文/孟春 李競一 編輯/蔡原江

借鑒PPP之國際經(jīng)驗

文/孟春 李競一 編輯/蔡原江

對海外PPP項目開發(fā)工作的頂層設(shè)計及管理，是中國企業(yè)“走出去”的第一步，也是最重要的一步。包括對投資財務(wù)測算、風(fēng)險識別與評估、風(fēng)險分擔(dān)與應(yīng)對的全面分析與綜合。

PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系。其主要特點是政府全過程參與經(jīng)營，將政府資源與私人部門投資相結(jié)合，為消費者提供最優(yōu)的公共產(chǎn)品。自20世紀(jì)90年代起，PPP模式取得了很大進(jìn)展，廣泛應(yīng)用于世界各地的公共管理領(lǐng)域。在歐洲，尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數(shù)國家，PPP模式主要適用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機(jī)場設(shè)施、隧道、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、垃圾處理等。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場最為發(fā)達(dá)；從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達(dá)國家PPP項目的規(guī)模和管理水平較高。

由于PPP模式的復(fù)雜性，國際上有不少PPP項目在運(yùn)營中出現(xiàn)巨大財務(wù)虧損，導(dǎo)致項目公司破產(chǎn)，最終導(dǎo)致PPP項目的失敗。以下介紹三個案例，對其失敗原因進(jìn)行分析，希望對中國企業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)完善PPP項目設(shè)計與實施有所借鑒。

國際PPP失敗案例

案例一：英法海峽隧道項目

該項目橫穿多佛爾海峽，連接英國多佛爾和法國桑加特，全長約50km（其中37.2km在海底，12.8km在陸地下面），堪稱20世紀(jì)最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。1981年9月11日，英法兩國首腦宣布，英法海峽隧道必須由私營部門出資建設(shè)經(jīng)營。1986年經(jīng)過公開競標(biāo)，英法政府與由英國海峽隧道集團(tuán)和法國法蘭西曼徹公司組成的聯(lián)合體簽署特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)該聯(lián)合體建設(shè)經(jīng)營海峽隧道55年（含建設(shè)期7年）。兩國還承諾，在2020年前不會修建具有競爭性的第二條海峽隧道。項目最初投資預(yù)算為60.23億英鎊，其中10.23億英鎊為股權(quán)資金，由英國海峽隧道集團(tuán)和法國法蘭西曼徹公司各出資79%和21%。由海峽隧道集團(tuán)和法蘭西曼徹公司股東組成的Trans Manche Link（TML）聯(lián)合體是該項目的總承包商，負(fù)責(zé)施工、安裝、測試等。1986年8月13日，上述兩家公司聯(lián)合成立合伙制公司——歐洲隧道公司作為項目運(yùn)營主體，并與TML簽訂施工合同。隧道于1987年12月正式動工，1994年5月正式投入運(yùn)營。

PPP模式主要適用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機(jī)場設(shè)施、隧道、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、垃圾處理等。

英、法兩國在推出海峽隧道項目時主要出于推進(jìn)歐洲一體化的政治考量，但在建設(shè)和運(yùn)營過程中對項目缺乏足夠的監(jiān)督管理和必要支持。一是兩國雖承諾在2020年前不會修建具有競爭性的第二條海峽隧道，但對于項目建成后所面臨的與輪渡、航空等傳統(tǒng)跨越海峽方式的價格競爭，未采取任何措施，導(dǎo)致隧道經(jīng)營者無法因“項目的唯一性”而獲得穩(wěn)定的投資回報。二是英、法政府在建設(shè)期間要求增加安全管理和環(huán)保措施，導(dǎo)致了施工成本的增加和工期的延遲；在施工結(jié)束后又延遲發(fā)放歐洲隧道公司的營運(yùn)許可證書，使得隧道正式開通時間一拖再拖，項目現(xiàn)金流進(jìn)一步惡化。雖然在項目公司要求下，兩國政府最終于1997年同意將特許期限由55年延長至99年，但此時，面對前十幾年運(yùn)營累積的巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，項目公司已無力回天，最終不得不于2006年申請破產(chǎn)保護(hù)。2007年7月2日，債務(wù)重組后的歐洲隧道集團(tuán)在倫敦和巴黎交易所上市，接替歐洲隧道公司負(fù)責(zé)隧道的經(jīng)營。

案例二：墨西哥收費公路項目

為彌補(bǔ)政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989～1994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經(jīng)營權(quán)，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經(jīng)營方案設(shè)計不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機(jī)”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營項目公司運(yùn)營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費路爛攤子，代破產(chǎn)公司向銀行和道路建設(shè)公司清付未償債務(wù)總計76億美元，占當(dāng)時該國GDP 的1%以上。與此同時，墨政府將仍由私營部門營運(yùn)的32條收費路的特許經(jīng)營期限延長至20年以上，以增強(qiáng)項目的投資回報能力。

這個案例中，私營項目公司的失敗與項目設(shè)計方案和招投標(biāo)制度的不合理有很大關(guān)系。一是項目“最短特許經(jīng)營期方案獲勝”的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致特許經(jīng)營期限過短（最初中標(biāo)項目的最長期限僅為15年），收費過高；二是過于寬松的競標(biāo)人資格初選條件，使得許多中標(biāo)人對前期工程設(shè)計投入不夠，導(dǎo)致項目建設(shè)開始后投資遠(yuǎn)超預(yù)算，造成項目完工滯后；三是項目收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不夠靈活以及對交通流量預(yù)測過于樂觀，也加重了項目公司的財務(wù)困難，導(dǎo)致項目最終失敗。這是一個由于政府機(jī)構(gòu)能力不足、項目風(fēng)險分擔(dān)和招投標(biāo)制度設(shè)計不合理而導(dǎo)致PPP項目失敗的典型案例。此后，墨西哥政府吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步完善和改進(jìn)了高速公路領(lǐng)域的PPP項目運(yùn)作制度。

案例三：菲律賓電力供應(yīng)項目

上世紀(jì)80年代，菲律賓面臨嚴(yán)重的電力短缺，情況嚴(yán)重時全國每天平均停電8～10小時。由于當(dāng)時居于行業(yè)壟斷地位的菲國家電力公司無力在短期內(nèi)增加發(fā)電裝機(jī)容量彌補(bǔ)供應(yīng)缺口，菲律賓政府遂于1987年7月發(fā)布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）方式建設(shè)獨立電廠，向國家電力公司售電。1991～1993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機(jī)300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機(jī)，但之后國家電力公司仍在向私營部門購買發(fā)電裝機(jī)，以建立“保險容量”。此外，基于當(dāng)時菲國內(nèi)對電力危機(jī)后經(jīng)濟(jì)將快速增長，電力需求也將同步增長的市場預(yù)期，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。按照這個規(guī)劃，國家電力公司繼續(xù)與私營部門合作，截至1997年，共簽署了37個BOT合同，涉及發(fā)電裝機(jī)600萬千瓦。

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機(jī)為284.1萬千瓦的BOT協(xié)議。隨著危機(jī)的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸顯。2002年，菲電力需求峰值為749.7萬千瓦，僅相當(dāng)于電力系統(tǒng)從私營部門購買發(fā)電總裝機(jī)的三分之二。與此同時，國家電力公司PPP項目運(yùn)作能力和經(jīng)驗不足以及BOT合同風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計不合理帶來的嚴(yán)重后果也開始顯現(xiàn)。特別是在電力公司與獨立電廠的BOT合同中，購電協(xié)議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費用，從而使電力公司實際承擔(dān)了全部市場需求變化的風(fēng)險。而電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉(zhuǎn)嫁給消費者，造成電價高漲。由于國家電力公司與私營投資者簽訂的都是長期合同，消費者一直支付著本地區(qū)僅次于日本的第二高電價（目前零售電價約合2元人民幣/度）。電價的居高不下也削弱了菲制造業(yè)的國際競爭力，對該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的不利影響。

對中國企業(yè)的建議

國際上有不少PPP項目在運(yùn)營中出現(xiàn)巨大財務(wù)虧損，導(dǎo)致項目公司破產(chǎn)，最后仍由政府提供公共服務(wù)，造成公共資源的浪費和項目延期。項目設(shè)計中風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理是許多PPP項目失敗的根本原因；此外，政府能力不足、私營合作方選擇失當(dāng)、融資方案不合理等，也都可能導(dǎo)致項目的失敗。

前事不忘，后事之師。海外PPP項目開發(fā)工作的設(shè)計和管理，是中國企業(yè)“走出去”的第一步，也是最重要的一步。近年來，中國承包商投資海外的風(fēng)潮逐漸形成，但采用的大多是勞務(wù)分包、施工分包、施工管理總承包、EPC總承包或EPC+融資等傳統(tǒng)方式，鮮有采用PPP模式的。盡管這些承包合同為承包商們帶來了可觀的營業(yè)收入，但工程承包項目“建完就撤”的一次性屬性無法為承包商帶來可持續(xù)的現(xiàn)金流，每年的收入都要建立在一次又一次的投標(biāo)和中標(biāo)基礎(chǔ)上，當(dāng)年的業(yè)績目標(biāo)實現(xiàn)后，轉(zhuǎn)年又要從頭開始。

而以海外投資的方式參與擅長領(lǐng)域的PPP項目，則為中國企業(yè)展現(xiàn)了另一條發(fā)展道路。通過對PPP項目自開發(fā)、設(shè)計、投融資、建造、設(shè)備采購、調(diào)試到運(yùn)營、維護(hù)、管理等全過程的參與，以及在不同的東道國市場和行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行差別化的布局投入，中國承包商可以打造出以項目長期、穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流為核心，以設(shè)計、建造和設(shè)備出口和技術(shù)服務(wù)為輔助的全新盈利模式，進(jìn)而轉(zhuǎn)型成為投資商。

但是一些國際國內(nèi)企業(yè)投資海外虧損甚至失敗的案例，也從反面證明，在PPP項目極具吸引力的背后，還潛藏著諸多未知的風(fēng)險。當(dāng)一個項目投資的機(jī)會擺到眼前，首當(dāng)其沖的問題就是這個項目是否該投，以及如何去投。因此，對海外PPP項目開發(fā)工作的頂層設(shè)計及管理，是中國企業(yè)“走出去”的第一步，也是最重要的一步。綜合以往的案例，項目頂層設(shè)計應(yīng)是對投資財務(wù)測算、風(fēng)險識別與評估、風(fēng)險分擔(dān)與應(yīng)對的全面分析與綜合。具體應(yīng)包括融資方案、盈利模式及合作伙伴三個方面。

融資方案

PPP可能的融資渠道是多樣化的。從海外經(jīng)驗看，PPP的融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場（權(quán)益融資和債券）、國際銀團(tuán)貸款、租賃公司及項目其他參與方等。一般來看，銀行貸款和資本市場為主要融資方式。

PPP項目融資多以債務(wù)融資為主，權(quán)益資本金為少數(shù)。具體到每個項目，融資結(jié)構(gòu)會存在較大的差異，但總體看項目公司一般出很少部分的權(quán)益資本金，其余多數(shù)都是通過債務(wù)融資，包括銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化及信托等各種方式。一般來說，PPP模式中政府可能會對項目債務(wù)有一定的隱形支持，項目公司可以更加容易地以較低成本拿到借款。項目的具體融資方案要考慮以下因素：

一是項目公司自有資金一般都較少,大部分還是需要通過債務(wù)融資獲得資金。從筆者獲得的數(shù)據(jù)較全的7個國內(nèi)外PPP案例看，項目公司平均自有資金占比僅為30%，其余70%需要通過債務(wù)融資。其中澳大利亞悉尼港海底隧道項目的項目公司，自有資金占比還不到10%。

二是融資方式目前主要是以銀行的長期借款為主。在上述7個案例中，銀行長期借款占比總?cè)谫Y額的比重超過80%，貸款期限一般都在10年以上。其他融資方式還包括發(fā)行企業(yè)債券，譬如澳大利亞悉尼港海底隧道項目發(fā)行30年期4.86億澳元的企業(yè)債券；還有少部分通過信托融資，譬如在中國“鳥巢”體育場項目中，通過信托收益憑證融資3億元。

三是PPP模式融資成本相對來說都比較低。一般來說，PPP模式中政府會對項目債務(wù)有一定的隱形支持，項目公司可以更加容易地以較低成本拿到借款。7個案例中，10年期以上的借款成本僅接近或略高于10年期國債，比一般的商業(yè)銀行借款利率都要低。例如：馬來西亞南北高速公路的15年銀行貸款利率為8%，同當(dāng)時的國債收益率相當(dāng)，顯著低于一般的銀行商業(yè)貸款；澳大利亞悉尼港海底隧道項目發(fā)行的30年期的企業(yè)債券，票面利率僅為6%，甚至顯著低于當(dāng)時12%的10年期國債收益率。

盈利模式

PPP項目的盈利多與某種程度的財政補(bǔ)貼掛鉤。因采用PPP模式建設(shè)的項目一般都具有較強(qiáng)的公益性，盈利能力比較差，因此項目除了正常的運(yùn)營收入外，多數(shù)還是需要政府給予事前或事后的補(bǔ)貼。特別是項目運(yùn)行達(dá)不到預(yù)期，政府就更需要給于支持，以保證參與的私營部門有合理的回報。具體項目設(shè)計時盈利模式主要有三種：

一是除運(yùn)營收入之外，政府承諾一定的補(bǔ)貼，特別是在項目收益不達(dá)預(yù)期時。這是在PPP模式中最常見的盈利模式。譬如，馬來西亞南北高速公路項目，收入主要來自車輛過路費，但是政府向項目公司提供最低公路收費的收入擔(dān)保，即在任何情況下如果公路流量不足，公路的使用費收入低于合約中規(guī)定水平，政府將向項目公司支付差額部分。這樣就在一定程度上減少了項目公司的風(fēng)險，保證了其盈利水平。法西高鐵項目公司收入主要來自法西兩國國營鐵路運(yùn)營公司機(jī)車通行的過路費，項目的收費模式在特許權(quán)協(xié)議中已有規(guī)定，且在運(yùn)營的前三年，必須以低廉的線路使用費來吸引客戶，以便培育運(yùn)量，增加后期營業(yè)收入。但由于延遲完工，造成項目流量未能達(dá)到預(yù)期，使項目公司收益降低。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，西班牙政府給予了相應(yīng)的補(bǔ)償，包括將特許期延長3年至53年，并且在2012年之前分期撥付補(bǔ)償金1.08億歐元等。

二是盈利來自于項目收入以及政府特許的其他相關(guān)延伸業(yè)務(wù)。最典型的是香港地鐵公司，其經(jīng)營收入主要來自地鐵乘客的車費。根據(jù)條例，地鐵公司有權(quán)決定票價。此外，政府還賦予香港地鐵公司沿線的地產(chǎn)開發(fā)權(quán)。香港地鐵公司充分利用地鐵沿線房地產(chǎn)升值的優(yōu)勢，把發(fā)展房地產(chǎn)與發(fā)展地鐵結(jié)合起來，建設(shè)大型住宅、寫字樓和商場等，利潤頗豐。

三是盈利完全來自于政府的補(bǔ)貼。譬如南非的豪登快鐵項目。其所有的運(yùn)營收入均進(jìn)入政府財政，政府按照PPP建設(shè)合約規(guī)定的價格每年支付項目公司Bombela保本運(yùn)量所對應(yīng)的收入（每年固定為3.6億蘭特）。這個固定費用目前高于政府所獲得的運(yùn)營收入，Bombela每年獲得上述固定費用后用于日常的運(yùn)營和維護(hù)工作。Bombela有義務(wù)按照合同規(guī)定做好日常的運(yùn)營管理工作，但對客流量的多少基本不承擔(dān)責(zé)任。此外，項目的電力成本由政府負(fù)擔(dān)，這也大大降低了Bombela的運(yùn)營風(fēng)險。

合作伙伴

在識別和組織海外PPP項目開發(fā)的合作伙伴時，企業(yè)需考慮如下重要事項：

一是要區(qū)分項目開發(fā)合作伙伴的類型。按合作伙伴的所在地不同，可以分為國內(nèi)合作伙伴、東道國合作伙伴以及國際合作伙伴；按合作伙伴對項目開發(fā)的參與程度不同，可以分為核心緊密層伙伴和外圍松散層伙伴；按合作伙伴的投資目的不同，可以分為產(chǎn)業(yè)投資合作伙伴、財務(wù)投資合作伙伴及戰(zhàn)略投資合作伙伴。

二是要明確開發(fā)合作伙伴的“予”與“求”。在上述分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重分析不同類別的合作伙伴能為項目開發(fā)工作帶來什么價值，他們參與項目開發(fā)工作又有何訴求。

國內(nèi)合作伙伴和國際合作伙伴通常可以為項目開發(fā)帶來資金、技術(shù)或核心資源和能力等，其看重的是新的市場、新的盈利模式、政治價值；而東道國合作伙伴通?？商峁┍就粮偁幜Γㄍ黄茤|道國進(jìn)入壁壘）和影響力（如對政府的影響力），其看重的是海外企業(yè)的資金、技術(shù)和政治優(yōu)勢。

核心緊密層合作伙伴可為項目開發(fā)帶來投標(biāo)競爭的核心競爭力，并可分擔(dān)項目的主要開發(fā)風(fēng)險，其看重的是對項目開發(fā)成功后產(chǎn)生的主要利益的分配；外圍松散層合作伙伴可以提供更廣泛的信息和資源渠道，為項目開發(fā)綁定更多利益集團(tuán)，其最為重視項目風(fēng)險的可控性。

產(chǎn)業(yè)投資合作伙伴可為項目開發(fā)工作提供產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗、業(yè)績、資質(zhì)和技術(shù)支持，其看重項目開發(fā)成功后可以獲得的海外項目業(yè)績、工程利潤和運(yùn)營收益；財務(wù)投資合作伙伴可為項目提供股權(quán)投資資金和更為廣泛的融資渠道，其注重投資的快速增值和溢價退出；戰(zhàn)略投資合作伙伴則可為項目提供上游稟賦（如核心技術(shù)或設(shè)備）或下游支持（如項目產(chǎn)品需求），其訴求在于可以直接獲得或間接保障其在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的利益。

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部 /上海濟(jì)邦咨詢公司