鄭丹+張穎+王振坡

摘要：隨著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)施階段，在積極探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，如何兼顧公平與效率成為改革的關(guān)鍵和突破口。在梳理典型國(guó)家或地區(qū)土地制度變革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，基于公平與效率角度總結(jié)提煉我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的主要模式，并從制度、法律、管理三方面剖析當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主要障礙，提出設(shè)置土地發(fā)展權(quán)、調(diào)節(jié)稅收收益等一系列配套改革措施，通過(guò)引入電商理念，搭建新型土地交易平臺(tái)，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，公平與效率，土地發(fā)展權(quán)，電子商務(wù)

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）09-0027-37 收稿日期：2015-08-05

1 引言

2014年中央出臺(tái)“一號(hào)文件”，在關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)容中提出引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。2015年全國(guó)人大常委會(huì)擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。當(dāng)前我國(guó)相關(guān)法律、各項(xiàng)體制機(jī)制、土地管理模式等不盡完善，使得入市在各個(gè)環(huán)節(jié)受阻。在全面深化改革的一系列措施直指中國(guó)社會(huì)存在的公平正義問(wèn)題之時(shí)，從公平與效率的角度，總結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市實(shí)踐模式，探尋科學(xué)合理的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式十分必要。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者基于土地產(chǎn)權(quán)理論（周其仁，2014；黨國(guó)英，2014）、土地發(fā)展權(quán)理論（陶然、汪暉，2011；馮長(zhǎng)春等，2014）、土地價(jià)格理論（蔡繼明，2008）、漲價(jià)歸公理論（黃卓等，2014）、租值消散（韓江波，2012）等理論運(yùn)用不同的研究方法對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市模式進(jìn)行了積極探討。在實(shí)踐層面，對(duì)于成都模式（周其仁，2010）、重慶地票模式（沈萍，2010）、天津宅基地?fù)Q房模式（崔寶敏，2010）等各地實(shí)踐模式均有評(píng)述。縱觀已有研究，學(xué)者們基于不同視角、不同理論提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的大致方向，但未對(duì)理論與實(shí)踐相結(jié)合的切實(shí)落地的入市機(jī)制進(jìn)行深入探索。因此，從公平與效率角度深入剖析我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的障礙因素，在借鑒各地農(nóng)村建設(shè)用地入市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索可復(fù)制、具有普適性的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式，規(guī)范入市程序，穩(wěn)步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，成為目前農(nóng)村土地改革的重要工作。

2 典型國(guó)家或地區(qū)土地制度變革經(jīng)驗(yàn)借鑒

諸多國(guó)家或地區(qū)在其城市化進(jìn)程中，對(duì)于土地制度的不斷改革，積累了經(jīng)驗(yàn)，這些改革中涉及土地發(fā)展權(quán)、土地征收和收益分配的內(nèi)容對(duì)于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市具有借鑒意義。

2.1 開征土地增值稅——英國(guó)

英國(guó)在20世紀(jì)40年代政府為加快戰(zhàn)后工業(yè)與城市重建，在其制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃法中提出土地發(fā)展權(quán)“有償國(guó)有化”戰(zhàn)略，即變更土地用途的權(quán)利歸國(guó)家所有，任何土地權(quán)利人都只能按土地的原有用途使用土地。自此，英國(guó)主要通過(guò)是否授予土地發(fā)展權(quán)來(lái)進(jìn)行土地用途管制。但這一戰(zhàn)略弱化了人們開發(fā)土地的動(dòng)力，造成土地市場(chǎng)萎縮，并未實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)。故1964年英國(guó)政府開始通過(guò)征稅來(lái)實(shí)現(xiàn)“土地增值的社會(huì)返還”這一目標(biāo)。1965年，財(cái)政法案要求政府開征資本利得稅，這其中包括對(duì)公民出售或者出租土地的增值收入征收稅款。1967年，英國(guó)又通過(guò)土地委員會(huì)法案規(guī)定政府設(shè)立專門的土地委員會(huì)負(fù)責(zé)征收地產(chǎn)增值稅，稅率從最初的40%漲到45%-50%。1974年政府主張開設(shè)稅率為80%的土地開發(fā)稅取代開發(fā)利得稅，之后又陸續(xù)調(diào)低其稅率。

英國(guó)政府以土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有為基礎(chǔ)，實(shí)行靈活多變的土地增值收益政策，一方面以各類相關(guān)稅來(lái)保障國(guó)家的土地發(fā)展權(quán)，另一方面，又將土地增值按一定比例在政府和土地權(quán)利人之間進(jìn)行分割，不由政府全部獨(dú)占。英國(guó)通過(guò)土地發(fā)展權(quán)“有償國(guó)有化”消除了土地權(quán)利人利益的“暴利暴損”等不公平現(xiàn)象，又輔以不斷調(diào)節(jié)稅率等方式在政府與個(gè)人之間合理分配土地增值收益，從而有效處理土地管制中的公平與效率問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)土地增值收益管理具有借鑒意義。

2.2 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移——美國(guó)

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR，Transfer Development Rights）概念最早起源于美國(guó)，是一種創(chuàng)新性的土地開發(fā)控制手段。TDR模式是指將開發(fā)某塊土地的權(quán)利讓渡到另一塊土地。即一個(gè)農(nóng)民可以將在其農(nóng)田上進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利賣給開發(fā)商，開發(fā)商通過(guò)購(gòu)買TDR可選擇在城鎮(zhèn)的某個(gè)地塊上突破原有容積率甚至是土地利用用途的限制，進(jìn)行更高強(qiáng)度的開發(fā)，如圖1所示。

美國(guó)將其土地發(fā)展權(quán)賦予土地所有者所有，土地所有者不僅可以擁有土地，同時(shí)通過(guò)政府征購(gòu)或轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商可得一部分收入，這大大激發(fā)了民眾的積極性。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”的做法是通過(guò)農(nóng)村宅基地復(fù)墾從而獲得額外的城市建設(shè)用地指標(biāo)，這樣的過(guò)程也可理解為將在農(nóng)村建房的權(quán)利讓渡到了城市，其本質(zhì)即為土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，我國(guó)可借鑒美國(guó)TDR模式的經(jīng)驗(yàn)，在土地矛盾尖銳的地方嘗試設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。

2.3 市地重劃與區(qū)段征收——我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

我國(guó)臺(tái)灣市地重劃與區(qū)段征收是“漲價(jià)歸公”原理在實(shí)踐中的成功案例。市地重劃與區(qū)段征收是取得城市建設(shè)用地，進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)等，促進(jìn)城市發(fā)展的重要手段，涉及到土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

具體而言，市地重劃即政府根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展計(jì)劃，把一定范圍內(nèi)的土地全部予以征收，重新加以規(guī)劃、整理后，將40%-50%的土地返還給土地所有權(quán)人，剩余50%-60%的土地由政府取得。政府取得土地中35%-40%用于公共設(shè)施建設(shè)，15%-20%則被公開標(biāo)售或出租，所得收入用以支付土地開發(fā)成本與公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。區(qū)段征收是政府基于新區(qū)開發(fā)、城市更新等需要，依法征收一定區(qū)域內(nèi)的土地，重新整理規(guī)劃后投入使用。其中公共設(shè)施用地由政府直接支配使用，其余建設(shè)用地，部分由原土地所有權(quán)人領(lǐng)回作為抵價(jià)地，部分供作開發(fā)目的機(jī)關(guān)使用，剩余土地則公開標(biāo)售等。

市地重劃與區(qū)段征收在運(yùn)行方式上雖有不同，但在基本原理上都遵循“漲價(jià)歸公”，遵照“原土地所有人擁有土地總價(jià)值不減少”的原則進(jìn)行土地增值的分配。實(shí)踐證明，“漲價(jià)歸公”的利益分配原則能很好地指導(dǎo)土地公平問(wèn)題的解決，臺(tái)灣的成功實(shí)踐對(duì)于大陸征地補(bǔ)償制度的改革具有一定啟示作用。

3 我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市實(shí)踐模式的公平性與效率性分析

公平包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)制度等各方面的評(píng)價(jià)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程所關(guān)注的公平，主要集中在收入分配公平、權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和制度公平方面。效率是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)考慮的經(jīng)濟(jì)效率，主要是指生產(chǎn)效率以及資源的有效配置等。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中效率的體現(xiàn)，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為資源進(jìn)入市場(chǎng)，在多方交易過(guò)程中取得有效配置的過(guò)程。

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，表明國(guó)家對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市明令禁止的局面將會(huì)得到改變。此外，我國(guó)對(duì)于公平與效率的關(guān)系定位也相應(yīng)有所變化，從改革開放之初，為發(fā)展生產(chǎn)力而突出效率，到十四屆三中全會(huì)提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”，再到現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“兼顧公平與效率、更加注重公平”的價(jià)值取向，這對(duì)于在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中應(yīng)該如何協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系提出了內(nèi)在的要求。因此，針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市實(shí)踐模式的公平性與效率性分析，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有重要的指導(dǎo)作用和借鑒意義。

3.1 浙江的跨區(qū)補(bǔ)償模式

3.1.1 建立土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)，推進(jìn)集體土地高效入市

浙江省在集體建設(shè)用地入市方面采取的主要方式是以農(nóng)地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)。浙江省為解決建設(shè)用地指標(biāo)不足及地方政府缺乏農(nóng)地整理激勵(lì)的問(wèn)題，開始推行“土地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設(shè)用地指標(biāo)”的政策。與此同時(shí)，浙江省允許折抵的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行跨縣市有償調(diào)劑，這一政策不僅解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足問(wèn)題，對(duì)于土地整理資金籌措也起到了作用。此外，浙江省在其土地發(fā)展權(quán)管理的政策體系中，創(chuàng)造性地引入了“三合一”的整套市場(chǎng)機(jī)制，包括土地規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)以及占補(bǔ)平衡的全方位跨區(qū)域市場(chǎng)化交易，在行之有效的監(jiān)管機(jī)制下，建立起一個(gè)運(yùn)行良好、效率較高的土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)。但由于與現(xiàn)行建設(shè)用地管理模式相矛盾，這種創(chuàng)新的模式于2007年被叫停，2009年最終停止。

3.1.2 土地發(fā)展權(quán)交易主體行政主導(dǎo)，對(duì)農(nóng)民缺乏公平保障

浙江不同區(qū)域的土地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)的跨區(qū)分配方案中各方面公平都難以得到保障。具體而言，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的主體都還是市、縣政府，“折抵和復(fù)墾指標(biāo)”這些具體操作均為行政主導(dǎo)，在此過(guò)程中，作為農(nóng)村集體土地所有者的村集體和實(shí)際使用者的農(nóng)民比較被動(dòng)。且浙江的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易改革并不是作為政策改革主體的地方政府基于某種社會(huì)科學(xué)理論突破而開展的創(chuàng)新，而是一種地方政府在中央政策與地方發(fā)展實(shí)踐不能完全匹配情況下形成的一種誘致性制度變遷。

3.2 重慶的地票交易

3.2.1 統(tǒng)一建設(shè)用地指標(biāo)交易，促進(jìn)土地高效集約利用

重慶地票交易模式是在農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其他土地權(quán)利人自愿的前提下，將閑置廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地并保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展空間后，通過(guò)重慶農(nóng)村土地交易所公開交易，形成的可用于重慶市域范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)。其交易主要包括復(fù)墾、驗(yàn)收、交易和使用地票四個(gè)環(huán)節(jié)，如圖2所示。地票的創(chuàng)設(shè)有利于增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、增加農(nóng)業(yè)投入資金。地票交易的出現(xiàn)，讓現(xiàn)實(shí)的用地制度多出一條市場(chǎng)化的渠道，為土地流轉(zhuǎn)、土地集約、高效使用提供了制度平臺(tái)。

3.2.2 土地復(fù)墾補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，土地收益分配不公

地票的產(chǎn)生依賴于土地的復(fù)墾，故地票的轉(zhuǎn)讓成交價(jià)應(yīng)減去復(fù)墾的成本。重慶市對(duì)于地票轉(zhuǎn)讓成交價(jià)的具體操作為：第一部分支付復(fù)墾成本，第二部分對(duì)建設(shè)用地上的房屋，比照征地的標(biāo)準(zhǔn)，給予補(bǔ)償，第三部分針對(duì)農(nóng)民宅基地復(fù)墾的要求對(duì)其新購(gòu)房給予補(bǔ)貼。若還有結(jié)余，再交由區(qū)縣政府建立耕地保護(hù)基金。因此，地票交易的利益分配機(jī)制仍有欠缺，轉(zhuǎn)讓地票的收益，對(duì)提高農(nóng)民的生活質(zhì)量難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性改變。另外，地票模式在其信息公開環(huán)節(jié)并無(wú)一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)，使其無(wú)法實(shí)現(xiàn)更為高效的資源配置。

3.3 深圳集體土地入市

3.3.1 探索土地市場(chǎng)化方式，提高集體土地入市效率

1978年，深圳開創(chuàng)了土地市場(chǎng)化交易的先河，此后又率先探索出“征轉(zhuǎn)分離”的用地模式。2004年，深圳一舉將其域內(nèi)集體土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，使深圳成為中國(guó)第一個(gè)轄區(qū)土地全部國(guó)有化的城市。2013年12月20日，深圳第一塊原農(nóng)村集體用地——鳳凰社區(qū)一處原集體建設(shè)工業(yè)用地成功上市，采用市場(chǎng)化的方式，通過(guò)“招拍掛”重新利用閑置土地。深圳推動(dòng)農(nóng)村集體土地入市的做法，對(duì)全國(guó)有示范效應(yīng)。首先，對(duì)于存量土地的處理，深圳選擇了相對(duì)容易的工業(yè)用地。其次，深圳雖然在2004年將集體土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有，但是大量的土地仍然掌握在村集體組織手中，這其中包括尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)和尚未完善征地補(bǔ)償手續(xù)且符合規(guī)劃的工業(yè)用地，深圳采取由原村集體“自征自轉(zhuǎn)”的方式，使這些工業(yè)用地較快地進(jìn)入了交易平臺(tái)。

3.3.2 多種土地收益分配方式，協(xié)調(diào)各方利益主體的關(guān)系

在收益分配方式上，深圳規(guī)定了兩種方式：第一種是所得收益50%納入市國(guó)土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位；第二種是所得收益70%納入市國(guó)土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，并可持有不超過(guò)總建筑面積20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。原先集體建設(shè)用地只能集體使用，深圳明確這些土地可以掛牌對(duì)外招商，使得集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，產(chǎn)生多個(gè)權(quán)利主體，相應(yīng)地制定多種情況下的收益分配方式。對(duì)于集體土地產(chǎn)權(quán)所有人與政府之間的利益分配、農(nóng)民補(bǔ)償?shù)冗@些突出問(wèn)題，深圳的分配方案具有樣本意義。

但是，深圳市在大量資金和人口涌入的背景下，沒有計(jì)劃地鼓勵(lì)所有力量參與到經(jīng)濟(jì)開發(fā)中，形成了各種不同主體、不同權(quán)屬及不同集約程度的土地利用現(xiàn)狀，導(dǎo)致土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，地塊零碎，使深圳面臨著因?yàn)橥恋乩娓窬脂F(xiàn)狀難以改變而繼續(xù)改進(jìn)的可能，也因此造成大量的違法用地。

4 基于公平與效率的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的障礙因素剖析

考察我國(guó)多年來(lái)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市現(xiàn)狀，嚴(yán)格意義上的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市并不多，依法流轉(zhuǎn)的情形也較少，雖然獲得了些許成功經(jīng)驗(yàn)，但從公平與效率角度考慮，兩者往往難以達(dá)到平衡，在考慮各種公平關(guān)系的情況下易導(dǎo)致效率的缺失，相反過(guò)分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的做法，又造成收益分配等方面的不公平。一定程度上能有效處理公平與效率的入市模式卻面臨著制度約束以及法律限制等問(wèn)題。不難看出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在著巨大的障礙因素。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程，實(shí)則是政府與市場(chǎng)尋求平衡穩(wěn)定的過(guò)程，是公平與效率不斷博弈的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)學(xué)家從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度定義公平，指收入分配的相對(duì)平等。首先要保證前提條件的公平，即政策制定上的起點(diǎn)公平。其次是執(zhí)行過(guò)程中的公平。即在依據(jù)帕累托最優(yōu)原則的基礎(chǔ)上，充分遵循市場(chǎng)規(guī)律。顯然在保證經(jīng)濟(jì)效率的起點(diǎn)公平和制度公平的前提下，才能獲得結(jié)果公平。因此，從公平與效率的角度，對(duì)于入市過(guò)程中出現(xiàn)的制度、法律、管理等突出障礙的探討十分必要。

4.1 起點(diǎn)不公平：產(chǎn)權(quán)制度體系不完善

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的諸多障礙中，最根本的還是各類制度障礙。這其中典型的就是我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度的建立。將產(chǎn)權(quán)制度的不公平理解為一種起點(diǎn)不公平，即土地產(chǎn)權(quán)不明晰從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之初便造成隱患。農(nóng)村集體所有土地與國(guó)有建設(shè)用地權(quán)屬分類不相同，兩者在權(quán)利上不平等，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的空白無(wú)法提供真正可交易的使用權(quán)，其次“集體所有”在現(xiàn)有法律框架下無(wú)法形成獨(dú)立自主的產(chǎn)權(quán)交易主體，所有權(quán)主體的不明確弱化了農(nóng)民主體地位，無(wú)法保護(hù)農(nóng)民的利益，更不利于土地的節(jié)約集約利用。同時(shí)產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響，說(shuō)明在市場(chǎng)機(jī)制完善的環(huán)境中，由于產(chǎn)權(quán)的制約，競(jìng)爭(zhēng)得不到完全充分的發(fā)揮，就會(huì)減緩入市的效率。

4.2 過(guò)程不公平：相關(guān)配套法律不健全

目前我國(guó)關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律保障不盡完善。在相關(guān)立法上未有明確的法律規(guī)定，缺少有效監(jiān)管措施和辦法，致使入市過(guò)程存在巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生糾紛，集體建設(shè)用地所屬集體的權(quán)益難以得到有效保護(hù)?，F(xiàn)行的土地管理制度中，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)體系較為完備，但農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律體系缺失，對(duì)入市形成難以逾越的法律障礙。2015年全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)域，擬暫時(shí)停止《土地管理法》等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這種“允許地方依法試點(diǎn)”的做法有所進(jìn)步，但是從“試點(diǎn)到立法”的改革模式有待進(jìn)一步完善，國(guó)家需要在立法上跟進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展。

4.3 結(jié)果不公平：土地收益分配不均勻

我國(guó)始終未能建立一套完整、合理、科學(xué)的集體建設(shè)用地收益分配體系。如何在相關(guān)的各級(jí)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民幾個(gè)利益主體之間進(jìn)行合理的收益分配，是一個(gè)尚未明確的問(wèn)題，現(xiàn)有的分配辦法各地不盡相同，甚至同一地方也因不同情況而有所區(qū)別。在蕪湖、成都以及廣東省的實(shí)踐過(guò)程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市時(shí)，農(nóng)民保有了土地所有權(quán)。在這種情況下，農(nóng)民因?yàn)閾碛型恋厮袡?quán)，即便在外部情況發(fā)生變化的情況下，其利益也能夠得到較好地保障。但是在重慶、浙江等地的實(shí)踐過(guò)程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地在指標(biāo)交易中，土地的級(jí)差地租并不保留在農(nóng)民手中。且農(nóng)村集體建設(shè)用地入市過(guò)程中政府、農(nóng)村基層組織很可能利用行政手段強(qiáng)硬推行，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市變成了征地的翻版。行政力量以及農(nóng)村基層組織力量的介入，使得農(nóng)民的意愿可能得不到有效的尊重，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民各方利益主體在收益分配過(guò)程中也難以取得協(xié)調(diào)。

4.4 入市效率缺失：土地管理行政性壟斷

我國(guó)行政化的土地管理模式，致使建設(shè)用地指標(biāo)的管理偏于集權(quán)化，政府的行政性壟斷明顯。用地指標(biāo)按計(jì)劃模式從中央層層分解下達(dá)，指標(biāo)分配主要基于區(qū)域間的政治平衡，并非土地高效利用，從而減緩入市效率。我國(guó)一直以來(lái)的改革當(dāng)中，政府的土地管理部門同時(shí)具有土地所有者和管理者的雙重身份，將經(jīng)營(yíng)土地的收入用于地方建設(shè)。故如果允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，政府可賣的土地將變少，政府收益隨之減少。并且建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)交易會(huì)弱化政府對(duì)于用地指標(biāo)的配置權(quán)，損害相關(guān)部門的部門利益。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，不轉(zhuǎn)變政府管理土地的職能，創(chuàng)新政府管理模式，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就很難落實(shí)。

5 公平與效率層面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的建議

基于以上分析，在深化農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)公平與效率的兼顧，就要在制度、法律、管理等方面合理設(shè)計(jì)。在“新常態(tài)”的大背景之下，實(shí)現(xiàn)公平才能確保農(nóng)村穩(wěn)定，發(fā)揮效率才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在新一輪深化改革要求下，在完善相關(guān)法律的前提下，通過(guò)增設(shè)土地發(fā)展權(quán)，建立土地發(fā)展權(quán)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移和跨區(qū)交易的市場(chǎng)機(jī)制、完善土地征收制度、健全土地增值收益分配機(jī)制等配套體制改革，建立服務(wù)監(jiān)管制度，健全市場(chǎng)交易規(guī)則，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度體系，完善入市各個(gè)環(huán)節(jié)。此外，搭建新型土地交易平臺(tái)，引入電商，構(gòu)建類似“O2O”的交易模式，創(chuàng)新集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，從效率與公平兩方面統(tǒng)籌，建立具有特色的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，如圖3所示。

5.1 構(gòu)建新型土地交易機(jī)構(gòu)、明確土地入市管理主體

在新一輪深化改革要求下，以土地交易所、土地銀行為載體構(gòu)建新型土地交易機(jī)構(gòu)，加快農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的變革路徑。具體而言是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)在一定期限內(nèi)向金融機(jī)構(gòu)抵押擔(dān)保的方式實(shí)現(xiàn)其入市。在集體無(wú)法按期償還銀行貸款的情況下，被抵押的土地使用權(quán)即從承包戶轉(zhuǎn)移至銀行機(jī)構(gòu)；銀行為了盤活大量的被抵押資產(chǎn)，將一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上予以轉(zhuǎn)讓，客觀上會(huì)起到促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的作用。對(duì)集體來(lái)說(shuō)，大量土地撂荒毫無(wú)收益，不如將其一定期限的使用權(quán)抵押給銀行獲取資金。對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，零星的土地使用權(quán)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)并不具有吸引力，但眾多零星的使用權(quán)抵押形成規(guī)模，其收益仍然相當(dāng)可觀。對(duì)于被轉(zhuǎn)讓的客體來(lái)說(shuō)，從銀行機(jī)構(gòu)購(gòu)買土地使用權(quán)如同向銀行申請(qǐng)貸款一樣，節(jié)省了與各集體談判的交易成本，同時(shí)規(guī)避了傳統(tǒng)土地入市模式中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)形成土地銀行、農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)和土地交易所三者有機(jī)組合的農(nóng)村土地銀行運(yùn)作平臺(tái)，將零散集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地集聚，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)其市場(chǎng)化交易，提高土地產(chǎn)出率和資源利用率。

5.2 引入電商服務(wù)平臺(tái)，完善土地市場(chǎng)交易體系

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市引入電商理念，建立一個(gè)集中統(tǒng)一、公開透明的交易平臺(tái)，加快入市的市場(chǎng)化、規(guī)模化與信息化。具體而言，引入電商模式的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可通過(guò)農(nóng)村集體組織、電商平臺(tái)，政府部門和金融部門幾大交易主體進(jìn)行，如圖4所示?！半娚獭狈?wù)平臺(tái)，將供給方發(fā)布的土地信息進(jìn)行匯總整理，成立類似的土地入市交易中心，在政府部門的政策支持和監(jiān)督指導(dǎo)下，為入市提供信息傳遞、中介服務(wù)和監(jiān)督管理等服務(wù)交易平臺(tái)。金融部門為土地入市提供融資渠道，對(duì)于交易進(jìn)行價(jià)值評(píng)估等。此種互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，可為交易信息的匯集和發(fā)布提供一個(gè)有效載體，為入市提供一個(gè)公開透明的市場(chǎng)平臺(tái)，既可以結(jié)束無(wú)序、違法的隱形交易，又可以有效防止政府行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，在保障信息對(duì)稱等公平交易條件的同時(shí)，提高其入市效率。并在相關(guān)政策約束下，實(shí)現(xiàn)多方利益主體的公平交易。

5.3 拓寬土地領(lǐng)域融資渠道、優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有財(cái)稅體制

利用征收土地增值稅的方式使入市融資渠道多元化。在集體建設(shè)用地上展開的城市更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，蘊(yùn)藏著大量的投融資機(jī)會(huì)，可以借此拓寬原有的單一融資渠道。國(guó)家需要輔以通過(guò)稅收進(jìn)行收益調(diào)節(jié)的方式，對(duì)規(guī)劃為建設(shè)用地的所有權(quán)人增收土地增值稅。在土地增值收益管理時(shí)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的補(bǔ)償原則是至少不能使被征地農(nóng)民的福利水平比征地前下降，從而補(bǔ)償農(nóng)民的土地權(quán)益。收益分配涉及政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人三方之間的利益協(xié)調(diào)，在保護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)，政府、集體的利益也應(yīng)受到保障。

土地制度改革屬于綜合性改革，必須整體把握、協(xié)同推進(jìn)。我國(guó)新一輪的財(cái)稅體制改革將對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。政府的相關(guān)部門不再經(jīng)營(yíng)土地，意味著政府沒有土地出讓收入，故地方建設(shè)所需資金可通過(guò)深化配套的財(cái)稅體制改革和投融資體制改革加以解決。通過(guò)征收相關(guān)土地開發(fā)稅收，以及土地市場(chǎng)化交易所帶來(lái)的財(cái)政收入，使地方政府在短期內(nèi)獲得收入彌補(bǔ)其財(cái)政損失。

5.4 實(shí)施政府市場(chǎng)分權(quán)監(jiān)管、加強(qiáng)相關(guān)法制法規(guī)保障

實(shí)踐證明，市場(chǎng)化的建設(shè)指標(biāo)交易體系能更有效地配置土地這種稀缺的資源。打破壟斷性的土地管理，需要政府職能的轉(zhuǎn)變，將政府與市場(chǎng)的職能分權(quán)，即進(jìn)一步入市過(guò)程中應(yīng)實(shí)施把土地所有者與管理者分開的改革。政府的相關(guān)部門需要權(quán)力下放，不再經(jīng)營(yíng)土地，而是集中精力進(jìn)行總體管控。同時(shí)在相關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督下，構(gòu)建新的政府部門參與市場(chǎng)其中，與其他市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)。

此外，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須堅(jiān)持依法改革。要推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必須突破現(xiàn)行法律的規(guī)定，并制定相關(guān)的法律或者行政法規(guī)，例如《集體建設(shè)用地管理?xiàng)l例》《集體建設(shè)用地有償收益管理辦法》等法規(guī)，以法律規(guī)范的形式明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的條件、范圍、合法形式以及程序，將入市逐步引向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化軌道，形成完整的管理和調(diào)控體系。

5.5 改進(jìn)入市基礎(chǔ)制度，實(shí)現(xiàn)綜合配套體制改革

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市受到基礎(chǔ)制度的制約，進(jìn)一步推行試點(diǎn)改革的同時(shí)，需要對(duì)土地產(chǎn)權(quán)以及土地征收制度等加以改進(jìn)。具體而言即設(shè)置土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)交易市場(chǎng)機(jī)制，以及通過(guò)土地重劃來(lái)完善土地征收制度。通過(guò)賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，并在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中進(jìn)一步推廣市場(chǎng)化交易，優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。國(guó)家不經(jīng)營(yíng)土地發(fā)展權(quán)，但可以建立土地發(fā)展權(quán)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移和跨區(qū)交易的市場(chǎng)機(jī)制，可以通過(guò)申請(qǐng)規(guī)劃許可來(lái)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)在土地分區(qū)管制的基礎(chǔ)上進(jìn)行轉(zhuǎn)移。實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移和跨區(qū)交易，既可保證農(nóng)民獲取土地發(fā)展權(quán)的可能性，又保障了國(guó)家對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的宏觀調(diào)控作用。

另外，需要完善我國(guó)現(xiàn)行征地制度。尊重市場(chǎng)規(guī)律，確定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理確定征地區(qū)內(nèi)土地價(jià)值，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；提高土地征用透明度，增加群眾的知情權(quán)和參與權(quán)；嚴(yán)格界定“公共利益”范圍，組織編寫“征地目錄大綱”，設(shè)立審核機(jī)構(gòu)，更多地體現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償思路。

參考文獻(xiàn)：

1.黃卓 蒙達(dá) 張占錄.基于“漲價(jià)歸公”思想的大陸征地補(bǔ)償模式改革——借鑒臺(tái)灣市地重劃與區(qū)段征收經(jīng)驗(yàn).臺(tái)灣農(nóng)業(yè)探索.2014.3

2.汪暉 陶然.論土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含義.管理世界.2009.8

3.黃美均 諸培新.完善重慶地票制度的思考——基于地票性質(zhì)及功能的視角.中國(guó)土地科學(xué).2013.6

4.沈萍.地票交易制度的創(chuàng)新、困境及出路.經(jīng)濟(jì)法論壇.2010

5.高潔 廖長(zhǎng)林.英、美、法土地發(fā)展權(quán)制度對(duì)我國(guó)土地管理制度改革的啟示.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較.2011.4

6.宋騫.“土改”再啟動(dòng)的先驅(qū)？——深圳試水“集體土地曲線入市”.中華建設(shè).2013.4

7.郭世強(qiáng) 羅崇亮 游斌.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配研究——基于公平與效率視角.中國(guó)房地產(chǎn).2014.6

8.劉雙良 馬安勝 姜志法.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困境及其破解路徑.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)）.2009.10

9.吳丹妮.中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2010.1

10.蔡繼明 程世勇.農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)權(quán)制度變遷.東南學(xué)術(shù).2008.6

11.周其仁.還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論.2010.2

12.魏東霞 劉愿.以市場(chǎng)方式促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn).開放導(dǎo)報(bào).2014.4

13.張志強(qiáng).農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”研究.中共中央黨校.2010.5

14.馮長(zhǎng)春 劉明 沈昊婧 侯懿珊.土地發(fā)展權(quán)視角下農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究——以河南省新鄉(xiāng)市為例.城市發(fā)展研究.2014.3

作者簡(jiǎn)介：

鄭丹，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研究生，主要研究方向?yàn)橥恋嘏c房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

張穎，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研究生，主要研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

王振坡，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，美國(guó)康奈爾大學(xué)和美國(guó)內(nèi)華達(dá)大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者，主要研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：

2014年天津?yàn)I海新區(qū)土地發(fā)展中心委托項(xiàng)目“土地儲(chǔ)備在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中角色定位研究”；2014年天津市國(guó)土房管局科技項(xiàng)目“天津市土地儲(chǔ)備決策及其支持系統(tǒng)分析設(shè)計(jì)”； 2015年天津市國(guó)土房管局科技項(xiàng)目“天津市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐探索及對(duì)策研究”和“天津市土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系重構(gòu)研究”；“十二五”天津市高等學(xué)校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化與城市可持續(xù)發(fā)展”（TD12-5063）。

Abstract：With Chinas rural land system reform pilot stepped into the stage of implementation， how to united fairness and efficiency in exploring the united market of rural collective commercial construction land become the major problem.The paper combs land system reform experiences of typical countries or areas，and summarizes the main pattern of the united market of rural collective construction land based on fairness and efficiency angle.Then from aspects of the system，law， management to analyzes the main obstacles of the united market of rural collective construction land.Finally，put forward the optimization recommendations and countermeasures：setting up the land development rights，the tax revenue adjustment and a series of supporting reform measures， introducing the concept of“electronic commerce”and set up new land trading platform.

Keywords：The united market of rural collective commercial construction land，F(xiàn)airness and efficiency，Land development right，Electronic commerce

李求軍/責(zé)任編輯