文/叢屹

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是“新常態(tài)”下的重大國家戰(zhàn)略：作為歐亞大陸橋的東北亞支點，與“一帶一路”和“亞投行”戰(zhàn)略呼應(yīng)勾連；作為東部沿海區(qū)域，內(nèi)含“自由貿(mào)易試驗區(qū)”和“自主創(chuàng)新示范區(qū)”的國家戰(zhàn)略；作為東部三大經(jīng)濟圈域之一的環(huán)渤海區(qū)域核心地帶，“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是其轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要內(nèi)涵。

“京津冀協(xié)同發(fā)展”作為重大國家戰(zhàn)略自2014年初提出至今，經(jīng)過學(xué)界和政府部門的多方探討，已經(jīng)形成“京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要”并發(fā)布。盡管有一些不同的理解，但從設(shè)計框架看，規(guī)劃綱要基本上確定了以北京為“中心”的三地分工布局。很明顯，從戰(zhàn)略規(guī)劃提出的意圖看，“一體化改革”是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心目標(biāo)。

眾所周知，自改革開放以來，經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，中國社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了較為嚴重的結(jié)構(gòu)性失衡。十八大以來，新一屆政府關(guān)于“三期疊加”、“新常態(tài)”的論述，高度概括了我們當(dāng)面經(jīng)濟形勢所面臨的問題，結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級勢在必行。不僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨升級調(diào)整的壓力，區(qū)域結(jié)構(gòu)也同樣面臨升級調(diào)整的壓力。

從區(qū)域和城市發(fā)展的角度來看，區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵，京津冀區(qū)域的問題具有典型意義。截至“十二五”末，盡管京津冀三地在總量增長方面取得了巨大成績，但其發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性問題非常突出：三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補性差、合作水平低，規(guī)劃發(fā)展上行政區(qū)隔、地方競爭行為明顯；經(jīng)濟落差大，“先進的歐洲城市”與“落后的非洲農(nóng)村”并存的現(xiàn)象突出，京、津兩個超級大城市周邊就是“環(huán)京津貧困帶”；區(qū)域城市體系分布極不合理，北京“大城市病”突出；資源、環(huán)境壓力巨大，對可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)；與長三角和珠三角相比，京津冀區(qū)域計劃色彩較濃，市場配置資源的能力較差；等等。產(chǎn)生這些問題的根源，在于傳統(tǒng)政府管理的體制機制困境，而要突破傳統(tǒng)政府體制機制障礙，就必須“打破一畝三分地”，采取頂層設(shè)計，以“一盤棋”的思路來實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

對“一體化”目標(biāo)的認識

歷史是不可逾越的，不同區(qū)域在文化、基礎(chǔ)、制度變遷路徑上的不同，決定了其模式選擇往往不能全盤照搬，也不可能簡單地搞全國“一刀切”，必須因地制宜尋求創(chuàng)新突破。與長三角、珠三角相比，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平較低，其實現(xiàn)“一體化”目標(biāo)客觀上需要體制機制的轉(zhuǎn)換時間，應(yīng)當(dāng)采取分步走的策略。

盡管目前各界對“一體化”還有一些不同認識（例如，近期內(nèi)童大煥、任志強等人的看法），但從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的角度來看，區(qū)域一體化是提高區(qū)域整體發(fā)展水平的必由之路?！耙惑w化”并非“均質(zhì)化”，從“行政區(qū)隔”到區(qū)域一體化，顯然不可能一蹴而就，而是一個逐步推進、不斷完善的過程。

區(qū)域一體化的推進，不僅涉及增量調(diào)整，而且涉及存量調(diào)整，甚至涉及“觸動靈魂”的問題，其現(xiàn)實難度遠遠比書面上的研究要復(fù)雜得多，是一項艱巨的系統(tǒng)工程。因此，在現(xiàn)實推進的步驟和進度安排上，不但要考慮區(qū)域內(nèi)各地方的資源、基礎(chǔ)和制度條件，還要考慮發(fā)展的階段性要求和經(jīng)濟形勢的階段性特點，協(xié)調(diào)好“一體化”各個子目標(biāo)的先后次序和銜接關(guān)系，由易及難、重點突破、層層遞進、堅持不懈。

協(xié)同發(fā)展中的“一體化”邏輯

“一體化”是協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，協(xié)同發(fā)展強調(diào)的是分工合作，因此，“一體化”也就并非“均質(zhì)化”，而是合作制度框架下的市場一體化、要素一體化。

資源條件、環(huán)境約束是京津冀區(qū)域合作發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，京津冀三地的總體發(fā)展共同面臨資源約束和環(huán)保壓力，三地既需要共同承擔(dān)“節(jié)能減排降耗”的任務(wù)，又要面對三地在發(fā)展水平上客觀存在的梯度差異，協(xié)調(diào)好成本分擔(dān)和轉(zhuǎn)移補償?shù)年P(guān)系。補償性原則在三地協(xié)同發(fā)展中是需要考慮的，歷史上先進城市對落后地區(qū)的虹吸效應(yīng)，是形成區(qū)域內(nèi)發(fā)展落差的主要原因，現(xiàn)階段需要先進城市對落后地區(qū)進行反哺，才能由“先富”帶動“共富”。這種關(guān)系，不僅存在于京、津兩個超大城市與河北之間，一定程度上也存在于京、津兩地之間。所以，正如我們現(xiàn)在所看到的，北京作為首都，因功能過多和資源過于集中出現(xiàn)了嚴重的“擁堵”，需要對外疏解“非首都功能”；天津需要提高發(fā)展能力和水平；河北則需要發(fā)展機會和優(yōu)化產(chǎn)能。由此，也不難理解，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的首要問題，是對資源配置進行存量上的調(diào)整，以擺脫現(xiàn)有的“馬太效應(yīng)”。這不是簡單地靠市場機制所能解決的問題（其實這些存在的問題本質(zhì)上是一種市場失靈現(xiàn)象），需要“政府有為”，在總體規(guī)劃上進行頂層設(shè)計，這也是規(guī)劃綱要的本質(zhì)所在。

交通一體化、信息一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是先期目標(biāo)。交通等基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，是協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)條件，協(xié)同發(fā)展不但要盡快解決各自為政的“斷頭路”現(xiàn)象，還要盡快實現(xiàn)以公共交通為核心的交通體系和以通信為核心的信息基礎(chǔ)體系的互通互聯(lián)?；A(chǔ)設(shè)施的一體化，是協(xié)同發(fā)展的血脈，“主動脈”和“毛細血管”構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，要在不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)區(qū)域全覆蓋。其中，主要城市節(jié)點應(yīng)盡快實現(xiàn)快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)的覆蓋，壓縮區(qū)域交運的時間成本。

金融一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的客觀要求，也是市場一體化的重要內(nèi)核?！敖鹑谑乾F(xiàn)代經(jīng)濟的核心”，結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級需要資本力量的支持。但單純依靠市場力量的金融創(chuàng)新，往往難以擺脫資本的逐利屬性和短期屬性，這就是我們常說的“銀行往往只會錦上添花，而不是雪中送炭”。引導(dǎo)社會資金投入到區(qū)域開發(fā)領(lǐng)域，往往需要政府層面主導(dǎo)的金融創(chuàng)新，組建區(qū)域開發(fā)銀行、采用PPP模式等。我們現(xiàn)在有幸看到了這方面的舉措和創(chuàng)新正在積極開展。

社會管理一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的最終實現(xiàn)形式，也是市場一體化的終極制度基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化最終是以“人為核心”的城鎮(zhèn)化，人的流動自由，往往是市場一體化的最高形式。社會管理一體化的核心內(nèi)容是公共服務(wù)的一體化，正如目前積極推動的“包括建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)平臺和勞務(wù)協(xié)作會商機制，落實養(yǎng)老保險跨區(qū)域轉(zhuǎn)移政策，統(tǒng)籌三省市考試招生制度改革等”。社會管理一體化的實現(xiàn)，預(yù)計是一個較為漫長的過程，需要逐步推進，“成熟一項、推出一項”。

需要格外關(guān)注的幾個問題

區(qū)域一體化，是城鎮(zhèn)化的高級發(fā)展階段。改革開放以來的快速城鎮(zhèn)化，曾經(jīng)一度成為經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的推動力。但截至“十二五”末，以往的城鎮(zhèn)化與投資驅(qū)動型的增長模式、加工貿(mào)易為主的外需拉動模式以及土地財政為主的城市開發(fā)模式連為一體，導(dǎo)致了嚴重的“不完全城市化”現(xiàn)象，最終導(dǎo)致我們在城市化速率最快的時期（城市化率達到50%左右的發(fā)展階段），經(jīng)濟增速卻開始放緩，出現(xiàn)了理論與現(xiàn)實的悖論（有學(xué)者定義為“城市化陷阱現(xiàn)象”）。所以，區(qū)域一體化作為新型城鎮(zhèn)化的策略選擇，不能沿襲老路，必須充分吸取之前的經(jīng)驗和教訓(xùn)，闖出一條以效益和質(zhì)量為核心的新路。

首先，京津冀協(xié)同發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的典型案例，也是我們對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的糾偏，是對各自為政、以GDP為核心、土地城鎮(zhèn)化過快的城市化路數(shù)的修正。新常態(tài)下，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化面臨困境，土地財政難以為繼，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)粗放、效益下滑，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難重重。京津冀協(xié)同發(fā)展，不僅要解決三地之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更要結(jié)合當(dāng)前國家宏觀上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。自2012年起，作為東部沿海三大經(jīng)濟圈域之一的京津冀，經(jīng)濟增速明顯放緩，結(jié)構(gòu)升級的壓力逐漸凸顯。所以，我們也必須認識到，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是“新常態(tài)”下的重大國家戰(zhàn)略，與其他國家戰(zhàn)略是相互支撐、相輔相成的關(guān)系：作為歐亞大陸橋的東北亞支點，與“一帶一路”和“亞投行”戰(zhàn)略呼應(yīng)勾連；作為東部沿海區(qū)域，內(nèi)含“自由貿(mào)易試驗區(qū)”和“自主創(chuàng)新示范區(qū)”的國家戰(zhàn)略；作為東部三大經(jīng)濟圈域之一的環(huán)渤海區(qū)域核心地帶，“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是其轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要內(nèi)涵。

其次，按照2013年“7.30”會議提出的“結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級”的思路、十八屆三中全會提出的全面深改的框架設(shè)計要求，京津冀協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)涵是創(chuàng)新，是治理模式創(chuàng)新、行政體制改革、深化市場經(jīng)濟、社會管理體制等方面的創(chuàng)新綜合。一些傳統(tǒng)增長模式的積習(xí)和弊端，必須予以修正。例如，比較突出的現(xiàn)象，前期熱炒保定房價、近期通州房價上漲，實際上反映的仍然是土地財政思維和投資驅(qū)動增長的傳統(tǒng)路數(shù)。我們現(xiàn)在必須深刻認識到，靠以土地開發(fā)和房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟增長的方式，已經(jīng)走到盡頭了，其過度超前發(fā)展已經(jīng)嚴重破壞了實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟之間的平衡關(guān)系。房地產(chǎn)、股市等虛擬經(jīng)濟的發(fā)展，一旦脫離實體經(jīng)濟發(fā)展所需，就產(chǎn)生泡沫化風(fēng)險。所以，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要所提出的土地市場一體化，我個人認為，不是簡單地把土地買賣放在一起，而是城市土地使用制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度（包括耕地和建設(shè)用地）的制度創(chuàng)新。創(chuàng)新城鄉(xiāng)用地制度，才能避免走過去土地財政的老路，把實體經(jīng)濟的發(fā)展成本降下來。如果不是依靠這樣的創(chuàng)新支撐，局部房地產(chǎn)市場即使因為規(guī)劃熱起來，即使通過傳統(tǒng)“國N條”的調(diào)控模式，也難以獲得經(jīng)濟增長的長期動力了。這方面的問題，必須慎之！

再次，談一談生態(tài)環(huán)境的保護和治理。眾所周知，京津冀區(qū)域的“人與資源”和“人與環(huán)境”的關(guān)系是比較緊張的，生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)相當(dāng)脆弱。即使我們現(xiàn)在遭遇增速放緩的壓力，也不應(yīng)該放棄淘汰落后產(chǎn)能、淘汰“冒煙”產(chǎn)業(yè)的決心。生態(tài)環(huán)境的保護，必須在形成共識的基礎(chǔ)上，建立有效的聯(lián)動機制，避免以往地方政府出于GDP政績觀考慮的地方保護主義的出現(xiàn)。對于一些能耗大、污染重的重化工業(yè)，一方面要采取經(jīng)濟手段（如建立統(tǒng)一的排放權(quán)交易市場）和法制手段督促其通過技術(shù)創(chuàng)新節(jié)能減排；另一方面必須通盤考慮，在規(guī)劃布局上適度規(guī)模集中，杜絕各地分散發(fā)展的問題。

最后，談?wù)効萍紕?chuàng)新。產(chǎn)業(yè)升級以創(chuàng)新為內(nèi)核。相較其他區(qū)域，近年來京津冀區(qū)域的創(chuàng)新體系和創(chuàng)新能力發(fā)展迅速，但區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新格局并不均衡，創(chuàng)新資源和創(chuàng)新能力評價上，北京遙遙領(lǐng)先于天津和河北，在科技研發(fā)和科技金融方面尤其如此。從規(guī)劃綱要上看，北京作為科技中心作好基礎(chǔ)研究創(chuàng)新，天津研發(fā)轉(zhuǎn)化，河北推廣應(yīng)用。大體格局如此，但目前仍缺少聯(lián)動機制。創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，需要完善的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)氛圍。從目前區(qū)域科技創(chuàng)新評價體系評估的結(jié)果，我們不難看出，京津冀區(qū)域的短板主要在于國有經(jīng)濟占比過高，民營經(jīng)濟總量小、活力不足。所以，行政體制改革、國有企業(yè)改革勢在必行，為加快民營經(jīng)濟、混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展打好基礎(chǔ)，才能逐漸提高市場機制決定資源配置的能力，激發(fā)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的活力。