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經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法問(wèn)題研究

劉彬1李勝凱2

1.河北大學(xué) 河北保定 071000 2.北京化工大學(xué) 北京 100000

[摘要]黨的十八大報(bào)告提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，城市和農(nóng)村的環(huán)境污染日益嚴(yán)重，高速城鎮(zhèn)化給農(nóng)村帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也引起了生態(tài)和環(huán)境的惡化。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法作為生態(tài)建設(shè)的有效實(shí)現(xiàn)手段和重要組成部分，愈發(fā)突顯出在環(huán)境保護(hù)工作上的重要性。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；環(huán)境保護(hù)；環(huán)境執(zhí)法

當(dāng)中國(guó)人的口頭語(yǔ)從“吃飯了嗎”變化成“今天霧霾指數(shù)又報(bào)表了”了的時(shí)候，說(shuō)明環(huán)境問(wèn)題已然成為目前經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的突出問(wèn)題。生態(tài)保護(hù)成為當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作的主要內(nèi)容和前進(jìn)方向。農(nóng)村地區(qū)工業(yè)企業(yè)危害氣體排放量、農(nóng)村地區(qū)水泥等高污染企業(yè)數(shù)量等各項(xiàng)指標(biāo)顯示，目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境破壞已經(jīng)達(dá)到嚴(yán)重程度。可是，農(nóng)村環(huán)境污染面積廣泛、區(qū)域污染治理不平衡、環(huán)境保護(hù)管理滯后等因素，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)生態(tài)和環(huán)境得不到有效改善，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

一、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村執(zhí)法主體缺位

工作量大，業(yè)務(wù)人員少是制約農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作開展的重要原因?！霸谖覈?guó)很多地區(qū)的基層單位，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然建立了環(huán)保所，但是工作人員寥寥無(wú)幾。面對(duì)逐年增加的環(huán)保任務(wù)，業(yè)務(wù)量與環(huán)保人員數(shù)量形成強(qiáng)烈對(duì)比。環(huán)境執(zhí)法人員奔波于處理各項(xiàng)繁重的現(xiàn)實(shí)任務(wù)之間，很難集中精力將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法上去。”①除此之外，農(nóng)村地區(qū)范圍大，污染點(diǎn)分布廣泛并且分散，致使針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的監(jiān)察職能不能有效納入到農(nóng)村日常環(huán)境執(zhí)法巡查的體系中，造成農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的相對(duì)滯后。

（二）環(huán)保機(jī)構(gòu)職權(quán)分工不明確，降低行政效率

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中，負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境治理的機(jī)構(gòu)有環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、水利部、建設(shè)部以及林業(yè)部等多個(gè)部門。但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村環(huán)境破壞可能會(huì)產(chǎn)生在任何一個(gè)領(lǐng)域而法律對(duì)具體的污染事件并沒有做出明確的規(guī)定。比如對(duì)于農(nóng)村秸稈問(wèn)題的監(jiān)管，現(xiàn)實(shí)中職權(quán)部門往往存在著“九龍治水”的尷尬現(xiàn)象。水域中與陸地上的是不同部門管理，二氧化硫與一氧化碳的排放量是不同部門管理以至于出現(xiàn)秸稈焚燒同一事件，焚燒位置不同導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同的可笑現(xiàn)象。執(zhí)法主體眾多但是分工不明確，導(dǎo)致各個(gè)部門之間相互扯皮，不僅浪費(fèi)了行政資源，而且不能有效發(fā)揮至全解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）環(huán)保執(zhí)法部門受制于地方政府，行政干預(yù)影響大

地方政府政績(jī)考核以GDP為標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)近年來(lái)環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)的主要行政原因，雖然十八大以后明確提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，把環(huán)境治理作為政府考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，但是，地方政府在中國(guó)現(xiàn)階段的目標(biāo)仍然是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這是我國(guó)的基本國(guó)策，環(huán)保部門的宗旨在這方面與政府產(chǎn)生矛盾。這導(dǎo)致環(huán)保部門經(jīng)常因?yàn)椤白璧K地方經(jīng)濟(jì)有效發(fā)展”而不受重視。作為政府的基本職能部門之一，環(huán)保機(jī)構(gòu)沒有管理的獨(dú)立性，其行使職權(quán)的首要依據(jù)是地方政府首長(zhǎng)意志及地方政策而并非法律規(guī)定。在實(shí)際操作過(guò)程中，有關(guān)部門受制各方干預(yù)，不能完全履行對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管職能，只能在自身職權(quán)范圍內(nèi)利用有限的條件來(lái)開展部分執(zhí)法工作。

二、對(duì)于改革我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系的探討

要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保工作，深入推進(jìn)環(huán)境污染治理工作，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)執(zhí)法在農(nóng)村中的作用，就要改變我國(guó)目前存在的基層環(huán)保執(zhí)法體系。

（一）完善基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制建設(shè)

建立縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，增加相關(guān)人員配置。把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)察納入到工作職能中。上級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一部署，下級(jí)執(zhí)行部門根據(jù)本地區(qū)具體情況靈活執(zhí)法。首先制定詳細(xì)的年度月度工作計(jì)劃，明確實(shí)施目標(biāo)。各基層環(huán)保站應(yīng)該對(duì)照工作計(jì)劃和進(jìn)度定期開展環(huán)境監(jiān)察，增加執(zhí)法頻次和力度。解決主體缺位現(xiàn)象是強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法整治力度的有效方法。在具體方法上，加大農(nóng)村環(huán)境巡查力度。建立健全相應(yīng)的巡查機(jī)制。實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察在農(nóng)村地區(qū)的全面覆蓋。通過(guò)日常定期巡查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村污染源頭，避免環(huán)境突發(fā)性事件的發(fā)生。同時(shí)，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法制度化，規(guī)范化。通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間對(duì)農(nóng)村涉污單位開展定期或不定期檢查，把污染隱患扼殺于萌芽之中，防止污染擴(kuò)大。對(duì)涉污單位進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰和教育，逼迫污染單位進(jìn)行設(shè)備更新，逐漸樹立企業(yè)的環(huán)保意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感。

（二）建立健全基層環(huán)保制度，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法

效仿西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)的大環(huán)保制度。在基層地區(qū)建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各涉農(nóng)部門之間要建立起一套切實(shí)可行有效的行動(dòng)方案，分工合作，相互配合。避免出現(xiàn)九龍治水互相扯皮的不作為現(xiàn)象。首先，要充分發(fā)揮農(nóng)村基層群眾自治組織在環(huán)境治理中的作用。農(nóng)村基層群眾自治組織發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作具有先天優(yōu)勢(shì)。鼓勵(lì)群眾提供污染資料和線索。依托基層組織定期開展環(huán)保教育，選拔和獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)保能手，逐漸培養(yǎng)村民環(huán)保意識(shí)。其次，各部門之間要建立起一套信息溝通的有效機(jī)制。避免出現(xiàn)信息傳達(dá)不暢的問(wèn)題。在此，可以嘗試多種機(jī)制的應(yīng)用方式，選出最適合該地區(qū)的機(jī)制。比如，效仿國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組方式，由縣級(jí)常委或副縣長(zhǎng)領(lǐng)銜成立工作組，整合本縣環(huán)保、水利、建設(shè)等部門，成立常態(tài)的聯(lián)合執(zhí)法。下級(jí)將信息直接傳達(dá)給環(huán)保小組辦公室，由工作組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)分配各個(gè)機(jī)構(gòu)的具體任務(wù)，實(shí)現(xiàn)各部門聯(lián)動(dòng)。這樣不僅有效整合了行政執(zhí)法資源，也大大提高了工作效率。由單一行動(dòng)發(fā)展為整合力量，集中資源辦大事。

（三）完善環(huán)保立法，發(fā)揮司法保障協(xié)助作用

環(huán)保部門作為政府部門的組成部分，直接受政府領(lǐng)導(dǎo)。在環(huán)保領(lǐng)域出現(xiàn)政府的行政干預(yù)是不可避免的。此時(shí)，需要在立法層面解決這種矛盾，用立法限制行政權(quán)力的作用范圍。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了相對(duì)完整的環(huán)境保護(hù)法體系。我國(guó)已經(jīng)制定了9部環(huán)境保護(hù)法、15部自然資源法；批準(zhǔn)和簽署51項(xiàng)多邊國(guó)際環(huán)境條約、1600余件各地環(huán)境規(guī)章。其中，關(guān)于環(huán)境保護(hù)糾紛解決的相關(guān)法律、法規(guī)在我國(guó)還不完善，有待立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。此外，關(guān)于司法保障的協(xié)助作用，應(yīng)該健全簡(jiǎn)化公益訴訟程序?，F(xiàn)行公益訴訟在法院立案范圍、前提條件、主體要件以及訴訟請(qǐng)求和舉證程序等方面存在問(wèn)題和爭(zhēng)議，不利于環(huán)境公益訴訟的提起。不過(guò)，2014年我國(guó)貴州省出現(xiàn)環(huán)境訴訟專門法庭，受理跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟。這是我國(guó)環(huán)境法治上的進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)

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1劉彬（1989—），男，漢族，河北滄州，法律碩士，單位：河北大學(xué)政法學(xué)院，研究方向：民事訴訟法。

作者簡(jiǎn)介