摘要：我國住房公積金制度發(fā)展至今，其發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。這給我國住房公積金制度帶來一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也帶來了改革的重大機(jī)遇，結(jié)合我國目前住房金融發(fā)展的實際情況，在住房公積金的基礎(chǔ)上發(fā)展政策性住房銀行，是比較可行的途徑。

關(guān)鍵詞：住房公積金，政策性銀行，住房銀行

中圖分類號：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）09-0068-73 收稿日期：2015-07-26

住房公積金制度是我國在20世紀(jì)90年代初為了推進(jìn)住房貨幣化改革，解決長期和穩(wěn)定的住房消費(fèi)資金來源這一難題，借鑒國外經(jīng)驗并結(jié)合我國實際而推出的。住房公積金制度為我國城鎮(zhèn)住房體制順利轉(zhuǎn)軌、引導(dǎo)職工住房觀念轉(zhuǎn)換、提高職工住房消費(fèi)支付能力、推動房地產(chǎn)市場形成和培育促進(jìn)住房金融業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了巨大作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入以及住房市場的快速發(fā)展，住房公積金制度現(xiàn)在的運(yùn)行情況面臨許多新的問題。

1 我國住房公積金制度面臨的挑戰(zhàn)

1.1 國企改制使住房公積金來源的增長趨勢面臨挑戰(zhàn)

30年的改革開放，使中國的所有制結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了從單一公有制經(jīng)濟(jì)到多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變。從20世紀(jì)90年代初期住房公積金制度建立至今，國有和集體經(jīng)濟(jì)在工業(yè)總產(chǎn)值所占比重已由80%左右下降到10%左右。而城鎮(zhèn)國有和集體單位從業(yè)人員占全部城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比重也由78%下降到24%。大量非公企業(yè)的誕生對住房公積金的歸集提出新的挑戰(zhàn)。過去公有制一統(tǒng)天下的時候，住房公積金繳存的強(qiáng)制性可以通過上級主管部門和相關(guān)政府部門的行政干預(yù)得以保證，而今處于強(qiáng)烈預(yù)算約束下的私有制企業(yè)則對繳存公積金心存抵觸。事實上，私營企業(yè)和外商投資企業(yè)實施住房公積金制度的比例很小。隨著國有企業(yè)的大量退出及其他所有制企業(yè)的大量涌現(xiàn)，如果不能切實提高住房公積金的服務(wù)功能和管理水平，則必將導(dǎo)致住房公積金歸集的成本加大，覆蓋面收縮，一方面難以實現(xiàn)資金來源的長期穩(wěn)定增長，另一方面也影響到住房公積金制度的保障程度，不利于實現(xiàn)住房保障均等化。

1.2 人口老齡化將導(dǎo)致住房公積金凈流出加快

在今后較長一段時期，我國的老齡化將更加嚴(yán)重，特別是城鎮(zhèn)人口的老齡化。從住房公積金的流入來看，隨著城鎮(zhèn)人口年齡結(jié)構(gòu)金字塔底部的收窄，住房公積金繳費(fèi)人數(shù)將會減少，而繳費(fèi)率又不可能無限制提高，因此住房公積金蓄水池將出現(xiàn)擴(kuò)容緩慢甚至停滯的現(xiàn)象。從住房公積金的流出來看，由于25-45歲年齡段人群是住房消費(fèi)的主體，這意味著在繳費(fèi)人數(shù)開始減少之后的若干年，住房需求仍難以降低，而與老齡化進(jìn)程相伴隨的家庭小型化、空巢化將導(dǎo)致家庭戶數(shù)增加，對成套住房的需求量增長。人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的變動趨勢決定了未來15年內(nèi)，住房需求都會相當(dāng)旺盛，住房公積金貸款規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)張。同時，隨著人口老齡化和城市人口的境外流動，銷戶性提取也將導(dǎo)致住房公積金的支付壓力持續(xù)增大。

1.3 城市化率快速提升將加大公積金的資金缺口

我國城鎮(zhèn)人口比重1978年為17.9%，到2014年底已升至54.8%，新增城鎮(zhèn)人口將形成巨大的住房需求。住房公積金的主要用途除滿足繳納人對商品住房的購房貸款需求外，還可以用于個人房屋的購買、建造、大修、翻修等其他與住房有關(guān)的用途，不少地方現(xiàn)在還可以用于租賃住房。同時，繳存者在購買住房時總會選擇使用貸款方式，透支未來住房公積金繳存，而不是等待住房公積金儲蓄總額達(dá)到房價總額的相當(dāng)比例時才進(jìn)入市場購買住房，且在購房貸款之后，通常每月繳存的住房公積金用于歸還貸款，繳存賬戶基本處于近似為零的狀態(tài)。而且，近年來隨著住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點的推開，住房公積金的資金壓力更加凸顯出來。

1.4 公積金運(yùn)作機(jī)制存在缺陷

目前我國住房公積金的基本運(yùn)作模式可以概括為：強(qiáng)制儲蓄，低存低貸，封閉運(yùn)行，保守投資，無資本運(yùn)營。在運(yùn)作過程中形成的增值收益，用于建立住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。住房公積金這種運(yùn)作機(jī)制從長期看存在資金不足的隱患，對其可持續(xù)性構(gòu)成威脅。首先，強(qiáng)制儲蓄與低存低貸雖然是住房公積金互助性和政策性的重要保證，但是由于儲蓄者和借款人是不對稱的，大量儲蓄者低息存款的損失不能通過低息貸款的收益得到彌補(bǔ)，其繳存意愿不強(qiáng)；而有條件貸款購房者則傾向于盡量多用住房公積金貸款，加上住房公積金按月小額繳交，一次大額貸出，還貸時間長達(dá)10年甚至30年，資金供應(yīng)壓力很大。其次，住房公積金目前只能在行政區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)行，缺少調(diào)劑手段，住房需求旺盛的地區(qū)、老齡化突出的地區(qū)、城市化水平高的地區(qū)極易出現(xiàn)巨額資金缺口；而住房公積金的運(yùn)用除了發(fā)放個人購房貸款之外，主要是用于購買國債或存入銀行取得利息，這種保守的投資方式使得公積金面臨嚴(yán)重的貶值風(fēng)險。最后，住房公積金管理中心作為非營利性“事業(yè)單位”并無資本金，缺少專業(yè)化管理和風(fēng)險控制措施，更沒有納入金融監(jiān)管體系，不符合經(jīng)營存貸款機(jī)構(gòu)的規(guī)范要求。

2 我國住房公積金制度面臨的改革機(jī)遇

2.1 我國城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)入新階段

1998年，我國啟動了以住房商品化、社會化為目標(biāo)，以停止實物分房、實行住房分配貨幣化為主要手段的城鎮(zhèn)住房制度改革。同時，我國住房保障制度體系也進(jìn)入建設(shè)階段，開始全面實施住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度。由于我國在開始住房市場化改革的同時，伴隨著中國快速的城市化進(jìn)程以及宏觀經(jīng)濟(jì)的高位平穩(wěn)增長，伴隨著所有制結(jié)構(gòu)和人口、家庭結(jié)構(gòu)的劇烈變化，住房市場的需求迅速擴(kuò)張，房價大幅上漲，而住房保障制度體系尚未完善，執(zhí)行不到位，未能跟上住房市場的快速發(fā)展，因此住房矛盾日益突出。2007年8月，國務(wù)院出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，強(qiáng)調(diào)把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務(wù)的一項重要職責(zé)，此后，我國住房保障制度開始進(jìn)入加速發(fā)展的階段，以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房為主要形式的住房保障政策框架日趨清晰。國家“十二五”規(guī)劃則制定了新建3600萬套保障房的宏偉目標(biāo)。但是，要在短期內(nèi)實現(xiàn)大量的保障房建設(shè)目標(biāo)，資金來源成了最大的難題。中國作為世界第一人口大國，僅靠政府財政補(bǔ)貼根本無法承受住房保障之重，各國的實踐經(jīng)驗也表明靠財政輸血無法支撐住房保障的持續(xù)發(fā)展。解決中國的住房保障問題必須將財政和信用手段結(jié)合起來，住房公積金作為一種政府支持下的住房金融制度應(yīng)該能夠發(fā)揮更大的作用。

2.2 我國住房金融體系亟待完善

住房市場的發(fā)展離不開住房金融的支持。發(fā)達(dá)國家經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了較為完善的政策性和商業(yè)性住房金融體系，發(fā)育成熟的住房金融市場能夠滿足不同層次住房消費(fèi)的需要。我國的住房金融起步較晚，住房金融機(jī)構(gòu)體系以商業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，缺乏政策性住房金融機(jī)構(gòu)以及適合中低收入人群住房的金融產(chǎn)品。因此，無論是解決城鎮(zhèn)中現(xiàn)有中低收入群體住房困難和支付能力不足問題，還是應(yīng)對城市化帶來的每年近1000萬的新增城市人口，都迫切需要建立有效的政策性住房金融體系，以匹配大規(guī)模的保障房建設(shè)和消費(fèi)。我國的住房公積金業(yè)務(wù)雖然具備了政策性住房金融的特征，但由于各地住房公積金管理中心還不是具有合法金融牌照的金融機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)職能不完備，尚未很好地發(fā)揮向中低收入階層傾斜的政策性金融功能。而住房公積金多年來積蓄的人力物力和品牌資源，取得的社會認(rèn)可度和良好的信譽(yù)，為其納入政策性住房金融體系規(guī)范發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.3 次貸危機(jī)的教訓(xùn)為政策性住房金融的發(fā)展提供鏡鑒

2007年始于美國并蔓延至全球的次貸危機(jī)，正是源于商業(yè)銀行在激烈的市場競爭中不斷向風(fēng)險更大的貸款領(lǐng)域拓展的結(jié)果。美國的教訓(xùn)至少應(yīng)當(dāng)給我們兩個重要啟示：一是以商業(yè)性為主導(dǎo)的住房金融體系來提供公共住房金融服務(wù)，難以解決中低收入家庭住房問題；二是政策性金融機(jī)構(gòu)（以“兩房”為代表）的市場化以及與商業(yè)性金融的高度融合容易導(dǎo)致風(fēng)險集中。一個好的住房制度必然是由市場機(jī)制和政府干預(yù)有機(jī)構(gòu)成而且各負(fù)其責(zé)的制度，一個穩(wěn)健的住房體系應(yīng)當(dāng)是滿足不同收入水平居民住房需求的多層次住房體系，大量沒有穩(wěn)定收入、信用記錄欠佳的所謂“次級借款者”應(yīng)當(dāng)作為政策性住房金融的服務(wù)對象從商業(yè)性住房金融體系中隔離出來。與其在危機(jī)到來之際不惜以天文數(shù)字的政府資金救市，不如盡早明確政府在住房保障體系中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；與其將大量政府資金投入商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，不如用于支持中低收入者改善住房。當(dāng)前，我國正處于快速工業(yè)化和城市化階段，面向中低收入家庭的公共住房建設(shè)以及相配套的政策性住房金融體系建設(shè)不僅是重大的民生問題，也是防止商業(yè)性金融過渡滲透到房地產(chǎn)領(lǐng)域的金融系統(tǒng)安全問題。住房公積金作為我國目前僅有的向中低收入者傾斜的住房金融制度，在分散商業(yè)銀行房貸風(fēng)險方面大有可為。

3 我國住房公積金的發(fā)展方向：轉(zhuǎn)向政策性住房銀行

中國作為一個發(fā)展中國家，人口眾多、中低收入者多的基本國情，決定了住房保障的實現(xiàn)僅靠政府的財力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須借助于金融手段的支撐。然而，與快速發(fā)展的商業(yè)性住宅金融相比，中國卻缺少針對中低收入群體的住宅金融服務(wù)與制度安排。當(dāng)前，各地方政府為了完成保障房建設(shè)目標(biāo)，紛紛開辟多種融資渠道，其中許多通過商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)獲取的資金，成本高、期限短，不能與保障性住房的建設(shè)運(yùn)營管理相匹配，而且也會給商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)帶來很大的潛在風(fēng)險。因此，現(xiàn)階段我國發(fā)展住房保障迫切需要構(gòu)建政策性住房金融體系。國外關(guān)于政策性住房金融的研究和實踐表明，在任何一個國家的特定歷史發(fā)展階段都可能需要政策性金融發(fā)揮作用。但是在最近20多年，政策性住房金融作為許多國家政府為住房融資建立的“專門渠道”，在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家都正走向衰落。住房金融中的政府干預(yù)并未帶來理想的效果，反而造成了巨大的財政負(fù)擔(dān)。于是越來越多的人認(rèn)為解決住房問題應(yīng)該發(fā)展以市場為基礎(chǔ)的住房金融，隨著金融自由化的不斷發(fā)展，政策性住房融資體制必將逐漸與金融市場融為一個整體。歷史經(jīng)驗告訴我們，現(xiàn)階段我國發(fā)展政策性住房銀行必須考慮兩個問題：一是避免政策性住房金融的大規(guī)模發(fā)展加重財政負(fù)擔(dān)和導(dǎo)致資源配置效率的損失；二是未來隨著市場機(jī)制的完善和基本住房問題的解決，政策性金融機(jī)構(gòu)的市場化勢必會逐步推進(jìn)?；谏鲜隹紤]，結(jié)合我國目前住房金融發(fā)展的實際情況，在住房公積金的基礎(chǔ)上發(fā)展政策性住房銀行，是比較可行的途徑。

3.1 住房公積金是當(dāng)前政策性住房金融的核心內(nèi)容

我國的政策性金融體系是在深化金融體制改革的過程中發(fā)展壯大的。以1994年3家政策性銀行的成立為標(biāo)志，實現(xiàn)了政策性金融與商業(yè)性金融的分離，解決了國有專業(yè)銀行一身兼二任的問題，從而為專業(yè)銀行商業(yè)化改革鋪平了道路。由于政策性銀行是從原來的國有專業(yè)銀行當(dāng)中分離出來，而此前國內(nèi)的住房市場尚未形成，住房金融業(yè)務(wù)微乎其微，因此并沒有出現(xiàn)政策性住房銀行的條件，與此同時，上海于1991年率先推出的住房公積金制度卻因解決了城鎮(zhèn)住房改革所需的長期和穩(wěn)定的住房消費(fèi)資金來源這一難題而得以推廣。隨著福利分房體制的終結(jié)以及市場化住房體制的確立，房改的大部分政策措施均相繼結(jié)束使命而退出歷史舞臺，唯有住房公積金制度一直發(fā)揮著重要的政策性住房融資作用，而住房公積金管理中心的政策性和非營利性使之有別于以利潤最大化為目的商業(yè)銀行，可以說是目前我國最接近于政策性住房金融機(jī)構(gòu)的組織形式。

3.2 以住房公積金作為住房銀行的主要資金來源，可以避免政府產(chǎn)生過度的財政負(fù)擔(dān)

住房公積金制度起源于新加坡，是一個不同于西方福利國家經(jīng)驗的、具有東方特色的社會保障制度。英國工黨首相布萊爾曾經(jīng)盛贊新加坡中央公積金制度對于經(jīng)濟(jì)繁榮、社會紀(jì)律責(zé)任與福利財政負(fù)擔(dān)降低的貢獻(xiàn)。公積金制度實際上是一種強(qiáng)迫國民儲蓄的方案，并不依賴政府預(yù)算的支出，本質(zhì)上是一種自給自足的社會福利制度，政府的角色只是在于協(xié)助規(guī)劃制度并管理維持其順利運(yùn)行。這一制度不僅降低了政府的財政負(fù)擔(dān)，活化了國家公共資金的運(yùn)用，而且通過高儲蓄率支撐了新加坡經(jīng)濟(jì)高速成長，同時發(fā)揮了不可忽視的社會穩(wěn)定與政治安定的作用。中國作為世界第一人口大國，同時又是一個高速增長的龐大新興經(jīng)濟(jì)體，如果以國家稅收來大量支付政府的住房保障支出，或者用作政策性住房銀行的資金來源，必將導(dǎo)致企業(yè)競爭力下降、外資縮減，危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)甚至拖累多年累積的成果。如何在加快推進(jìn)住房保障體系建設(shè)的同時盡量避免犧牲經(jīng)濟(jì)增長，防止出現(xiàn)西方福利國家由于福利擴(kuò)張造成的巨大財政缺口所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)困境，是當(dāng)前面臨的一個重大問題。從新加坡的經(jīng)驗和我國的實踐來看，利用住房公積金這一長期巨額穩(wěn)定的資金來源推進(jìn)我國住房保障體系建設(shè)，不僅可以避免過度依賴財稅政策的社會福利擴(kuò)張拖垮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且使國家公共資金可以投入到最具經(jīng)濟(jì)價值的領(lǐng)域。

3.3 借助市場化運(yùn)作和專業(yè)化管理，提高住房公積金管理和使用效率

住房公積金作為政府政策引導(dǎo)下的互助型住房資金，來源于強(qiáng)制的個人儲蓄，而非政府出資，這一特點決定了其管理必須以維護(hù)廣大儲戶利益為目標(biāo)。長期以來，住房公積金管理中心“事業(yè)單位”的機(jī)構(gòu)定性使其偏重于行政管理，注重資金的歸集，而住房公積金保值、增值及提高運(yùn)用效率的重要課題卻一直被忽略，由通貨膨脹導(dǎo)致的存款貶值已經(jīng)嚴(yán)重影響了住房公積金的吸引力和生命力。因此，將現(xiàn)有的住房公積金管理中心改造為政策性住房銀行，按照“政策性導(dǎo)向、金融式放大、市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理”的經(jīng)營原則，實現(xiàn)本息回流、資金安全和有所收益，同時規(guī)范管理，提高服務(wù)水平，才能保證廣大繳存人利益，并吸引更多的非公企業(yè)、靈活就業(yè)者等群體參與住房互助儲蓄并從中受益。

事實上，近年來隨著資金歸集與運(yùn)用規(guī)模的不斷增大，越來越多的住房公積金管理中心從“大委托模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸惫苣Ｊ健?，從“后臺”走到了“前臺”，在資金的歸集、貸前的審查、貸后管理、會計核算、信息檔案、電子化操作和內(nèi)部控制等方面改善了金融服務(wù)，提升了管理水平，為住房公積金管理體制從“行政化”管理向“企業(yè)化”“金融化”的改革奠定了基礎(chǔ)。如果能夠改造成為政策性住房銀行，將進(jìn)一步克服現(xiàn)行管理體制中機(jī)構(gòu)定位不清、管理行政化、金融監(jiān)管缺位、配貸機(jī)制不公、長期融資機(jī)制不健全、政策目標(biāo)、扶持對象不明、增值收益使用不當(dāng)?shù)缺锥?。并通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新，開辟靈活多樣的儲蓄產(chǎn)品（如采取多種利率、儲蓄獎勵和住房儲蓄稅收減免、資產(chǎn)證券化等），擴(kuò)大住房公積金的資源來源，真正為住房保障提供長期巨額的低成本資金支持。

3.4 住房公積金可以順利納入金融監(jiān)管體系，有利于宏觀金融穩(wěn)定

以住房公積金為主體的政策性住房金融在我國已經(jīng)發(fā)展多年，但是一直沒有明確的法律主體，規(guī)模也相對較小。國有銀行已經(jīng)完成了商業(yè)化轉(zhuǎn)型，成為商業(yè)性住房金融的主體，而住房公積金管理中心則并未成為政策性住房金融的主體，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)仍然屬于事業(yè)單位，理所當(dāng)然地受到了過多的行政干預(yù)，難以發(fā)展自身合理的運(yùn)作方式，無法形成規(guī)范的政策性住房金融管理體制和經(jīng)營機(jī)制，結(jié)果是進(jìn)一步阻礙了我國政策性住房金融的發(fā)展。這不僅與中國目前人均可支配收入水平較低、基尼系數(shù)較大的國情不相適應(yīng)，而且使得住房信貸風(fēng)險大量集中于商業(yè)銀行。同時，由于政策性住房金融的定位模糊，監(jiān)管缺位，其自身的風(fēng)險問題也日益突出。主要表現(xiàn)在三個方面：一是住房公積金封閉運(yùn)行的管理模式加大了區(qū)域性流動性風(fēng)險；二是其存貸款業(yè)務(wù)需委托商業(yè)銀行辦理，存在明顯的委托—代理問題，極易產(chǎn)生道德風(fēng)險；三是大量的住房公積金貸款與商業(yè)銀行貸款“組合”在一起用于商品房的購買，從而與商業(yè)性住房貸款形成“共振”，呈現(xiàn)出了順周期性的波動特征。由于我國的住房公積金主要用于發(fā)放貸款，具有明顯的金融屬性，也蘊(yùn)含金融風(fēng)險，因此有必要按照住房銀行的業(yè)務(wù)管理模式納入銀行業(yè)監(jiān)管體系，實施最低資本金與資本充足率要求的資本監(jiān)管，對內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督和評價，建立規(guī)范的會計審計、信息披露制度和相應(yīng)的風(fēng)險防范機(jī)制。同時由財政部會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對其政策性目標(biāo)的實現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)督，建立專門的財務(wù)報告標(biāo)準(zhǔn)和量化考核指標(biāo)，防止政策性住房金融機(jī)構(gòu)過度擴(kuò)張，甚至與商業(yè)銀行競爭從而增大風(fēng)險，以保持政策性住房銀行與商業(yè)銀行的“異質(zhì)性”，實現(xiàn)住房信貸風(fēng)險的分散和隔離，達(dá)到降低整體金融風(fēng)險的效果。

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作者簡介：

劉麗巍，東北財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向為中央銀行與貨幣政策、住房金融。

基金項目：

本研究受遼寧省高等學(xué)校優(yōu)秀科技人才支持計劃（WR2013008）資助。

Abstract：Chinas housing fund system has developed for quite a long time. Great changes have taken place in the economic and social environments in which the housing fund system plays a role. It brings about major opportunities of reform as well as the severe challenges.The main point of view of this paper is that，developing a policy housing bank on the basis of housing fund is a relatively feasible way to solve the current problems.

Keyword：Housing fund，Policy bank，Housing bank

李求軍/責(zé)任編輯