文/董戰(zhàn)峰

搭建新時期環(huán)保法制建設(shè)基本框架

為解決持續(xù)不斷的大氣污染、頻頻發(fā)生的水污染以及嚴(yán)重超標(biāo)的土壤污染等問題，自2011年修訂《環(huán)境保護(hù)法》列入十一屆全國人大的立法計劃，在最大程度征求社會各方意見的基礎(chǔ)上，歷經(jīng)了4次修訂草案的審議，2014年4月24日由全國人大通過新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日起正式實施。這是我國環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”25 年來的首次大修，相比于1989年開始實施的《環(huán)境保護(hù)法》，變動非常大，條文結(jié)構(gòu)由六章變?yōu)槠哒?，由四十七條增至七十條，有針對性地解決了多年來制約我國環(huán)境保護(hù)的一些突出問題，在多方面取得突破性進(jìn)展，包括更加突出擴(kuò)大保障公眾環(huán)境權(quán)益、加強(qiáng)政府環(huán)境監(jiān)管、突出環(huán)境保護(hù)優(yōu)先、實施生態(tài)空間管控、加大環(huán)境違法擔(dān)責(zé)等。該法律的實施對保護(hù)和改善環(huán)境、理清明確政府和企業(yè)的環(huán)保責(zé)任、平衡公眾訴求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等具有非常重大的意義，系統(tǒng)搭建了新時期環(huán)保法制建設(shè)工作開展的基礎(chǔ)框架。

史上最嚴(yán)但又實施最難

1.最嚴(yán)體現(xiàn)在立法三個“加嚴(yán)”。

環(huán)境監(jiān)管加嚴(yán)。第一，新《環(huán)境保護(hù)法》第十九條第二款規(guī)定“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)”。這對地方上普遍存在的未批先建現(xiàn)象有了限制，嚴(yán)格要求項目建設(shè)需要按照環(huán)評中提到的“三同時”來進(jìn)行，也禁止了很多地方先規(guī)劃后環(huán)評的現(xiàn)象。第二，新《環(huán)境保護(hù)法》第四十四條規(guī)定：對超過國家重點污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。由此可見，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不但要滿足總量控制，并且也要達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求。第三，新《環(huán)境保護(hù)法》實施排污許可和環(huán)境信用管理。對于無排污許可證或者違反排污許可證規(guī)定排污的行為，環(huán)保部門可以對其進(jìn)行處罰。同時，新《環(huán)境保護(hù)法》將企業(yè)遵守各項環(huán)境保護(hù)制度的情況納入信用管理，違規(guī)違法的企業(yè)將會被納入“黑名單”，從而影響這些企業(yè)在銀行、證券等系統(tǒng)的信用評價，通過此項制度，可以有力地促進(jìn)企業(yè)守法。

管制手段加嚴(yán)。一是實施生態(tài)紅線管理。即國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行嚴(yán)格保護(hù)。這樣可以通過空間管控要求避免地方只注重經(jīng)濟(jì)的增長而不注意環(huán)境保護(hù)的行為。二是提出了越級舉報機(jī)制。新《環(huán)境保護(hù)法》的第五十七條第二款規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報?！痹撆e措可以強(qiáng)化督促地方政府履行環(huán)保職責(zé)。三是實施區(qū)域限批。第四十四條第二款規(guī)定：“對超過國家重點污染物排放指標(biāo)或未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件?！?/p>

違規(guī)追究加嚴(yán)。一是建立了按日計罰制度。這是對環(huán)境追責(zé)機(jī)制的重大突破，為解決長期一直存在的企業(yè)違法成本低、守法成本高問題設(shè)置了空間。二是加強(qiáng)行政處罰力度。如新《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條規(guī)定，對于一些嚴(yán)重的環(huán)境違法行為，必須要對有關(guān)責(zé)任人員處以人身處罰，形成有效威懾與警惕。三是確立環(huán)境連帶責(zé)任。新《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條規(guī)定，“環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運營的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任”，以避免在監(jiān)測設(shè)備和監(jiān)測數(shù)據(jù)上造假情況的發(fā)生。

2.最難體現(xiàn)在落實三大難。

地方細(xì)化落實難。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)保基本法，畢竟提供的是一個架構(gòu)，存在規(guī)定原則性、概括性等問題，2015年1月1日起正式實施后，需要進(jìn)一步細(xì)化具體落實到有關(guān)水、氣等環(huán)保單項法和有關(guān)辦法、實施細(xì)則中。如新《環(huán)境保護(hù)法》第五十二條提出的國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險，僅僅是原則性的規(guī)定，這要求全國人大常委會、環(huán)保部門、保監(jiān)會等部門出臺關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的指導(dǎo)意見或管理辦法。第三十七條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用”。很久以前我國就開始了垃圾分類，但到目前為止，并沒有取得很好的效果，對生活廢棄物的分類收集還缺乏配套的細(xì)則來實施。此外，各地方法規(guī)也需要認(rèn)真考慮細(xì)化落實新法的要求，將新法精神和要求體現(xiàn)在地方法規(guī)政策文件中。

嚴(yán)格責(zé)任追究難。此次新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在不少方面還存在不足，會造成環(huán)境責(zé)任追究難的問題。一是污染防控和生態(tài)保護(hù)未能有效統(tǒng)籌，在調(diào)控生態(tài)保護(hù)行為方面能力不足。二是新法規(guī)定環(huán)保主管部門負(fù)有“統(tǒng)一監(jiān)督管理”職能，各環(huán)保有關(guān)部門均有一定環(huán)保職能，且有相關(guān)同一位階的法律支撐，實施統(tǒng)一監(jiān)管還存在較大難度。三是不少地方基層環(huán)保能力跟不上，監(jiān)管執(zhí)法難保障。四是環(huán)保執(zhí)法難獨立。一些地方的唯GDP導(dǎo)向的發(fā)展觀不轉(zhuǎn)變，環(huán)保往往成為“陪襯”，環(huán)保執(zhí)法受到黨政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)難以開展。五是強(qiáng)制措施有難度。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》給了環(huán)保很多硬手段，但是能否落地生根還賴于很多因素，如給了地方政府對違規(guī)環(huán)境行為企業(yè)實施處罰時可以采取按日計罰、上不封頂?shù)臋?quán)利，能否使得處罰行為真正做到對違規(guī)企業(yè)有威懾力還需要地方政府的勇氣和擔(dān)當(dāng)。

公眾有效參與難。一是公眾環(huán)境權(quán)仍未得以確權(quán)，這也是此次修法與期望存在較大落差之處。這肯定會多少影響到公民環(huán)境權(quán)益保障和公民參與權(quán)的全面實現(xiàn)。盡管在公眾參與和信息公開章節(jié)中的第五十三條第一款明確指出：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！钡?，該規(guī)定與有效保障環(huán)境權(quán)仍存在較大差距。二是此次《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了公益訴訟，但具體實施過程中，公益訴訟機(jī)制有效運行還需要進(jìn)一步探討。在過去許多關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的公益訴訟，因受到地方政府的干預(yù)，人民法院應(yīng)當(dāng)受理卻沒有受理的現(xiàn)象屢見不鮮，環(huán)境行政部門和地方政府不履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行為也屢禁不止，這些問題得以解決才能保障公益訴訟的有效性。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)?；痉?，畢竟提供的是一個架構(gòu)，存在規(guī)定原則性、概括性等問題，2015年1月1日起正式實施后，需要進(jìn)一步細(xì)化具體落實到有關(guān)水、氣等環(huán)保單項法和有關(guān)辦法、實施細(xì)則中。

新環(huán)保法實施面臨的三大挑戰(zhàn)

1.傳統(tǒng)發(fā)展模式影響大。

2014年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，首次以國家文件的形式明確支持環(huán)境保護(hù)部門依法獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。但環(huán)保執(zhí)法仍然困難重重。中國的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法主要依靠地方各級環(huán)保部門完成，雖然環(huán)保部門在執(zhí)法之中具有一定的獨立性，但其人事任免仍然掌握在地方政府手中，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時，企業(yè)稅收同時作為地方財政收入的來源和官員政績的體現(xiàn)，地方政府可能會出于利益的考慮而對污染企業(yè)進(jìn)行保護(hù)。

2.硬措施能否硬下去？

新《環(huán)境保護(hù)法》提出了很多硬措施、硬手段，但貫徹落實還面臨多方面的挑戰(zhàn)。如新《環(huán)境保護(hù)法》授予了環(huán)保部門及其他相關(guān)部門責(zé)令超標(biāo)排放的污染企業(yè)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施和查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備的權(quán)利。情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。但可以預(yù)見的是，該項權(quán)力的行使在不少地方會遇到來自地方政府很大的阻力。很多時候，關(guān)停這些硬性處罰要求不可避免會帶來財稅損失、人員下崗，甚至影響社會穩(wěn)定等后果，如果沒有地方政府的大力支持很難實施下去。

3.環(huán)保能力建設(shè)能否跟上？

新《環(huán)境保護(hù)法》的貫徹落實落腳點在基層。環(huán)保部門在中央和省級力量較為集中，但到市、縣一級，特別是在中西部很多地區(qū)，環(huán)保部門力量仍較為單薄?；鶎迎h(huán)保能力建設(shè)與新環(huán)保工作的要求矛盾十分突出。一是基層環(huán)保人員過少，事權(quán)太多，任務(wù)過重，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管、環(huán)境執(zhí)法用車等硬件建設(shè)跟不上，影響《環(huán)境保護(hù)法》的實施落實。二是基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平等軟件建設(shè)有待提高，隨著我國環(huán)保立法的專業(yè)性越來越強(qiáng)，對于環(huán)保部門專業(yè)化的要求也隨之提高，特別是對于基層環(huán)境執(zhí)法的工作人員來講，專業(yè)性尤為重要。但實際工作中，很多市縣的環(huán)境執(zhí)法人員并非專業(yè)的環(huán)保人員，這可能使得環(huán)境法的實施效果大打折扣。

落實新環(huán)保法關(guān)鍵

宣傳貫徹要有力。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》需要讓社會各界理解、認(rèn)知和接受。新法中的很多新規(guī)定、新要求、新方法、新手段、新措施，要讓社會各界去認(rèn)可和運用，必須加大宣教力度，增強(qiáng)全民環(huán)保法治意識。這需要環(huán)保部和各級政府環(huán)保部門采取多手段、多措施加大對新《環(huán)境保護(hù)法》的宣傳力度，利用多種渠道、工具和媒體形式，搭建全方位的宣傳平臺，貫徹落實環(huán)保宣傳精神，讓新《環(huán)境保護(hù)法》深入民心，提升公眾對環(huán)保事業(yè)的認(rèn)同感，喚醒新時期廣大人民群眾的環(huán)保意識，從而推動新《環(huán)境保護(hù)法》的有效實施。

細(xì)化落實要到位。新《環(huán)境保護(hù)法》有效實施不僅需要通過制定實施有關(guān)的辦法、細(xì)則以及有關(guān)政策文件等，也必須要落實到各有關(guān)專項法律、行政法規(guī)以及地方立法中。這就需要各有關(guān)法在制、修過程中做好研究分析，將新法精神和要求落實到位，形成健全完善的基于新法的環(huán)境法制體系。

基層能力有保障。新法貫徹落實需要加強(qiáng)基層硬件建設(shè)，強(qiáng)化基層環(huán)保隊伍能力。因此，要重視通過機(jī)制創(chuàng)新積極推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測等領(lǐng)域社會化、專業(yè)化，能交給市場的交給市場；要加大環(huán)保投入，特別是對中西部地區(qū)基層環(huán)保能力建設(shè)的財政投入，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管和環(huán)保執(zhí)法硬件能力跟得上；加大環(huán)保專業(yè)人才引進(jìn)和培養(yǎng)，不斷優(yōu)化基層環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備；實現(xiàn)硬件與軟件建設(shè)兩結(jié)合、兩做好，才能有效推動新法貫徹落實。

環(huán)境監(jiān)管要獨立。地方環(huán)保部門在執(zhí)法過程中經(jīng)常受大型企業(yè)與地方政府的制約，環(huán)境監(jiān)管處于弱勢狀態(tài)，嚴(yán)格執(zhí)法難度較大，難以獨立行使監(jiān)管職責(zé)，無法發(fā)揮對企業(yè)的威懾作用，導(dǎo)致環(huán)保問題屢禁不止。因此，為確保新《環(huán)境保護(hù)法》實施到位，必須確保環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的獨立性，保證糾正大型企業(yè)執(zhí)行環(huán)保政策不到位的行為，糾正地方政府對環(huán)境保護(hù)的不當(dāng)干預(yù)行為；要創(chuàng)新環(huán)境管理模式，加強(qiáng)對重點企業(yè)、地方政府的監(jiān)督和追責(zé)，樹立環(huán)保部門的威信。

環(huán)境責(zé)任嚴(yán)追究。新《環(huán)境保護(hù)法》的權(quán)威和可操作性與環(huán)境責(zé)任追究是否能到位息息相關(guān)，為確保新《環(huán)境保護(hù)法》的實施，要嚴(yán)格政府、企業(yè)以及公眾的環(huán)保責(zé)任，形成全面嚴(yán)格的、針對多主體的環(huán)境責(zé)任追究制度，包括環(huán)境責(zé)任的認(rèn)定歸屬、審計評估、責(zé)任追究等，對違反環(huán)保法律法規(guī)的行為，應(yīng)嚴(yán)格落實對其責(zé)任主體的懲罰，以此提高政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)人、社會公眾對新《環(huán)境保護(hù)法》執(zhí)行的重視程度。

重視打好組合拳。新《環(huán)境保護(hù)法》涉及領(lǐng)域多，調(diào)控主體多，政策手段多，需要綜合考慮各種手段措施的特征，改變過去過于重視環(huán)境規(guī)制手段的做法，綜合運用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制、經(jīng)濟(jì)激勵、自愿參與等手段，規(guī)避政策沖突，增進(jìn)政策協(xié)調(diào)，協(xié)同調(diào)控環(huán)境行為，減少環(huán)境管理成本，改進(jìn)政策活性，提高政策手段效果。

監(jiān)督治理須有力。完善的環(huán)保監(jiān)督，包括社會公眾對政府的監(jiān)督，以及環(huán)保部門、社會公眾對企業(yè)的監(jiān)督要有力，構(gòu)建形成政府、企業(yè)、公眾良性互動的均衡治理格局，形成強(qiáng)有效的監(jiān)督治理機(jī)制才能落實環(huán)保法。這要求政府不僅要嚴(yán)格履責(zé)，同時要大力支持社會公眾，包括NGO有效參與到環(huán)境治理體系中來。政府要不斷加強(qiáng)環(huán)保督查督辦和監(jiān)察稽查；企業(yè)作為新《環(huán)境保護(hù)法》的遵守者，要自覺遵守各項法律法規(guī)，做好環(huán)保治理工作；公眾應(yīng)積極參與監(jiān)督法律執(zhí)行和污染違法者。只有三大主體相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，才能確保新《環(huán)境保護(hù)法》有力實施。

公益訴訟應(yīng)健全。公益訴訟作為公眾參與的重要途徑應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化與健全。這需要解決具體的程序、方法、舉證責(zé)任分配以及裁決、執(zhí)行等方面的細(xì)節(jié)問題。環(huán)保部等有關(guān)部門要大力支持地方開展環(huán)保公益訴訟實踐探索，加快完善有關(guān)立法，為社會公眾、社會組織參與環(huán)境治理提供有力保障。

環(huán)境信息公開好。環(huán)境保護(hù)需要社會治理，環(huán)境信息公開必須最大程度發(fā)揮社會力量。各地政府要積極主動、全面公開各類環(huán)境信息。政府應(yīng)大力推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測信息化建設(shè)，各類環(huán)境監(jiān)測信息應(yīng)共建共享；要全面公開環(huán)境監(jiān)察、督查、執(zhí)法信息，推進(jìn)執(zhí)法檢查依據(jù)公開、流程公開、執(zhí)行信息公開。環(huán)保部門要聯(lián)合媒體、社會力量，及時通報企事業(yè)單位違法行為查處結(jié)果以及掛牌督辦案件整改等情況；通過政府環(huán)境信息透明化切實保障公眾參與到環(huán)境決策和具體環(huán)境監(jiān)督管理中。

部門協(xié)調(diào)要加強(qiáng)。新《環(huán)境保護(hù)法》實施涉及到的不僅僅是環(huán)保部門，還有水利、林業(yè)等有關(guān)部門，單靠環(huán)保部門無法有效推進(jìn)環(huán)保法順利實施，更需要各級政府大力推進(jìn)貫徹落實。環(huán)保部門應(yīng)主動加強(qiáng)與公安、檢察、法院以及有關(guān)政府部門的協(xié)調(diào)配合，積極推進(jìn)和協(xié)調(diào)有關(guān)法律要求的細(xì)化落實和實施執(zhí)行，形成政府領(lǐng)導(dǎo)、人大政協(xié)監(jiān)督、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)部門各司其職的齊抓共管工作格局，共同推進(jìn)新《環(huán)境保護(hù)法》的順利實施。