小到2012年的4.2人。期間，城鎮(zhèn)萬(wàn)人擁有晨晚練輔導(dǎo)站增長(zhǎng)了0.07個(gè)百分點(diǎn)，而農(nóng)村萬(wàn)人擁有晨晚練輔導(dǎo)站增長(zhǎng)了2.51個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村在晨晚練輔導(dǎo)站增長(zhǎng)方面明顯快于城鎮(zhèn)。

3　推動(dòng)北京城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的政策建議

通過(guò)調(diào)研與分析，本文認(rèn)為北京城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已達(dá)到較高水平，正逐步由城鄉(xiāng)公共服務(wù)數(shù)量均等化進(jìn)入到城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量均等化階段;但也存在的一些問(wèn)題，如城鄉(xiāng)居民在享受醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)存在差距較大等，建議從體系上、制度上、機(jī)制上深入推動(dòng)北京城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化:

3.1引導(dǎo)社會(huì)力量投入公共服務(wù)領(lǐng)域,培育多元主體協(xié)同供給體系

在公共服務(wù)供給中，逐步形成政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同的公共服務(wù)供給體系。一是明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)在公共服務(wù)供給中的功能

············定位，有所為有所不為，完善公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化的制度環(huán)境;二是建立健全公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給的有效機(jī)制，以授權(quán)、購(gòu)買服務(wù)、特許、外包等不同供給模式形成多元主體協(xié)同提供公共服務(wù)，引導(dǎo)和支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給多元化。

3.2樹(shù)立以人為本的理念,構(gòu)建城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度體系

堅(jiān)持“以人為本”，消除城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村居民與城市居民之間的差異偏見(jiàn)，樹(shù)立公民平等觀，人人享受平等的公共服務(wù)。建議在新增城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度時(shí)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)統(tǒng)一的層面設(shè)計(jì)制度，即使現(xiàn)在已有城鄉(xiāng)兩套公共服務(wù)供給制度，也積極探索建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)統(tǒng)一供給制度的機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)統(tǒng)一制度提供途徑。

3.3優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置,建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置均等化機(jī)制

在優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置方面，北京已經(jīng)建立義務(wù)教育優(yōu)勢(shì)資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制， 建立一套城鄉(xiāng)一體化學(xué)校建設(shè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)教師資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)， 推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。借鑒自身經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)自身問(wèn)題，進(jìn)一步從資源配置機(jī)制上促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置的均等化。

[1]孔凡河,袁勝育.困境與進(jìn)路我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的思考[J].貴州社會(huì)科學(xué),2009,3.

[2]田忠林.推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的探索和思考.民生之路——惠及13億人的基本公共服務(wù)[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2008,35-42.

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[5]中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒.2008-2012.

[6]中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒.2008-2012.

[7]北京統(tǒng)計(jì)年鑒.2008-2012.