■文/游雪原

人民監(jiān)督員制度法制化的路徑研究

■文/游雪原

人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)新生法律事物，其在宏觀制度立法以及選任機(jī)制、管理方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序等微觀操作層面還存在不少問(wèn)題，需要進(jìn)行系統(tǒng)的制度構(gòu)建，通過(guò)立法使之法制化。

檢察權(quán) 人民監(jiān)督員 法制化 路徑

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)享有強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力配置，集職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、提起公訴、民行監(jiān)督、監(jiān)所檢察等職權(quán)于一身。那么，兼具追訴與監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”？為了加強(qiáng)外部監(jiān)督，切實(shí)防止和糾正檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作中執(zhí)法不公的問(wèn)題，最高人民檢察院于2003年開(kāi)展了人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作。但是，人民監(jiān)督員制度經(jīng)過(guò)多年時(shí)間運(yùn)行，其問(wèn)題日益凸顯。

一、人民監(jiān)督員制度運(yùn)行存在的問(wèn)題

（一）選任的問(wèn)題

目前人民監(jiān)督員的選任方式主要是“組織推薦”和“個(gè)人自薦”?！敖M織推薦”即由司法行政機(jī)關(guān)牽頭，人大、政協(xié)、工會(huì)、婦聯(lián)等單位推薦。問(wèn)題在于：第一，組織推薦具有封閉性，普通民眾難以了解選任過(guò)程，實(shí)踐表明經(jīng)單位推薦方式產(chǎn)生的人民監(jiān)督員由于各種原因往往對(duì)參與案件監(jiān)督的積極性不高；第二，人為地拔高人民監(jiān)督員的選任條件，把很多公民排除在外。

（二）任期的問(wèn)題

目前我國(guó)的人民監(jiān)督員的任期為5年，過(guò)長(zhǎng)的任期導(dǎo)致以下弊端：一是人民監(jiān)督員具有足夠的時(shí)間跟檢察機(jī)關(guān)建立某種特殊的聯(lián)系，在監(jiān)督過(guò)程中為照顧情面而不積極審慎的履行職責(zé)；二是過(guò)長(zhǎng)任期使人民監(jiān)督員便成為了半職業(yè)化的身份，增大了他們尋租的空間和腐敗的機(jī)會(huì)；三是過(guò)長(zhǎng)任期使得人民監(jiān)督員會(huì)出現(xiàn)厭倦情緒，積極性會(huì)大大下降。

（三）監(jiān)督期限的問(wèn)題

刑訴法規(guī)定的辦案期間緊張，要求檢察機(jī)關(guān)預(yù)留足夠的時(shí)間讓人民監(jiān)督員對(duì)犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷(xiāo)案件、擬不起訴這三類案件進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)其他五類情形提出意見(jiàn)實(shí)屬勉強(qiáng)。

（四）監(jiān)督程序的問(wèn)題

“五種類型”案件中，一般是人民監(jiān)督員自己發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。但是實(shí)踐中對(duì)“五種情形”的監(jiān)督工作難以有效開(kāi)展，原因是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后向誰(shuí)申請(qǐng)、誰(shuí)能申請(qǐng)、如何申請(qǐng)等均無(wú)具體規(guī)定可依。同時(shí)，職務(wù)犯罪案件查辦過(guò)程注重保密性，案件承辦人有理由為保密而不對(duì)人民監(jiān)督員公開(kāi)案情，人民監(jiān)督員往往很難發(fā)現(xiàn)線索。

（五）保障機(jī)制的問(wèn)題

人民監(jiān)督員均是兼職，如果本職工作繁忙的話，兩項(xiàng)工作在時(shí)間上就難免沖突，而了解案情和法律適用相關(guān)問(wèn)題需要一個(gè)過(guò)程。“三類案件”的犯罪主體通常有一定的職權(quán)，人民監(jiān)督員在履行職責(zé)時(shí)會(huì)承受各種壓力和干擾，自身也存在安全隱患。對(duì)“五種情形”的監(jiān)督使人民監(jiān)督員面臨的壓力和阻力更大，如無(wú)切實(shí)的保障措施，勢(shì)必會(huì)使人民監(jiān)督員不敢、不愿監(jiān)督。

二、人民監(jiān)督員制度法制化路徑選擇

人民監(jiān)督員制度的法制化路徑應(yīng)當(dāng)選擇漸進(jìn)式立法：第一，在《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中增加原則性規(guī)定，包括人民監(jiān)督員制度適用的案件范圍、人民監(jiān)督員監(jiān)督的組織形式，人民監(jiān)督員的權(quán)利和人民監(jiān)督員的回避及原則性的程序性規(guī)定；第二，借鑒人民陪審員制度的相關(guān)決定，由全國(guó)人大常委會(huì)制定《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的決定》；第三，由高檢院會(huì)同司法部制定《關(guān)于人民監(jiān)督員制度的實(shí)施細(xì)則》，該細(xì)則主要關(guān)于實(shí)施人民監(jiān)督員制度的具體操作辦法和程序；第四，由司法部會(huì)同財(cái)政部就有關(guān)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、使用等財(cái)務(wù)保障方面制訂具體規(guī)定。

三、人民監(jiān)督員制度完善

（一）明確人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的屬性和效力

檢察機(jī)關(guān)所擁有的起訴、撤案等權(quán)力來(lái)自法律的授權(quán)，屬國(guó)家公權(quán)力。如果法律賦予人民監(jiān)督員剛性監(jiān)督的權(quán)力，則人民監(jiān)督員的公民權(quán)屬性則將會(huì)向公權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)化，形成一種準(zhǔn)公權(quán)。所以，在具體案件中，人民監(jiān)督員對(duì)案件只能是行使程序性的監(jiān)督權(quán)，對(duì)案件處理并沒(méi)有決定權(quán)，其監(jiān)督意見(jiàn)只起到提醒和參考的作用，不具有實(shí)體上的法律效力。

（二）限定人民監(jiān)督員制度適用的案件范圍

擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度適用案件范圍必然引發(fā)監(jiān)督機(jī)制的連鎖性調(diào)整，這需要通過(guò)修改相關(guān)刑事基本法律來(lái)實(shí)現(xiàn)。7因此，只對(duì)重大、疑難、復(fù)雜、爭(zhēng)議案件和社會(huì)影響大、易產(chǎn)生信訪問(wèn)題的案件適用人民監(jiān)督員監(jiān)督更為可行。更有學(xué)者提出將“五種情形”的后四種情形排除在監(jiān)督范圍之外。

（三）優(yōu)化人民監(jiān)督員的選任、監(jiān)督、保障程序

1、簡(jiǎn)化選任條件。建議將任職條件修改為：（1）擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；（2）有選舉權(quán)與和被選舉權(quán)；（3）年滿18周歲；（4）具備一般認(rèn)知能力和表達(dá)能力。同時(shí)禁止受過(guò)刑事處罰或者正在受到刑事追究的、行政拘留處罰的、被開(kāi)除公職或者開(kāi)除留用的人員擔(dān)任人民監(jiān)督員。必須為人民監(jiān)督員提供必要的培訓(xùn)，確保人民監(jiān)督員掌握正確行使監(jiān)督權(quán)必需基本法律知識(shí)和程序。

2、縮短監(jiān)督任期。為了解決“熟人化”的問(wèn)題，可以參考國(guó)外相關(guān)監(jiān)督制度規(guī)定，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，將人民監(jiān)督員的任期明確為兩年，同時(shí)規(guī)定連任不得超過(guò)兩個(gè)任期。

3、拓展監(jiān)督手段。人民監(jiān)督員不僅能夠查閱案卷、詢問(wèn)案件承辦人或辯護(hù)人等，還應(yīng)該允許人民監(jiān)督員在評(píng)議案件之前詢問(wèn)證人與犯罪嫌疑人等，允許調(diào)取、核實(shí)書(shū)證物證及視聽(tīng)資料等證據(jù)，變被動(dòng)地為主動(dòng)地問(wèn)，從而對(duì)案件承辦人所做的具體闡述進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，將聽(tīng)取報(bào)告式的監(jiān)督程序轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢▽?duì)抗強(qiáng)度的兼聽(tīng)式監(jiān)督。

4、強(qiáng)化保障措施。將人民監(jiān)督員所屬單位支持人民監(jiān)督員工作設(shè)定為法定義務(wù)，將監(jiān)督工作時(shí)間視為工作時(shí)間，并合理調(diào)配人民監(jiān)督員的工作安排。將選任管理人民監(jiān)督員相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)納入司法行政業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算予以保障。

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[4]盧樂(lè)云.化人民監(jiān)督員制度改革的理性思考[J].法學(xué)評(píng)論,2009(6).

（作者單位：武漢市武昌區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科）