劉宗義

在2014年“二十國(guó)集團(tuán)”(G20)布里斯班峰會(huì)上，中國(guó)獲得多數(shù)成員國(guó)支持，成為2016年峰會(huì)的主席國(guó)，會(huì)議舉辦地已確定為杭州。當(dāng)前G20正處于轉(zhuǎn)型期，影響力明顯下降，甚至有淡出的可能。然而，許多成員國(guó)對(duì)中國(guó)擔(dān)任G20主席國(guó)滿懷期望，如何將2016年G20杭州峰會(huì)辦成一屆成功的峰會(huì)，已經(jīng)成為中國(guó)政府和中國(guó)學(xué)者亟需面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。杭州峰會(huì)是否會(huì)在G20的轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮重要作用?中國(guó)又該如何定義峰會(huì)的成功?峰會(huì)如何才能取得成功?本文試圖通過(guò)考察G20目前的狀況，以及G20所面臨的挑戰(zhàn)，對(duì)這些問(wèn)題作初步分析，以期激發(fā)學(xué)界同仁更深入的思考和討論。

一、G20發(fā)展現(xiàn)狀

在2008年的國(guó)際金融危機(jī)中，G20從一個(gè)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制升格為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。在此后兩年，作為一個(gè)危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，G20峰會(huì)成為討論全球經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的首要平臺(tái)。但自2009年匹茲堡峰會(huì)之后，由于危機(jī)減退，G20進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，主要任務(wù)從救市、加強(qiáng)金融監(jiān)管和刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇轉(zhuǎn)向全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，議題也從主要關(guān)注金融領(lǐng)域向貿(mào)易、發(fā)展等其他相關(guān)領(lǐng)域擴(kuò)展。在2010年11月舉辦的首爾峰會(huì)上，發(fā)展議題正式列入G20峰會(huì)議程，這一變化標(biāo)志著G20從危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制向全球經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的重要轉(zhuǎn)變。①Alex He，“China’s Goals in the G20 Expectation，Strategy and Agenda”，CIGI Papers，NO.39，September 2014，p.17.

但自進(jìn)入轉(zhuǎn)型期以來(lái)，G20的影響力明顯下降。從2010年到2013年，G20多倫多峰會(huì)、首爾峰會(huì)、戛納峰會(huì)、洛斯卡洛斯峰會(huì)和圣彼得堡峰會(huì)均未能達(dá)到預(yù)期，僅在國(guó)際反腐、稅收制度改革、金融體系監(jiān)管等技術(shù)性問(wèn)題上取得一些成果。雖然逐漸形成了一批發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體共同創(chuàng)制的新機(jī)制、新范式，如促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)“強(qiáng)勁、可持續(xù)、平衡增長(zhǎng)”的框架目標(biāo)，保證國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“數(shù)量化規(guī)則”，防止國(guó)際經(jīng)濟(jì)失衡的一攬子“參考性指南”等，②黃仁偉:“全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制變革與金磚國(guó)家崛起的新機(jī)遇”，《國(guó)際關(guān)系研究》，2013年，第1期，第56頁(yè)。但G20未能在國(guó)際貨幣基金組織(IMF)份額和投票權(quán)改革等有關(guān)世界經(jīng)濟(jì)治理的重大問(wèn)題上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。歷屆峰會(huì)除不斷重復(fù)危機(jī)期間各國(guó)達(dá)成的一些原則性共識(shí)，表明各成員國(guó)推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)的決心外，在行動(dòng)上鮮有突破，G20有淪為“清談館”傾向，甚至有逐漸淡出的可能。

然而，世界仍然離不開(kāi)G20。首先，G20是當(dāng)今世界唯一的發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人“平等”對(duì)話的平臺(tái)，是全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的最高機(jī)制。2008～2009年的金融危機(jī)清晰地表明了成立G20的意義所在:日益一體化的世界經(jīng)濟(jì)需要特定全球公共物品的供給。①［阿根廷］卡洛斯·馬格里諾斯:“G20的未來(lái)以及中國(guó)在其中的角色”，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》，2013年，第6期，第24頁(yè)。G20大多數(shù)成員國(guó)都不希望放棄這一平臺(tái)及其既有的地位。雖然現(xiàn)在各國(guó)短期經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)難度加大，但每年舉行的各國(guó)首腦聚會(huì)(和為準(zhǔn)備這些峰會(huì)而舉行的其他幾個(gè)會(huì)議)有助于更好地理解對(duì)方的立場(chǎng)，這至少給全球議程提供了議題。即使G20合法性不足、缺乏領(lǐng)導(dǎo)、有效性不夠，但它卻可以在新的危機(jī)爆發(fā)時(shí)，在全球范圍內(nèi)或者為主要經(jīng)濟(jì)體及時(shí)提供政策參考。②［匈牙利］若爾特·達(dá)瓦斯:“何去何從?——對(duì)當(dāng)前 G20有效性的分析”，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》，2013年，第6期，第16頁(yè)。

其次，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要G20成員國(guó)進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了6年的復(fù)蘇努力，然而長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景仍然堪憂，全球經(jīng)濟(jì)正面臨更為不明朗的“新平庸”③見(jiàn)“世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入‘新平庸’時(shí)代”，http://review.cnfol.com/jingjiguancha/20141021/19246936.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月3日)的困擾。美國(guó)經(jīng)濟(jì)似乎已經(jīng)復(fù)蘇，但基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，歐日各國(guó)面臨通貨緊縮的風(fēng)險(xiǎn)，新興經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)率也有所下降，全球經(jīng)濟(jì)“強(qiáng)勁、平衡、可持續(xù)增長(zhǎng)”的目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。雖然新興經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)率有所下降，但中印等國(guó)在未來(lái)一段時(shí)期仍將維持遠(yuǎn)高于西方的發(fā)展速度。一些非洲學(xué)者甚至認(rèn)為，如果非洲能夠扎實(shí)地推進(jìn)全非地區(qū)一體化，將會(huì)成為全球下一個(gè)最大的“新興市場(chǎng)”或者“新興經(jīng)濟(jì)”。IMF認(rèn)為未來(lái)世界經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力不在北美和歐洲，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體仍是世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)。IMF希望新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家能夠貢獻(xiàn)超過(guò)2/3的全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。④Dr.Heather Smith(Australian Sherpa)，“The G20 and the Future of Global Economic Growth，Address to the Institute for Global Dialogue G20 Outreach Seminar”，Pretoria，South Africa，July 24，2014;龐中英:“全球治理的‘新型’最重要”，《國(guó)際安全研究》，2013年，第1期，第53頁(yè)。在布里斯班峰會(huì)上，G20確立了未來(lái)五年世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)2%的目標(biāo)，以及為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而應(yīng)采取的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和保障就業(yè)的具體、可行的行動(dòng)計(jì)劃，這標(biāo)志著G20從危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制向轉(zhuǎn)型為全球經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效治理機(jī)制前進(jìn)了一步。澳大利亞與中國(guó)在會(huì)議議程的協(xié)調(diào)上效果顯著，中國(guó)在亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)峰會(huì)上提出的基礎(chǔ)設(shè)施投資成為布里斯班峰會(huì)取得的最重要成果之一。⑤Yong Wang and Gregory Chin，“Growth through Infrastructure Development，”in Edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the end of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，pp.71-72.

最后，G20是西方國(guó)家以規(guī)則約束新興經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體以漸進(jìn)方式推動(dòng)國(guó)際體系和平轉(zhuǎn)型的平臺(tái)。美國(guó)等西方國(guó)家建立G20是為了將新興經(jīng)濟(jì)體納入現(xiàn)有的全球經(jīng)濟(jì)治理框架，而非徹底推翻二戰(zhàn)后建立的體系。由“七國(guó)集團(tuán)”(G7)和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)主導(dǎo)設(shè)計(jì)和管理的全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則，原本不讓中國(guó)參與，但現(xiàn)在已不可行。⑥Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.9.金磚國(guó)家發(fā)展銀行(NDB)和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)銀行(AIIB)的成立，以及中國(guó)的“一帶一路”計(jì)劃使西方國(guó)家感受到了壓力。西方國(guó)家認(rèn)識(shí)到，在“后西方霸權(quán)”時(shí)代，如果國(guó)際政治以“規(guī)則為基礎(chǔ)”，新興大國(guó)能夠“按照規(guī)則辦事”，盡管西方不得不放棄一些權(quán)力，但總體還是利大于弊。新興大國(guó)的崛起與參與西方主導(dǎo)的現(xiàn)有國(guó)際制度有關(guān)，盡管付出代價(jià)，但還是從現(xiàn)存國(guó)際制度中獲益了。⑦龐中英:“全球治理的‘新型’最重要”，《國(guó)際安全研究》，2013年，第1期，第53頁(yè)。而新興大國(guó)也希望“按照規(guī)則辦事”，與西方合作促進(jìn)現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則和國(guó)際體系的漸進(jìn)改革，不僅要成為“規(guī)則接受者”，而且要成為“規(guī)則制訂者”。通過(guò)G20，美國(guó)等西方國(guó)家試圖維護(hù)既得利益，以規(guī)則約束新興經(jīng)濟(jì)體;新興經(jīng)濟(jì)體也希望通過(guò)G20獲得更多話語(yǔ)權(quán)，以漸進(jìn)改革方式推動(dòng)國(guó)際秩序轉(zhuǎn)型。

正是由于這些原因，特別是后兩方面的因素，布里斯班峰會(huì)使G20“重回正軌”⑧Fan He，“Back on Track，”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the End of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.36.。但布里斯班峰會(huì)的成果并不能消除人們認(rèn)為G20以及全球治理在全球金融危機(jī)后處于衰退狀態(tài)的強(qiáng)烈感覺(jué)。人們對(duì)于G20所能取得的水平越來(lái)越低、速度越來(lái)越慢的進(jìn)展已經(jīng)逐漸不抱太大幻想。①Tristram Sainsbury，“Policies for the Turkish 2015 G20 Presidency:Walking a Tightrope of G20 Relevancy，”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the End of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.9.大多數(shù)G20成員國(guó)不愿看到G20目前的這種狀況，希望今后幾年的G20峰會(huì)能取得積極進(jìn)展，使G20重新煥發(fā)活力。因此，在布里斯班峰會(huì)上，多數(shù)成員國(guó)一致決定讓中國(guó)而不是日本舉辦2016年峰會(huì)。日本是2016年G7峰會(huì)的主席國(guó)，十分看重自己“七/八國(guó)集團(tuán)”(G7/8)成員國(guó)的身份，極力主張削弱G20。②洪郵生、方晴:“全球經(jīng)濟(jì)治理力量重心的轉(zhuǎn)移 :G20與大國(guó)的戰(zhàn)略”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2012年，第3期，第41頁(yè)。如果讓日本主辦G20峰會(huì)，很可能將其辦成另一場(chǎng)“海利根達(dá)姆對(duì)話進(jìn)程”(HDP，即“G8+5”)洞爺湖峰會(huì)。③在2008年海利根達(dá)姆對(duì)話進(jìn)程(G8+5)的洞爺湖峰會(huì)上，日本邀請(qǐng)了14個(gè)發(fā)展中國(guó)家與會(huì)，極力淡化“發(fā)展中5國(guó)”的作用，貶低G8+5的地位。

二、G20面臨的挑戰(zhàn)

在“后危機(jī)時(shí)代”的轉(zhuǎn)型期，G20所面臨的主要挑戰(zhàn)主要還不是合法性問(wèn)題，而是其應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的決策能力和執(zhí)行能力明顯下降。G20要從危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?zhàn)略規(guī)劃組織”，做出策略性、戰(zhàn)略性規(guī)劃以應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)，必須解決決策效率和執(zhí)行效率低下的問(wèn)題。G20目前所面臨的問(wèn)題既與其作為一個(gè)危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制產(chǎn)生的背景、條件及其與生俱來(lái)的弱點(diǎn)相關(guān)，同時(shí)也與全球力量對(duì)比和地緣政治的變化相聯(lián)。G20的轉(zhuǎn)型問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是國(guó)際秩序的重組。

首先，G20的“非正式性”是其在危機(jī)之后喪失決策效率和執(zhí)行效率的直接原因。G20就其本質(zhì)而言是一種大國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制，要求參與的包容性、權(quán)責(zé)的對(duì)應(yīng)性、立場(chǎng)的妥協(xié)性、議題的廣泛性以及合作的有效性。④陳志敏:“多極世界的治理模式”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2013年，第10期，第13頁(yè)。在權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)性方面，G20的缺陷尤為突出。G20建立的初衷是“美國(guó)總統(tǒng)克林頓及其G8盟友為了應(yīng)對(duì)20世紀(jì)90年代后日益深化的全球化挑戰(zhàn)，將加速上升的新興國(guó)家(尤其是亞洲國(guó)家)聯(lián)合起來(lái)，置于1944年形成的布雷頓森林機(jī)制下的全球核心政府管理體系中”。⑤John Kirton，“From G7 to G20:Capacity，Leadership and Normative Diffusion in Global Financial Governance，”P(pán)aper Prepared for a Panel on“Expanding Capacity and Leadership in Global Financial Governance:From G7 to G20，”Internationa1 Studies Association Annual Convention，pp.1～5.美國(guó)的興趣在于新興的治理機(jī)制“不會(huì)加快發(fā)達(dá)國(guó)家向新興國(guó)家的權(quán)力轉(zhuǎn)移，如果可能甚至想促使這種轉(zhuǎn)移放慢步伐”，包括放慢G20的制度化進(jìn)程。⑥洪郵生、方晴:“全球經(jīng)濟(jì)治理力量重心的轉(zhuǎn)移 :G20與大國(guó)的戰(zhàn)略”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2012年，第3期，第40頁(yè)。G20機(jī)制是在G7/8基礎(chǔ)上的擴(kuò)大，“非正式性”是其典型特征。雖然這種“非正式性”具有協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩種政治需求的優(yōu)勢(shì)，有利于成員國(guó)開(kāi)展政治協(xié)商，達(dá)成政治共識(shí)，⑦朱杰進(jìn):“非正式性與G20機(jī)制未來(lái)發(fā)展”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2011年，第2期，第41頁(yè)。但“非正式性”所帶來(lái)的“低法律化”或“非法律化”對(duì)成員國(guó)缺乏規(guī)范和約束。尤其是在危機(jī)之后，成員國(guó)失去了共同的威脅，同舟共濟(jì)的精神也隨之消失。G20與G7有顯著不同。G7之所以成為國(guó)際社會(huì)中非正式機(jī)制有效治理的典范，“低法律化”的特征沒(méi)有危及其治理的有效性，原因在于G7是通過(guò)與布雷頓森林體系機(jī)構(gòu)合作來(lái)發(fā)揮作用。G7在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的五個(gè)常任理事國(guó)席位中占有三個(gè)(美國(guó)、英國(guó)和法國(guó))，其成員更是在IMF、世界銀行和關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定等國(guó)際組織中擁有占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的表決權(quán)和影響力。⑧王磊、鄭先武:“美國(guó)與新大國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建:以七國(guó)集團(tuán)為視角”，《當(dāng)代亞太》，2012年，第2期，第24頁(yè)。而G20與IMF、世界銀行和世界貿(mào)易組織(WTO)之間不具備G7所擁有的那種關(guān)系，IMF和世界銀行的主導(dǎo)權(quán)仍然控制在 G7手中。⑨Stephen Grenville，“Where is the G20 at End-2014?”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the End of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.40.曾有學(xué)者建議建立G20與IMF、世界銀行和WTO掛鉤的“非正式機(jī)制+正式機(jī)制”的“復(fù)合國(guó)際機(jī)制”，但建立這種安排的前提是新興經(jīng)濟(jì)體和西方發(fā)達(dá)國(guó)家在IMF和世界銀行中擁有基本均衡的權(quán)力基礎(chǔ)。今天美國(guó)等國(guó)家連IMF份額的微小改革等已經(jīng)承諾的內(nèi)容都不想兌現(xiàn)。因此，IMF和世界銀行根本無(wú)視G20財(cái)長(zhǎng)會(huì)議的結(jié)果也就不足為奇。[10]Tristram Sainsbury，“Policies for the Turkish 2015 G20 Presidency:Walking a Tightrope of G20 Relevancy，”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the end of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.11.

其次，G20缺乏效率的根本原因在于權(quán)力不均衡。大國(guó)協(xié)調(diào)需要均衡的權(quán)力基礎(chǔ)，但不是權(quán)力制衡，亦不是權(quán)力共享，而是在權(quán)力支撐的共同規(guī)范框架內(nèi)旨在解決問(wèn)題、化解危機(jī)的相對(duì)的能力運(yùn)用。①鄭先武:“東亞‘大國(guó)協(xié)調(diào)’:構(gòu)建基礎(chǔ)與路徑選擇”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2013年，第5期，第113頁(yè)。G20自成立以來(lái)，其議程主要操控在G7手中，更確切地說(shuō)，其主要政策是由美國(guó)財(cái)政部和美聯(lián)儲(chǔ)制訂的。②Leo Panitch，“The US Still Decides the Future of Capitalism，not the G20，and not the Brics Nations，”http://www.theguardian.com/commentisfree/2014/aug/27/the-us-still-decides-the-future-ofcapitalism-not-the-g20-and-not-the-brics-nations.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月15日)美歐日等國(guó)竭力保持甚至擴(kuò)大在全球經(jīng)濟(jì)治理中的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，阻礙G20轉(zhuǎn)型。由于在WTO巴厘貿(mào)易協(xié)議和IMF改革等問(wèn)題上的分歧，現(xiàn)在G20中形成了三個(gè)小集團(tuán):即G7、金磚國(guó)家和最近形成的MITKA(墨西哥、印度尼西亞、土耳其、韓國(guó)和澳大利亞)。美國(guó)和一些西方國(guó)家的學(xué)者認(rèn)為G20內(nèi)部“小集團(tuán)化”不利于國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，阻礙各成員達(dá)成必要的妥協(xié)。③Tristram Sainsbury，“Policies for the Turkish 2015 G20 Presidency:Walking a tightrope of G20 relevancy，”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the end of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.9.但實(shí)際上，G20中小集團(tuán)的形成主要是由于G7在G20中的主導(dǎo)地位。而影響G20決策效率的根本原因也不是小集團(tuán)的存在，而是各集團(tuán)力量對(duì)比尚未達(dá)到相對(duì)均衡。2013年，G20成員國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約占全球的85.83%，其中發(fā)達(dá)國(guó)家(G7、歐盟和澳大利亞)約占56.69%，發(fā)展中國(guó)家約占29.14%。④數(shù)據(jù)是作者自己計(jì)算得出，來(lái)源于http://www.economywatch.com/economic-statistics/(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月15日)預(yù)計(jì)到2030年左右，金磚國(guó)家的經(jīng)濟(jì)總量才能與西方七國(guó)相當(dāng)。如按照購(gòu)買力平價(jià)(PPP)計(jì)算，這個(gè)時(shí)間要快得多。IMF研究預(yù)計(jì)，按照購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體占世界經(jīng)濟(jì)的比重將從2014年的57%上升到2019年的60%，其中大部分增長(zhǎng)將由中國(guó)和印度等金磚國(guó)家驅(qū)動(dòng)。⑤劉劼、江宇娟:“中國(guó)仍是全球經(jīng)濟(jì)重要引擎——專訪國(guó)際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德”，http://finance.people.com.cn/n/2015/0319/c1004-26720409.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月19日)但經(jīng)濟(jì)實(shí)力只是權(quán)力基礎(chǔ)的一部分，綜合國(guó)力還包括軍事和軟實(shí)力等要素。新興經(jīng)濟(jì)體希望通過(guò)漸進(jìn)的方式推動(dòng)國(guó)際機(jī)制的改革，主要是希望在國(guó)際規(guī)則制訂中獲得更大的話語(yǔ)權(quán)。近來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇強(qiáng)勁，一些新興經(jīng)濟(jì)體反而陷入停滯，說(shuō)明權(quán)力轉(zhuǎn)移有其曲折性。而美國(guó)為維護(hù)其全球主導(dǎo)地位，甚至利用其在國(guó)際規(guī)則制訂方面的優(yōu)勢(shì)，不惜主動(dòng)推翻它一手建立的國(guó)際規(guī)則。2010年3月，美國(guó)開(kāi)啟“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”(TPP)新規(guī)則的正式談判。2013年4月，美國(guó)和歐盟宣布將正式談判“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定”(TTIP)。TTP和TTIP的根本目標(biāo)在于為國(guó)際貿(mào)易設(shè)定新的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，令中國(guó)等新興大國(guó)面對(duì)一個(gè)“復(fù)雜和高度一體化的全球體系”，以致除了加入外基本上別無(wú)選擇，使“西方治理”的核心內(nèi)涵保持在“全球治理”的外殼之中。⑥參見(jiàn)陳志敏:“多極世界的治理模式”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2013年，第10期，第16頁(yè);黃仁偉:“全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制變革與金磚國(guó)家崛起的新機(jī)遇”，《國(guó)際關(guān)系研究》，2013年，第1期，第56頁(yè)。

再次，國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的“碎片化”嚴(yán)重制約著G20的效率。雖然G20被認(rèn)定為討論全球經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的首要平臺(tái)，但當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域國(guó)際制度大量衍生是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。大量國(guó)際制度形成了“機(jī)制復(fù)合體”。而機(jī)制復(fù)合體的產(chǎn)生導(dǎo)致“機(jī)制復(fù)雜性”問(wèn)題，使國(guó)際機(jī)制表現(xiàn)出“碎片化”和“多元中心”特征。⑦參見(jiàn)盧靜:“當(dāng)前全球治理的制度困境及其改革”，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》，2014年，第1期，第113頁(yè)。在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，既有G20、G7、金磚國(guó)家等非正式機(jī)制，也有聯(lián)合國(guó)及其經(jīng)社理事會(huì)、IMF、世界銀行、WTO等正式機(jī)制，同時(shí)還存在APEC、TTP、TTIP、“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”(RCEP)等形形色色的地區(qū)及次地區(qū)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融合作安排，另外還有許多非政府組織、跨國(guó)公司、個(gè)體精英及其他社會(huì)力量介入。各種經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制成員不同，運(yùn)作范圍也不一樣，互不隸屬，目標(biāo)各異，議題交叉重疊，相互之間缺乏有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至某議題領(lǐng)域的有效制度可能成為另一領(lǐng)域中的破壞者。另外，當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)問(wèn)題已不完全限于純經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，氣候變化、環(huán)境、發(fā)展、能源、食品，甚至安全等都與世界經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，但這些問(wèn)題并非G20的主要議題，或者雖已列為主要議題，但尚未受到應(yīng)有的重視。并且，這些問(wèn)題也各由不同層次的國(guó)際機(jī)制負(fù)責(zé)，如氣候問(wèn)題有《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的世界氣候大會(huì)，對(duì)于后2015年發(fā)展議程也成立了聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)工作組。在這些領(lǐng)域，G20與聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織形成一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但G20的代表性和合法性遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法和聯(lián)合國(guó)等正式國(guó)際組織相比。如2012年G20洛斯卡洛斯峰會(huì)的成果無(wú)疑受到隨后舉行的里約聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)的影響。這一現(xiàn)象表明，當(dāng)前各國(guó)所面臨的全球經(jīng)濟(jì)治理問(wèn)題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出布雷頓森林體系所涵蓋的范圍。G20作為布雷頓森林體系的衍生品，如果不提高效率，不加速轉(zhuǎn)型，以彌補(bǔ)其合法性不足，將難以擺脫淡出的命運(yùn)。

最后，地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇了G20合作機(jī)制的脆弱性。金融危機(jī)過(guò)后，世界地緣政治的風(fēng)險(xiǎn)明顯上升，G20中的一些主要國(guó)家牽涉其中，使得G20機(jī)制中夾雜了地緣政治博弈的變量，嚴(yán)重影響著G20成員國(guó)之間的關(guān)系，其機(jī)制脆弱性增加。在2013年圣彼得堡峰會(huì)上，敘利亞問(wèn)題幾乎綁架了峰會(huì)議程;而自烏克蘭危機(jī)發(fā)生以來(lái)，美歐與俄羅斯在此問(wèn)題上的對(duì)峙未根本緩解，西方對(duì)俄羅斯實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，并將俄羅斯逐出了G8。在布里斯班峰會(huì)上，普京受到西方國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的孤立，在峰會(huì)尚未完全結(jié)束前就先行離開(kāi)。在亞洲，美國(guó)繼續(xù)推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略，鞏固舊有雙邊軍事同盟，組建新的多邊軍事同盟，挑撥中日韓之間的關(guān)系，打亂東亞經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。日本、印度等地區(qū)大國(guó)和一些地區(qū)小國(guó)，出于各自打算緊密配合，使得東海、南海局勢(shì)起伏不定，亞洲有形成戰(zhàn)略和價(jià)值觀同盟的跡象和發(fā)生集團(tuán)軍事對(duì)抗的可能。在2016年的杭州G20峰會(huì)上，如果美國(guó)等西方國(guó)家提出與中國(guó)有關(guān)的地緣政治話題，將直接影響杭州峰會(huì)的成功。

三、G20轉(zhuǎn)型的方向

對(duì)于G20應(yīng)從危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制轉(zhuǎn)型為戰(zhàn)略規(guī)劃組織或全球經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)機(jī)制，無(wú)論是G20中的發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家都無(wú)異議，但問(wèn)題是，轉(zhuǎn)型為什么樣的機(jī)制，是保持“非正式性”和“低法律化”，還是發(fā)展成為具有“高法律化”和強(qiáng)約束力的正式國(guó)際機(jī)制?以及采取什么樣的措施來(lái)完成轉(zhuǎn)型。

對(duì)于G20的前途，有加拿大和澳大利亞學(xué)者提出，G20應(yīng)成為一個(gè)咨詢性的治理網(wǎng)絡(luò)中心，而不宜按照指揮控制式的俱樂(lè)部治理模式運(yùn)轉(zhuǎn)。①Andrew F.Cooper＆ Ramesh Thakur，The Group of Twenty(G20)，Routledge，F(xiàn)ebruary 9，2013，pp.121-135.美國(guó)學(xué)者約瑟夫·奈也持類似看法，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)組織如20國(guó)集團(tuán)，將被用于設(shè)置議程、建立共識(shí)、協(xié)調(diào)政策、交流知識(shí)及制定規(guī)范”。②［美］約瑟夫·奈著，王吉美譯:《權(quán)力大未來(lái)》，中信出版社，2012年，第297～298頁(yè)。轉(zhuǎn)引自盧靜:“當(dāng)前全球治理的制度困境及其改革”，《外交評(píng)論》，2014年，第1期，第118頁(yè)。

從理論上講，網(wǎng)絡(luò)化治理是多元主體共同參與治理的過(guò)程，以橫向維度為主，強(qiáng)調(diào)“外聯(lián)”，關(guān)注各治理主體間的互動(dòng)。它要求各治理主體在分享公共權(quán)力的同時(shí)，也須相應(yīng)地承擔(dān)治理責(zé)任的義務(wù)。各治理主體的治理責(zé)任要通過(guò)硬性的制度約束和軟性的倫理要求來(lái)實(shí)現(xiàn):通過(guò)建立問(wèn)責(zé)機(jī)制、實(shí)施績(jī)效監(jiān)控以及退出制度，來(lái)保障治理網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行。③孫牧:“網(wǎng)絡(luò)化治理中治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn):責(zé)任設(shè)定與追究”，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年，第4期，第1～5頁(yè);劉波、王力立、姚引良:“整體性治理與網(wǎng)絡(luò)治理的比較研究”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2011年，第5期，第134～140頁(yè)。但現(xiàn)實(shí)中，G20作為網(wǎng)絡(luò)化治理中心，與其他治理主體間不存在硬性的制度約束和軟性的倫理要求。由于沒(méi)有永久秘書(shū)處，沒(méi)有建章立制的能力，G20沒(méi)有辦法執(zhí)行政策。它必須依賴現(xiàn)有正式機(jī)制來(lái)執(zhí)行，并且只能通過(guò)間接方式隨訪以確保國(guó)際組織已經(jīng)貫徹執(zhí)行了其指示。④Leonardo Martinez-Diaz and Ngaire Woods，“The G20——the Perils and Oportunities of Network Governance for Developing Countries，”Global Economic Governance Programme BRIEFING PAPER，High St，University College，OXFORD，November 2009，p.2.如果G20僅僅是作為一個(gè)“咨詢性的網(wǎng)絡(luò)治理中心”而存在，或者僅“被用于設(shè)置議程、建立共識(shí)、協(xié)調(diào)政策、交流知識(shí)及制定規(guī)范”，那么與目前狀況并無(wú)太大差別，其執(zhí)行能力低下、治理機(jī)制“碎片化”和“多元中心”等問(wèn)題仍然無(wú)法解決。

G20執(zhí)行能力低下的主要原因在于缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)制，其領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)-領(lǐng)導(dǎo)人特別代表(Sherpa)會(huì)議-部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議-副手級(jí)會(huì)議-工作組會(huì)議的組織架構(gòu)，與G20工商領(lǐng)導(dǎo)人論壇、G20青年論壇、G20智庫(kù)會(huì)議機(jī)制等對(duì)話平臺(tái)之間呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，特別是它與當(dāng)前在全球治理中發(fā)揮重大作用的IMF、世界銀行、金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)等機(jī)制之間并無(wú)縱向統(tǒng)屬關(guān)系。這種“碎片化”是橫向的網(wǎng)絡(luò)治理方式無(wú)法解決的，只有整體性治理模式才能解決。整體治理既強(qiáng)調(diào)橫向整合，更注重縱向?qū)蛹?jí)的整合、內(nèi)部功能的整合，它將建立一種“內(nèi)網(wǎng)”與“外網(wǎng)”疊加的“整體性網(wǎng)絡(luò)”。①黃韜:“整體性治理理論與相關(guān)理論的比較研究”，《福建論壇 ·人文社會(huì)科學(xué)版》，2014年，第1期，第176～179頁(yè)。

G20要克服目前所遇到的挑戰(zhàn)，必須建立一種整體治理模式，它要求G20在從危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制向全球經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)機(jī)制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中建章立制。首先是實(shí)現(xiàn)G20自身的機(jī)制化，并解決其法律地位問(wèn)題，特別是明確G20與聯(lián)合國(guó)之間的法律關(guān)系?；蛘呖梢韵竦聡?guó)總理默克爾等人所提議的那樣，將G20作為聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)安全理事會(huì)。G20成員國(guó)的組成基本合理，可以在此基礎(chǔ)上稍作調(diào)整，以更好體現(xiàn)地區(qū)代表性。這一體制可成為未來(lái)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革的努力方向。這既可以解決G20的合法性問(wèn)題，也可以解決G20與聯(lián)合國(guó)機(jī)制間在氣候變化、發(fā)展等眾多全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題上議題重疊、相互競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。

其次，G20應(yīng)建立秘書(shū)處，并與IMF、世界銀行、WTO等國(guó)際機(jī)制建立硬性制度約束。法國(guó)總統(tǒng)薩科齊早在2010年就提議建立秘書(shū)處。如果不建立正式秘書(shū)處，至少也應(yīng)該建立由“三駕馬車”國(guó)家工作人員組成的“小型秘書(shū)處”，②Barry Carin，“The Future of the G20:A Perspective from Canada”，in Mike Callaghan ed.，G20 Monitor:Challenges Facing the G20 in 2013，Lowy Institute，No.1，December 2012，pp.13-16.以確保G20機(jī)制內(nèi)部以及前后主席國(guó)之間的銜接。G20與IMF、世界銀行、WTO等現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制間責(zé)任義務(wù)的正式確立，可以有效改善G20執(zhí)行能力不足的問(wèn)題。

最后，整合議題。與世界經(jīng)濟(jì)相關(guān)的氣候變化、環(huán)境、發(fā)展、能源、糧食安全等都應(yīng)納入G20框架，以解決全球治理“碎片化”和議題重疊的弊端。俄羅斯學(xué)者主張賦予G20經(jīng)濟(jì)和政治利益協(xié)商的新職能，認(rèn)為G20的討論層面有必要向政治轉(zhuǎn)移。但在未明確G20與聯(lián)合國(guó)關(guān)系的前提下，在G20中討論政治問(wèn)題將嚴(yán)重影響聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的權(quán)威?？梢圆扇∫环N折中辦法。因?yàn)槁?lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)都是G20成員，因此在涉及政治安全問(wèn)題時(shí)五大國(guó)可以先行磋商，以決定是否討論或者直接擱置。

四、中國(guó)的作用

自G20成立以來(lái)，中國(guó)一貫支持其在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮更大作用，同時(shí)積極提供建設(shè)性方案。2008年金融危機(jī)發(fā)生后，G20升級(jí)為峰會(huì)機(jī)制，中國(guó)在危機(jī)應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了舉世公認(rèn)的作用:一方面采取強(qiáng)有力措施積極救市，促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。中國(guó)分別于2009年和2012年為IMF注資830億美元以提振全球金融體系。過(guò)去七年，中國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)高達(dá)三分之一。③劉劼、江宇娟:“中國(guó)仍是全球經(jīng)濟(jì)重要引擎——專訪國(guó)際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德”，http://finance.people.com.cn/n/2015/0319/c1004-26720409.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月19日)另一方面推動(dòng)國(guó)際體系轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與金融領(lǐng)域的制度化變革。④蔡拓:“中國(guó)如何參與全球治理”，《國(guó)際觀察》，2014年，第1期，第5頁(yè)。在2012年中國(guó)共產(chǎn)黨的“十八大”報(bào)告中，G20與聯(lián)合國(guó)、上海合作組織、金磚國(guó)家等一道被列為中國(guó)積極參與國(guó)際多邊事務(wù)的載體，G20成為當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間中國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的核心機(jī)制之一。

中國(guó)之所以將G20作為參與全球經(jīng)濟(jì)治理的核心機(jī)制之一，積極承辦2016年G20峰會(huì)，首先表明中國(guó)希望成為國(guó)際公共產(chǎn)品的提供者，為G20的轉(zhuǎn)型與發(fā)展提供動(dòng)力。G20是迄今為止發(fā)達(dá)國(guó)家與新興大國(guó)之間唯一可以“平等”對(duì)話的平臺(tái)。面對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)政治僵局和歐洲“內(nèi)視”的趨勢(shì)，以及由此帶來(lái)的G20逐漸淡出的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際社會(huì)一些人士認(rèn)為中國(guó)有必要在G20中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，⑤Alex He，“China’s Goals in the G20 Expectation，Strategy and Agenda”，CIGI Papers，No.39，September 2014，pp.6，8.認(rèn)為中國(guó)的特殊地位——世界主要經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家——可以建立起沒(méi)有特權(quán)存在(比如否決權(quán)或占機(jī)構(gòu)多數(shù)的特殊群體)的強(qiáng)勢(shì)多邊體系。⑥［阿根廷］卡洛斯·馬格里諾斯:“G20的未來(lái)以及中國(guó)在其中的角色”，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》，2013年，第6期，第26頁(yè)。許多發(fā)展中國(guó)家希望中國(guó)在制訂有利于發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際規(guī)則方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。中國(guó)政府與學(xué)界也認(rèn)為中國(guó)有義務(wù)承擔(dān)這一使命，為G20的發(fā)展注入新的動(dòng)力，避免G20影響力進(jìn)一步下降。而布里斯班峰會(huì)的成功及其與中國(guó)之前舉辦的APEC峰會(huì)之間的議題關(guān)聯(lián)，使得多數(shù)與會(huì)國(guó)對(duì)中國(guó)的作用充滿期望，因此支持中國(guó)，而不是支持日本舉辦2016年峰會(huì)。

其次，中國(guó)希望通過(guò)G20這一平臺(tái)推動(dòng)國(guó)際體系和平轉(zhuǎn)型。G20的轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，與國(guó)際體系轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)。中國(guó)積極承辦2016年G20峰會(huì)，不僅因?yàn)镚20相對(duì)于G7/8更加包容，更加平等，有利于中國(guó)成為國(guó)際規(guī)則的制訂者，而且因?yàn)镚20機(jī)制符合中國(guó)和平發(fā)展的戰(zhàn)略。中國(guó)并沒(méi)有一個(gè)取代布雷頓森林體系、重組全球經(jīng)濟(jì)治理體系的“大戰(zhàn)略”。①Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.3.中國(guó)主張對(duì)現(xiàn)有國(guó)際體系進(jìn)行漸進(jìn)改革，并不是要完全推翻現(xiàn)有體系。G20峰會(huì)不僅是當(dāng)今世界幾乎所有大國(guó)的對(duì)話平臺(tái)，同時(shí)也可以被視為是既有大國(guó)美國(guó)與新興崛起大國(guó)中國(guó)(G2)在國(guó)際體系層面互相調(diào)適的平臺(tái)。以PPP計(jì)算，中國(guó)可能已經(jīng)超過(guò)美國(guó)成為世界最大的經(jīng)濟(jì)體。自1872年美國(guó)GDP超過(guò)英國(guó)之后，國(guó)際社會(huì)從未經(jīng)歷過(guò)霸主降級(jí)為“第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)”的情況，也不知如何應(yīng)對(duì)由此帶來(lái)的地緣政治后果。中美兩國(guó)在G20等主要全球經(jīng)濟(jì)論壇中能在多大程度上建設(shè)性地互動(dòng)，將有助于確定全球范圍內(nèi)兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的可能性。②Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.11.因此，G20峰會(huì)機(jī)制不僅對(duì)解決國(guó)際金融危機(jī)具有重要作用，而且作為新的全球經(jīng)濟(jì)治理的重要平臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的重大轉(zhuǎn)變，甚至對(duì)避免“大國(guó)政治的悲劇”也具有重要意義。③毛德松:“峰會(huì)外交在全球治理中的地位和作用”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2012年，第5期，第107頁(yè)。

另外，中國(guó)也希望借G20峰會(huì)為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供更多動(dòng)力。G20建立了以加強(qiáng)成員間宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)為宗旨的相互評(píng)估進(jìn)程。借助G20峰會(huì)，中國(guó)可以推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革，并加強(qiáng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與對(duì)外經(jīng)貿(mào)、投資之間的統(tǒng)籌和融合，甚至促進(jìn)各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接。雖然這兩年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速有所下降，但仍是推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大引擎。有學(xué)者指出，2016年峰會(huì)舉辦之年是中國(guó)“十三五”計(jì)劃的第一年，中國(guó)可以利用擔(dān)任G20主席國(guó)的機(jī)會(huì)來(lái)強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的可信度并獲取國(guó)際社會(huì)的理解甚至支持。④Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.11.這些計(jì)劃應(yīng)該包括中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出的“一帶一路”及其互聯(lián)互通項(xiàng)目，這不僅是國(guó)內(nèi)發(fā)展計(jì)劃，同時(shí)也包含龐大的海外投資計(jì)劃。僅是中國(guó)提交的國(guó)內(nèi)改革計(jì)劃一項(xiàng)，按照IMF的量化評(píng)估，如果改革方案能夠落實(shí)，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)可達(dá)30%-40%。⑤金中夏:“培育國(guó)際治理能力，推進(jìn)貨幣金融改革”，http://special.caixin.com/2015-01-22/100777176.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年1月23日)如果G20成員國(guó)能夠切實(shí)加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)和發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前景不可估量。

最后，中國(guó)可以提出建設(shè)性倡議，確保G20有序轉(zhuǎn)型。G20轉(zhuǎn)型及其建章立制將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就，這是由G20內(nèi)部權(quán)力不均衡性決定的。作為既得利益者的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家不會(huì)輕易讓出手中的主導(dǎo)權(quán)，勢(shì)必會(huì)想方設(shè)法拖延改革進(jìn)程，或者設(shè)定改革底線。而新興大國(guó)則試圖借助全球治理機(jī)制的構(gòu)建，改革現(xiàn)存國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，擴(kuò)大其代表性和發(fā)言權(quán)。⑥黃仁偉:“全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制變革與金磚國(guó)家崛起的新機(jī)遇”，《國(guó)際關(guān)系研究》，2013年，第1期，第56頁(yè)。根據(jù)G20的制度安排，輪值主席國(guó)在確定G20峰會(huì)和其他重要會(huì)議的議題時(shí)擁有很大的主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)。由于轉(zhuǎn)型時(shí)間漫長(zhǎng)，中國(guó)有必要提出建議，確定G20轉(zhuǎn)型的步驟、優(yōu)先議題和時(shí)間表，加強(qiáng)轉(zhuǎn)型的計(jì)劃性和可操作性，以確保轉(zhuǎn)型成功。促使G20中的發(fā)達(dá)國(guó)家與新興大國(guó)在此問(wèn)題上形成共識(shí)對(duì)G20順利轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。比如，第一步可以設(shè)定在未來(lái)5年內(nèi)，考慮將增強(qiáng)G20的執(zhí)行力和議題的針對(duì)性作為重點(diǎn):重新確定G20優(yōu)先議題，采取切實(shí)措施將發(fā)展問(wèn)題，尤其是其中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為G20優(yōu)先議題之一;推動(dòng)建立秘書(shū)處;推動(dòng)IMF改革，特別是改革特別提款權(quán)(SDR)，建立一個(gè)“新多級(jí)貨幣體系”。第二步:到2030年左右，確定G20與聯(lián)合國(guó)的法律關(guān)系;將IMF、世界銀行和WTO轉(zhuǎn)為G20的執(zhí)行機(jī)制;確定G20的最終組成方式和治理架構(gòu);并逐步完成IMF、世界銀行等布雷頓森林體系的改革。第三步是在第二步的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善G20治理架構(gòu)，將G20發(fā)展成為全球治理的主要架構(gòu)，并同時(shí)完成聯(lián)合國(guó)改革。

但面對(duì)G20當(dāng)前所面臨的困境，中國(guó)應(yīng)對(duì)2016年G20杭州峰會(huì)可能取得的成果有一個(gè)理性的評(píng)估，謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)那些認(rèn)為中國(guó)2016年將成為“規(guī)則改變者”的言論和預(yù)期。中國(guó)并無(wú)能力推動(dòng)G20迅速轉(zhuǎn)型，同時(shí)這也不符合中國(guó)和平發(fā)展的戰(zhàn)略。從全球范圍看，中國(guó)仍然不是全球治理中的“主角”，雖在全球經(jīng)濟(jì)治理中作用突出，但在政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等眾多領(lǐng)域，更多的還是一個(gè)配角。無(wú)論在認(rèn)知與理念，還是對(duì)策與行動(dòng)方面都表現(xiàn)得被動(dòng)、滯后，難以同新興大國(guó)的身份相匹配。①蔡拓:“中國(guó)如何參與全球治理”，《國(guó)際觀察》，2014年，第1期，第6頁(yè)。

再者，G20峰會(huì)并不僅是國(guó)家行為體的“獨(dú)角戲”，還有眾多的非政府組織(NGO)、跨國(guó)公司、個(gè)體精英及其他社會(huì)力量介入。盡管改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)的NGO得到一定發(fā)展，甚至也有個(gè)別的NGO在國(guó)際上顯露頭角，但總體上講，中國(guó)NGO的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，特別是具有國(guó)際視野與能力，能夠參與全球治理的NGO更是稀缺。一方面是強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)政府;另一方面是弱社會(huì)、弱個(gè)人，這就導(dǎo)致中國(guó)參與全球治理的主體仍是政府。②蔡拓:“中國(guó)如何參與全球治理”，《國(guó)際觀察》，2014年，第1期，第5～6頁(yè)。這是中國(guó)在舉辦G20峰會(huì)上的一大不足。

五、如何取得杭州峰會(huì)的成功?

對(duì)于2016年杭州峰會(huì)，國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)其成功與否有一個(gè)務(wù)實(shí)的預(yù)期。峰會(huì)成功可以分為幾個(gè)不同的層次:首先，在G20機(jī)制的發(fā)展方面，推動(dòng)建立秘書(shū)處，成員國(guó)在G20轉(zhuǎn)型的方向、步驟，以及如何劃分G20轉(zhuǎn)型的各個(gè)階段等問(wèn)題上取得政治共識(shí)，使G20作為發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家共同參與全球經(jīng)濟(jì)治理的主要平臺(tái)有一個(gè)明確的發(fā)展方向。其次，在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題上，尤其是與發(fā)展密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資機(jī)制的發(fā)展等問(wèn)題上取得與會(huì)國(guó)家支持，在WTO談判，構(gòu)建全球價(jià)值鏈，反對(duì)貿(mào)易和投資保護(hù)主義，能源和糧食安全等與廣大發(fā)展中國(guó)家利益攸關(guān)的議題上，在國(guó)際金融體系改革，尤其是IMF投票權(quán)改革和SDR貨幣籃子構(gòu)成等問(wèn)題上取得進(jìn)展。最后，在國(guó)際金融監(jiān)管、反腐、稅收等技術(shù)性問(wèn)題上繼續(xù)取得成果。任何一個(gè)層次上取得進(jìn)展，都可以作為2016年峰會(huì)取得成功的標(biāo)志。

2016年G20峰會(huì)要取得成功，首先在議題設(shè)置上要注意平衡。議題既應(yīng)包括對(duì)中國(guó)及廣大發(fā)展中國(guó)家有利的議題，如能源、糧食與大宗商品供給安全、國(guó)際貨幣體系改革、主權(quán)債務(wù)可持續(xù)性、全球貿(mào)易體系的統(tǒng)一性和完整性、金融監(jiān)管體系規(guī)則的國(guó)際制定等，同時(shí)也要妥善處理中國(guó)處于弱勢(shì)的議題，如競(jìng)爭(zhēng)中性原則和氣候變化融資等。③參見(jiàn)金中夏等著:《中國(guó)與G20——全球經(jīng)濟(jì)治理的高端博弈》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2014年4月，序言。為了確保G20在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中的核心地位，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)，G20有必要加大力度關(guān)注發(fā)展議程，將發(fā)展問(wèn)題確定為主要議程將有助于G20合法性和有效性的提高。

其次，中國(guó)應(yīng)注意與美國(guó)協(xié)調(diào)，并取得金磚國(guó)家(BRICS)的支持。許多人認(rèn)為，G20的中心是G2，即中美兩國(guó)，中美兩國(guó)在關(guān)鍵問(wèn)題上的協(xié)商是形成G20動(dòng)力及與其他成員國(guó)協(xié)商的核心因素。④Leonardo Martinez-Diaz and Ngaire Woods，“The G20——the perils and opportunities of network governance for developing countries，”Global Economic Governance Programme BRIEFING PAPER，High St，University College，Oxford，November 2009，p.3.雖然中國(guó)不認(rèn)同G2，但兩國(guó)協(xié)調(diào)(C2)對(duì)于G20峰會(huì)的成功確實(shí)是必要的。同時(shí)，由于G20中已出現(xiàn)G7、金磚國(guó)家和MITKA三個(gè)小集團(tuán)，在G20之中出現(xiàn)金磚國(guó)家峰會(huì)和G7峰會(huì)并存的“大峰會(huì)前的小峰會(huì)”，形成兩大“集群并存”的新現(xiàn)象。⑤黃仁偉:“全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制變革與金磚國(guó)家崛起的新機(jī)遇”，《國(guó)際關(guān)系研究》，2013年，第1期，第55頁(yè)。作為金磚國(guó)家成員的中國(guó)在議題設(shè)定方面取得金磚國(guó)家其他成員國(guó)的支持，在改革國(guó)際規(guī)則方面，聯(lián)合向西方施加一些實(shí)質(zhì)的壓力是必要的。金磚國(guó)家還應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大，將墨西哥、印度尼西亞、阿根廷等發(fā)展中國(guó)家納入，在G20中加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家的聲音。

再次，中國(guó)應(yīng)將地區(qū)治理和區(qū)域合作作為G20成功的重要支柱。地區(qū)治理是全球治理的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)，中國(guó)在地區(qū)治理和區(qū)域合作中發(fā)揮更大作用，將加強(qiáng)中國(guó)在全球治理中的話語(yǔ)權(quán)。目前，中國(guó)在推動(dòng)亞洲合作方面作了一些探索，除了上海合作組織，也與歐盟、東盟、非盟、美洲開(kāi)發(fā)銀行、南方共同市場(chǎng)等地區(qū)組織建立了多方面的聯(lián)系。中國(guó)還參與發(fā)起了金磚國(guó)家發(fā)展銀行(NDB)、金磚國(guó)家應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)(BRICS Contingent Reserve Arrangement)、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)、絲路基金等地區(qū)合作機(jī)制。NDB和AIIB被認(rèn)為是針對(duì)布雷頓森林體系的“對(duì)沖選項(xiàng)”。①Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.9.現(xiàn)在，AIIB已經(jīng)吸引了包括英、法、德、意等G7成員在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家加入，使美國(guó)感受到國(guó)際金融體系改革方面的壓力。中國(guó)并不是要另起爐灶。不過(guò)，另起爐灶也可以是具有妥協(xié)性、建設(shè)性的，且不會(huì)真正地對(duì)西方的主導(dǎo)性構(gòu)成挑戰(zhàn)。②龐中英:“全球治理的‘新型’最重要”，《國(guó)際安全研究》，2013年，第1期，第49頁(yè)?，F(xiàn)在，布雷頓森林體系還沒(méi)有認(rèn)可中國(guó)作為金融強(qiáng)國(guó)的地位。如果不施加一定壓力，西方國(guó)家也不會(huì)主動(dòng)接受新興大國(guó)和發(fā)展中國(guó)家提高在全球治理中話語(yǔ)權(quán)的要求。

最后，鑒于中國(guó)NGO能力較弱，中國(guó)應(yīng)在大力加強(qiáng)群團(tuán)組織在外交工作中作用的同時(shí)，促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展，借鑒其他國(guó)家成功的外交模式，培養(yǎng)國(guó)內(nèi)草根外交力量參與全球治理。在杭州峰會(huì)期間，可以鼓勵(lì)智庫(kù)及大學(xué)研究機(jī)構(gòu)積極參與與國(guó)外非政府組織的對(duì)話。