劉晨熙

建立和實行逐條表決的制度，其意義不僅能使立法中的爭論能有個結(jié)果，而且還可以更全面地反映代表和常委會組成人員對法規(guī)案的態(tài)度，促進(jìn)立法的民主化，增強法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性、合理性和可行性。

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中強調(diào)“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決”。最新立法法中也規(guī)定“法律草案表決稿交付常務(wù)委員會會議表決前，委員長會議根據(jù)常務(wù)委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務(wù)委員會會議單獨表決”[1]。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，提高立法質(zhì)量，拓展立法表決方式，引入逐條表決成了一個重要的議題。

一、法律案一攬子表決與逐條表決

立法表決制度的應(yīng)然價值在于保障法律案能夠充分地反映民意，促進(jìn)民主和效率的有機結(jié)合 ，追求更高的立法效益[2]。而在實然層面，效率價值在目前法條文本規(guī)范中雖已有相關(guān)的規(guī)定，但往往忽視了最重要的民主原則，削減了立法效益。在代議制民主的背景下，立法民主往往很容易被效率價值所遮掩起來，民眾和立法者都傾向于迅速立法，導(dǎo)致在一部法案中出現(xiàn)激烈的利益沖突，法案不能如期通過，即使通過了也不能如實實行。因而，在立法層面上引入逐條表決，在對重要條款、有爭議條款方面進(jìn)行更細(xì)致地討論分析，民主協(xié)商達(dá)成共識，實現(xiàn)利益均衡。

目前我國從全國人大及其常委會到地方各級人大及其常委會，普遍采用一攬子表決的方式?？v觀各國的憲法慣例，逐條表決為常規(guī)方法，而整體表決則為例外?！皣饬⒎C關(guān)在審議法律草案時如果出現(xiàn)異義”，習(xí)慣地找出各方爭議的焦點所在，“通過對逐條表決沒有通過的內(nèi)容或條文進(jìn)行修改或刪除，來達(dá)到總體意見的一致，進(jìn)而實現(xiàn)整體表決通過的目標(biāo)”[3]。

單獨表決是法治國家立法表決的主要形式，其既可以對法律案中部分有分歧條款進(jìn)行細(xì)致討論分析并獨自表決，也可以對法律案每一條、每一款分別討論分析并表決。單獨表決一直都印刻在法治國家理論與實踐當(dāng)中，然而筆者認(rèn)為，逐條表決是對每一部法律案每一條都進(jìn)行表決，屬于單獨表決中的一種，而且是對法律案質(zhì)量的提升最有效的辦法。

盡管一攬子表決能夠提高立法效率，但它仍然存在一些不合理之處。某部法律、法規(guī)或規(guī)章從總體上看合情合理，但其中的某一兩個條款，有可能存在較大分歧，進(jìn)行整體性表決時，放棄或者反對都非?？上??！半m然一項特定的集體產(chǎn)品的欲求乃是那些能從中獲益的人的一種共同欲求，但是對于決定法律的整個社會來說，這種共同欲求卻不是一種普遍利益，而且也只有當(dāng)不同的個人獲得的互惠對等利益達(dá)到平衡的時候，這種集體利益才會成為一種普遍利益”[4]，因此一攬子表決盡管在程序上合憲合法，但是當(dāng)某些條款的利益不平衡出現(xiàn)時，這一種所謂的集體利益就會與社會普遍利益相悖離。

逐條表決的方式在提高立法活動的成效、增強法律法規(guī)的科學(xué)性和可操作性以及避免因個別條款有分歧而影響整部法規(guī)的通過等方面，都具有明顯的優(yōu)越性。但是，逐條表決稍有不慎就會導(dǎo)致拖延表決。如2012年香港立法會拉布攻防戰(zhàn)[5]，拉布?xì)v時之長成為世界紀(jì)錄，每條修正案建議都是大比數(shù)被否決，不少修正案都是“序列式”修訂，內(nèi)容相近。由此可見，盡管逐條表決跟一攬子表決比較起來在很多方面具有優(yōu)越性，不過對于法案的表決期限要作出嚴(yán)格的限制，不能隨意出現(xiàn)香港立法會這種“拉布”現(xiàn)象。民主不是通過對法條不斷地序列式修訂得出來的，而是必須建立在一個合適的期間內(nèi)達(dá)成權(quán)衡多方利益的法案。

二、境內(nèi)外法律案逐條表決的實踐

根據(jù)現(xiàn)行法國憲法，其議會的正常活動程序以逐條表決為主，而對于財政法案，如果國民議會在此項草案提出后四十日的期限內(nèi)在第一讀中未作出決議時，政府應(yīng)把它提交參議院，參議院必須在十五日的期限內(nèi)作出。此后依照第四十五條規(guī)定的條件進(jìn)行。如果議會在七十日的期限內(nèi)未作出決議時，該草案的規(guī)定可以以法令付諸實施。法國憲法規(guī)定以逐條表決為常規(guī)方式，并且對表決討論時間進(jìn)行限定，對財政法案作出了更嚴(yán)格的限制，保障民眾的切身利益。

根據(jù)意大利憲法第七十二條，提交給議會任一院的法案，首先交付相關(guān)委員會進(jìn)行審議，委員會審議完結(jié)后再由該委員會所屬議院的全院大會進(jìn)行逐條審議，最后進(jìn)行整體表決;對于宣告為緊急的法案，議院得依照其議事規(guī)則之規(guī)定適用簡易程序進(jìn)行審議。

從上述幾個國家的憲法文本分析可見逐條表決制度在聯(lián)合國以及許多國家的表決、立法中都是一項基本制度。逐條表決是法案表決方式的常規(guī)方法，但對于表決期限和相應(yīng)的緊急與特定政治、社會事項進(jìn)行了特定的規(guī)定，既尊重民眾的意愿，也是對立法質(zhì)量的重視。相對于外國憲法以逐條表決為原則的做法，我國澳門地區(qū)基本法規(guī)定了以一般表決為原則、逐條表決為例外的制度，值得我們參考借鑒。

根據(jù)澳門立法會《議事規(guī)則》[6]第一百一十五條，所有法案都必須首先進(jìn)行一攬子表決，可以根據(jù)立法會主席決定，或者基于事宜或提出的修訂提案的復(fù)雜性，也可以經(jīng)全體會議議決或主席決定進(jìn)行細(xì)則性討論。其中對細(xì)則性討論具體體制如下：表決由“全體會議隨時議決交由有關(guān)委員會;如有關(guān)委員會多于一個時，則交由較適合者”負(fù)責(zé)。首先討論是否需要刪除提案，若無需刪除則是否替代或者訂正提案，經(jīng)討論后將以上已通過的各條修訂成文本，最后對已表決文本進(jìn)行是否補充提案?！叭缬袃蓚€或以上相同性質(zhì)的修訂提案”，則依委員會提出的修訂提案或者議員提出的修訂提案決定，如修訂提案由兩個主體共同提出，則按提交先后次序決定。在討論過程中，可應(yīng)任何議員的申請，全體會議或委員會得根據(jù)情況議決將細(xì)則性表決推遲至下一次全體會議或委員會會議（但只得推遲一次）;或者在宣布表決開始前，經(jīng)全體會議議決，法案的文本得送交任何委員會，以便在全體會議所指定期限內(nèi)，重新作細(xì)則性審議。經(jīng)委員會細(xì)則性通過的法案文本將送交主席，以便安排在全體會議作總體最后表決。任何議員可在法案文本經(jīng)委員會細(xì)則性通過后，至全體會議總體表決之前提交修訂提案。對于法案文本在總體最后表決不獲通過時，全體會議得議決：是否將原文送交特設(shè)臨時委員會，以便重新作細(xì)則性審議、討論和表決，或在全體會議中重新作細(xì)則性討論和表決。經(jīng)上款的程序仍未獲得通過者視為被確定拒絕。

從上述的文本規(guī)范中，可以看出澳門立法會對于逐條表決的具體操作，如討論與表決的范圍、表決的收回、表決的次序、重新審議、文本遭否決的后果等都作了相應(yīng)的規(guī)定，對于我國立法法關(guān)于逐條表決制度是一個很好的制度借鑒。首先，由立法會主席、委員會或者事宜難易情況主導(dǎo)，決定該條款是否進(jìn)行細(xì)則性討論和表決。其次，將此條文交由某個委員會負(fù)責(zé)主要討論和表決，并需在一定期限內(nèi)完成并附上報告書。第三，當(dāng)全體議員一致同意可將此細(xì)則性表決收回歸入一般性表決。還可以推遲表決和重新審議。第四，此條如果沒過半數(shù)通不過，整部法律中就沒有這一條文的規(guī)定。

綜上可見，一攬子表決方式與逐條表決方式有以下幾個方面不同點：第一，是否涉及政治、財政等國家重要事項方面的立法法案。第二，是否經(jīng)過立法會主席、立法委員會確認(rèn)的負(fù)有爭議或者有必要進(jìn)行細(xì)節(jié)解釋的立法法案。第三，是否涉及緊急事項的立法法案，如有涉及，則進(jìn)行一般整體表決。

三、我國內(nèi)地地方立法中法律案逐條表決探索

在全國人大常委會關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）的說明》中提出為了深入推進(jìn)科學(xué)立法，民主立法，健全審議和表決機制：“修正案草案規(guī)定，調(diào)整事項較為單一，各方面的意見比較一致的法律案，可以經(jīng)一次人大常委會會議審議通過;對審議中個別意見分歧較大的重要條款設(shè)立單獨表決制度;對多部法律中涉及同類事項的個別條款進(jìn)行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決?！?/p>

在我國現(xiàn)行立法探索過程當(dāng)中，對于“逐條表決”這一形式的實踐并不太多，筆者通過北大法寶等大數(shù)據(jù)庫工具對“單獨表決”這一詞源進(jìn)行搜索，發(fā)現(xiàn)：在中央法規(guī)司法解釋當(dāng)中有23條規(guī)定，其中就包括新修改的立法法，也有部委的規(guī)章，但這些規(guī)章都涉及證券交易這方面的內(nèi)容。在地方法規(guī)規(guī)章當(dāng)中有25條，其中地方性法規(guī)有15條，有代表性的是《深圳市制定法規(guī)條例》中第四十八條規(guī)定：“常務(wù)委員會會議審議法規(guī)案時，有關(guān)條款出現(xiàn)重大分歧的，經(jīng)主任會議決定，可以就相關(guān)爭議條款進(jìn)行單獨表決，按到會多數(shù)常務(wù)委員會組成人員的意見決定相關(guān)條款的取舍或者修改?！倍胤叫砸?guī)范性文件有10條，有代表性的是《廣東省人大常委會對法規(guī)案中個別重要條款單獨表決的決定》，這一規(guī)定對單獨表決的啟動程序、討論方式等內(nèi)容作出了相關(guān)規(guī)定。

這些實踐證明，一些地方人大及其常委會在制定地方性法規(guī)或者議事規(guī)則的過程中，探索一攬子表決方式之外增加單獨表決形式，雖然一攬子表決仍然有必要且長期按照這種方式，不過單獨表決方式不斷地被地方列入立法規(guī)則之一，反映我國立法實踐中對于單獨表決形式的需求很強烈，而筆者認(rèn)為特別是當(dāng)代中國社會多元利益格局形成，對個別立法范圍較小的法案某些制度設(shè)計意見沖突比較明顯的情況下，需要引入逐條表決方式，而不單單是單獨表決的方式，最大限度達(dá)成法案共識，而不是以一攬子表決方式掩蓋沖突，立法機關(guān)也有條件引進(jìn)這種精確體現(xiàn)民意、提高立法質(zhì)量的法案表決形式。

四、法律案逐條表決制度設(shè)計

立法程序要實現(xiàn)的是民主意義上的效率， 而非以滿足效率而犧牲民主。目前我國立法在程序設(shè)計上，一攬子表決的流程式投票決定，固然提高了法律案決議的速率，但是“立法要想獲得社會廣泛的服從，必須貫徹民主的原則”[7]，引入逐條表決機制“以便使各種利益中大部分或我們文化中最重要的利益得到滿足， 而使其他的利益最少的犧牲”[8]。當(dāng)然在多元化社會中，社會利益并不總是均衡發(fā)展的，利益沖突是顯而易見的，法律討論并非在幾次立法會議中很快能達(dá)成一致，法律案必須經(jīng)過反復(fù)協(xié)商、討論，最終達(dá)成一致，各方利益得到均衡分配。

普遍地適用逐條表決方式，對于目前來說或許并不是很適時，但是，對于立法調(diào)整范圍較小的法律案，正需要拓展這項表決方式，以適應(yīng)社會需要，合理分配立法資源。筆者認(rèn)為，對于一些法律案所調(diào)整的事項涉及有爭議而且（或者）與財政、稅務(wù)、環(huán)境密切相關(guān)的事項應(yīng)當(dāng)適用逐條表決制度。當(dāng)然另一種形式的逐條表決可以解決這種情形：對于《決定》中提到的“重要條款”，可以理解為涵蓋面廣、條文之間內(nèi)容跨度大的法案中，對有爭議而且（或者）與政治、經(jīng)濟、社會、民眾生活密切相關(guān)的重要條款。在不建立逐條表決制度的情況下，往往會使表決人員對于個別條款處于有言而不可發(fā)的狀態(tài)，導(dǎo)致法律案不能全面、客觀地體現(xiàn)立法者的期望。其中具體設(shè)計如下：

第一，逐條表決提出的主體。類似于上述澳門立法會《議事規(guī)則》提到的“委員會”，我國全國人大法制委員會和各部門法制機構(gòu)在逐條表決過程中要發(fā)揮重要的作用。法制工作機構(gòu)對法規(guī)草案的立項、起草、調(diào)研、論證、審議、修改等情況比較了解、熟悉，它從此項立法工作啟動到結(jié)束都一直參與其中，比單單是對法律案進(jìn)行表決的參與人更全面、更廣泛地了解立法事項的內(nèi)容以及立法精神。最重要一點是要認(rèn)識到逐條表決這一方式在我國實踐中適合于范圍較小、情況較為緊急、內(nèi)容比較敏感的立法工作，大框架立法仍然需要用一攬子表決方式提高立法的效率。

第二，逐條表決的評估機制。在對法律案釋義后，應(yīng)對“重要條款”進(jìn)行第三方評估。《決定》中“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估”，對于該條款的重要性，由立法主體的法制機構(gòu)啟動評估程序，然后在權(quán)衡國家利益、人民利益和第三方利益后決定是否將該條款公開征集意見。

第三，逐條表決的民意咨詢機制。對于注重列明的“重要條款”通過咨詢會、聽證會等方式進(jìn)行征集多方意見?！稕Q定》中“探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中設(shè)計重大利益調(diào)整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制”，通過具體的公民參與機制的設(shè)立，來提高對“重要條款”的分別討論，做到廣納民意。這一機制應(yīng)與評估機制同時進(jìn)行，節(jié)約立法程序的時間。

第四，逐條表決的表決過程。由上可見逐條表決有兩種形式，應(yīng)當(dāng)以法律案所涉及的立法事項的緊迫性來決定實施哪種方案。對于立法范圍較小的涉及面窄的法案應(yīng)該每一條都進(jìn)行細(xì)致性討論，以保證法律案在公布后能夠滿足確切的實施需要，尤其是環(huán)境方面的法律案特別需要能夠?qū)嶋H實施并非只做一種綱領(lǐng)性法案。而對于法律案中“重要條款”，每一名表決人員都能對該條款發(fā)表意見，如分歧過大，則進(jìn)行調(diào)整，及時修改，不能久拖不決，防止出現(xiàn)“拉布”現(xiàn)象。如確實無法協(xié)商一致，則將該條款廢除。

五、小結(jié)

國家立法層面適用逐條表決既能保證民主權(quán)利的行使，又能促進(jìn)立法工作的順利推進(jìn)，并且提升立法質(zhì)量，保證立法的成果得到更高權(quán)威。建立和實行逐條表決的制度，其意義不僅能使立法中的爭論能有個結(jié)果，而且還可以更全面地反映代表和常委會組成人員對法規(guī)案的態(tài)度，促進(jìn)立法的民主化，增強法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性、合理性和可行性。

“一攬子”表決不能被遺棄，反而要以它為常規(guī)模式，逐條表決為補充模式。拓展立法表決方式是為了確保整部法規(guī)的質(zhì)量，避免法規(guī)在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“后遺癥”，其本質(zhì)在于體現(xiàn)法的公平正義。這種公平正義，包含實體和程序的正義，將逐條表決引入立法表決程序，是探索立法內(nèi)在規(guī)律的體現(xiàn)。立法是一項科學(xué)細(xì)致的工作，需要有嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真、一絲不茍的態(tài)度。在法律法規(guī)的制定過程中精雕細(xì)刻，不輕視任何一個爭議條款。

注釋：

[1]參見《中華人民共和國立法法》第四十一條第二、三款。

[2]立法效益?zhèn)戎胤从沉⒎▽ι鐣黧w及行為帶來的利弊得失，常用來評價具體立法規(guī)范的社會效果的優(yōu)劣。

[3]侯淑雯主編：《新編立法學(xué)》，中國社會科學(xué)出版社2010年3月第1版，第172頁。

[4]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第8頁。

[5]http：//zh.wikipedia.org/wiki/2012年香港立法會拉布攻防戰(zhàn)。

[6]澳門特別行政區(qū)立法會第1/1999號決議，http：//www.al.gov.mo/law/cn_law/meeting.htm.

[7]陳端洪：《立法的民主合法性與立法至上》，載《中外法學(xué)》1998年第6期，第69頁。

[8]【美】龐德：《法律與法律哲學(xué)文選》第二卷，第27頁。

（作者單位：廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）