文/范玉吉

據(jù)3月8日《京華時報》報道，2015年兩會期間，第十二屆全國人民代表大會教育科學文化衛(wèi)生委員會主任委員、清華大學新聞與傳播學院院長柳斌杰在接受記者采訪時透露，全國人大正在研究新聞傳播立法，有望提交本屆人大審議。這一消息一經(jīng)發(fā)出，就在國內(nèi)引起了很大反響。有人歡呼雀躍，但也有人冷靜觀望，認為我國提出新聞立法已經(jīng)30年了，到現(xiàn)在連個影子都沒有，擔心又是空喜歡一場。其實，新聞立法是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的題中之意。

3月10日舉行的全國人大專委會新聞發(fā)布會上，柳斌杰表示，中央正在積極推進互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)方面的立法工作。 圖/CFP

中國的新聞立法歷程曲折

社會主義中國的新聞立法歷程曲折。1983年六屆全國人大一次會議上有代表提交議案，建議新聞立法。1984年時任全國人大委會委員長的彭真批示同意了中宣部新聞局提出的《關(guān)于著手制定新聞法的請求報告》，自此，新聞法的起草工作就正式啟動了。由全國人大教科文衛(wèi)委員會和中國社會科學院新聞研究所共同成立了“新聞法研究室”，1985年開始著手起草工作，經(jīng)先后兩次修改補充，于1988年4月拿出了《中華人民共和國新聞法（草案第三稿）》。與此同時，1986年上海新聞法起草小組也拿出過《上海市關(guān)于新聞工作的若干規(guī)定》（征求意見稿）。1987年國家新聞出版署成立，接過了負責新聞法起草工作的接力棒。當年10月，新聞出版署將《中華人民共和國新聞出版法》（送審稿）呈送國務(wù)院審查，不久被否定；1989年1月新聞出版署又拿出了《新聞法》與《出版法》兩個草案。但是1989年“六四”政治風波之后，因各種原因，新聞法的制定工作被擱淺了。

新聞法的制定工作雖然暫時停頓下來了，但是立法的愿望一直在黨和政府的工作規(guī)劃中。八屆全國人大（1992～1997）常委會的立法規(guī)劃中也有新聞法和出版法，關(guān)于新聞立法的問題也一直是全國人大代表立法提案和全國政協(xié)委員立法議案的重點。1997年4月，新聞出版署公布的《新聞出版業(yè)2000年及2010年發(fā)展規(guī)劃》，明確提出要“積極推進新聞出版的法制建設(shè)，要加快立法工作，加強依法管理，加大執(zhí)法監(jiān)督的力度”。

黨的十六大以來，中央高度重視信息公開透明工作，不斷加強政府新聞發(fā)布制度建設(shè)，2007年出臺的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確了公開是常態(tài)、不公開是例外，將政府新聞發(fā)布的范圍和新聞媒體公開報道的界限作了明確的法律界定。同年出臺并實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，把中國近年來在突發(fā)公共事件新聞處置中取得的重大進步法律化，要求各級政府和政府部門及時、準確、客觀、統(tǒng)一地發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件的新聞信息，對遲報、漏報、謊報、瞞報要追究相關(guān)責任。2008年11月3日出版的《人民日報·理論版》刊發(fā)的署名華清的文章指出，“應(yīng)加快新聞領(lǐng)域立法工作，繼續(xù)完善與新聞工作相關(guān)的法律法規(guī)，為做好新聞工作、提高輿論引導能力提供法律保障”。

黨的十八大以來，黨和政府高度重視立法工作，十八屆四中全會就提出要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，要堅持立法先行，提高立法質(zhì)量，“使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。2013年2月23日下午中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時，習近平總書記強調(diào)全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求，要完善立法規(guī)劃，突出立法重點，要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。這些重要思想為新聞立法重新提上議事日程打好了基礎(chǔ)。

建設(shè)社會主義法治國家的必然要求

加快新聞立法是全面深化改革、建設(shè)社會主義法治國家、完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的必然要求。2012年12月4日習近平總書記在《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中指出，“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作……全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究”。他還指出，“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”。我國憲法第三十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”；第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”；第22條規(guī)定：“國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動”。憲法規(guī)定的這些基本權(quán)利由于沒有具體法律進行保障，所以其權(quán)威性就不能加以保證。全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。新聞立法就是對包括以上權(quán)利在內(nèi)的與新聞出版相關(guān)的憲法權(quán)利的根本保障，也是建設(shè)法治國家、法治政府的重要內(nèi)容。

黨的十八大報告提出要“推動文化事業(yè)全面繁榮、文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展”。我國的新聞出版業(yè)和廣播影視業(yè)一方面具有文化事業(yè)的屬性，另一方面也具有文化產(chǎn)業(yè)的屬性，是我國文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的主力軍。我國現(xiàn)行的新聞傳播管理機制與十八大提出的目標是不相適應(yīng)的，20世紀末提出的“以正面宣傳為主”的新聞報道思想，大大束縛了媒體輿論監(jiān)督的手腳。社會上的腐敗問題及其連帶出來的權(quán)力尋租、違規(guī)操作導致了生產(chǎn)安全事故頻發(fā)、環(huán)境問題嚴重、社會矛盾激化等其他社會問題時有發(fā)生，隨處可見；我們的媒體卻心態(tài)平和，一臉安祥，呈現(xiàn)在受眾面前的是一片鶯歌燕舞、到處風平浪靜。這種結(jié)果就使主流媒體雖然擁有了話語權(quán)，卻丟失了傳播力，因為“說話”是單向的，而傳播才是“雙向”的。如果不能通過立法保障媒體的報道自由，不能保障媒體的知情權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不能讓媒體說受眾想聽的、報道受眾想知道的，那么就不能將話語權(quán)轉(zhuǎn)化為傳播力，沒有新聞法的保障，媒體只能是一種機械地掌握和運用“話語權(quán)”的機器。

現(xiàn)在我國傳媒的管理體制已發(fā)生了變化，原來是黨和政府辦出版、辦新聞，現(xiàn)在變成了管新聞、管出版，實現(xiàn)了政企分開、政事分開、政資分開、管辦分離，媒體是具有法人資格的獨立的市場主體，是文化產(chǎn)業(yè)的一部分。是產(chǎn)業(yè)就要面對市場，就要尊重市場規(guī)律，如果不能通過新聞立法賦予媒體明確的市場主體地位，媒體不能自主決定自己的經(jīng)營行為，動不動會碰到所謂的“高壓線”，師傅動不動就要念“緊箍咒”，這樣的孫悟空無法在市場的天空中翻出漂亮的筋斗云。

加快新聞立法也是時代發(fā)展的必然需要。隨著網(wǎng)絡(luò)和新媒體的發(fā)展，新聞傳播的渠道和方式都發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的新聞管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)這種新的傳媒格局了，以宣傳為主的新聞理念、用權(quán)力來壓制輿論的方式已經(jīng)行不通了。近年來松花江污染、太湖藍藻問題都是先由新媒體曝光的，甬溫動車事故的首發(fā)媒體是新媒體，江蘇周久耕腐敗案、陜西楊達才腐敗案等也都是由新媒體曝光的。堵不如疏、捂不如揭、瞞不如報，在這種情況下如果還不能給予媒體自由報道“負面新聞”，進行輿論監(jiān)督的自由，也真就成了掩耳盜鈴?，F(xiàn)在民眾的民主意識越來越強了，越來越多的民眾開心關(guān)心國家政治事務(wù)、關(guān)心自己生存期間的社會事務(wù)，所以對表達自由權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的呼聲也越來越高，只有通過新聞立法，才能確保滿足公民的這些權(quán)利訴求，這也符合黨中央的基本精神和要求。

核心問題主要是新聞自由

新聞立法的核心問題主要是新聞自由，這雖然是憲法已經(jīng)保障了的，但由于我國憲法不能直接司法化，憲法權(quán)利只有通過制定具體法律才能得以實現(xiàn)?，F(xiàn)在關(guān)于新聞自由的問題主要有兩種立法傾向，一種是借新聞自由被濫用來加以限權(quán)；而另一種是借新聞自由被限制而要求賦權(quán)。這實際上是涉及到了新聞采訪權(quán)、新聞報道權(quán)、輿論監(jiān)督權(quán)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系問題。任何自由都不是絕對的，任何權(quán)利都與義務(wù)相伴而生。所以在對待新聞自由的問題上，既要有足夠的賦權(quán)，也要有必要的限權(quán)，中國的新聞立法不能簡單模仿美國的新聞自由，也不能效法歐洲的新聞自由，用孫旭培先生的話說就是要建立“適度的新聞自由”。這個適度的新聞自由既要體現(xiàn)在辦報辦刊的自由方面，也要體現(xiàn)在對輿論監(jiān)督、負面新聞的曝光適當放寬方面，更要體現(xiàn)在對公眾關(guān)心的公共事務(wù)的信息公開方面。沒有監(jiān)督功能的新聞是沒有生命力的新聞，沒有信息公開能力的媒體是沒有人氣的媒體。作為市場的主體，如果沒有人氣，媒體就會失去市場，自然也就失去了生存的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)在的媒體由于輿論監(jiān)督力度不足，不能及時準確公開公共事務(wù)信息，所以“風光”都讓新媒體搶了去，一些黨報黨刊雖然有發(fā)行量，但沒有影響力，有話語權(quán)，卻沒有傳播力，其權(quán)威和公信力也就遭到了削弱。

新聞法的制定一定要重視立法程序。習近平總書記在《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中一再強調(diào)要“全面推進科學立法”，要“拓展人民有序參與立法途徑”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出要加強和改進政府立法制度建設(shè)，完善公眾參與政府立法機制，要開門立法，既要多聽人大代表的意見，也要多聽社會團體、專家學者的意見，只要能堅持科學立法、民主立法，那么新聞法的制定一定會取得成功。立法程序公正是立法科學化的根本保證。

柳斌杰說《新聞法》有望提交本屆人大審議，本屆人大還剩下兩次會議，如果要提交審議，立法時間緊，任務(wù)重，一定不要急于求成，可以將新聞立法分為媒體內(nèi)容、媒介管理、媒介經(jīng)營、媒介侵權(quán)等，分步驟分層次進行。有人提出，本屆人大會期審議并出臺新聞法難度大，因此建議先制定一部《新聞侵權(quán)法》。我認為，這一提法不科學?！缎侣勄謾?quán)法》只能以《新聞法》為基礎(chǔ)，沒有對采訪自由、報道自由、知情權(quán)、表達權(quán)、輿論監(jiān)督權(quán)的法律保障，新聞侵權(quán)法中就無法對新聞侵犯名譽權(quán)、隱私權(quán)等進行有效界定。沒有《新聞法》對新聞自由的法律保障，出版自由就不能實現(xiàn)，私人辦報、企業(yè)辦媒體就不能解禁，但自媒體（如微信公賬號）其實又消解了這一禁令，實際上是對現(xiàn)行法規(guī)的公然違反，法規(guī)的嚴肅性就受到了挑戰(zhàn)。

既然將媒體看成是文化產(chǎn)業(yè)的一部分，就要確立其市場主體地位。從2003年開始，新聞出版總署就開始在全國9個省市的21家單位進行了文化體制改革的試點，現(xiàn)在傳媒業(yè)的管理體制發(fā)生了變化，實現(xiàn)了政企分開、政事分開、政資分開、管辦分離，完全是和政府脫了鉤的獨立的市場主體。但是，到目前為止還未能真正實現(xiàn)企業(yè)自主辦媒體。孫旭培先生刊于2012年第2期《炎黃春秋》上的文章《三十年新聞立法歷程與思考》透露，某傳媒集團2007年一年接到各種指令、招呼2700多條，平均每天10條以上。有這些指令和招呼，媒體的自主性必然會受到影響，沒有自由的新聞報道，不能給受眾提供他們想了解的新聞信息，媒介產(chǎn)品的市場就會萎縮，政企分開就不能真正實現(xiàn)。因此，只有新聞法才能真正保障傳媒的市場主體地位。

兩會期間，第十二屆全國人民代表大會教育科學文化衛(wèi)生委員會主任委員、清華大學新聞與傳播學院院長柳斌杰在接受記者采訪時透露，全國人大正在研究新聞傳播立法，有望提交本屆人大審議。加快新聞立法是全面深化改革、建設(shè)社會主義法治國家、完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的必然要求。