高玉榮

縮小差距 推進(jìn)公平讓困境兒童福利零距離
——“中國(guó)兒童福利示范項(xiàng)目”實(shí)施情況介紹

高玉榮

一、項(xiàng)目簡(jiǎn)介

（一）項(xiàng)目背景

2010年春節(jié)，民政部和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)赴云南慰問(wèn)困境兒童，入戶(hù)時(shí)發(fā)現(xiàn)一名困境兒童無(wú)法與其他小朋友一樣玩耍，也沒(méi)能入學(xué)。經(jīng)了解此孩子有疝氣，經(jīng)鄰居介紹在一家醫(yī)院手術(shù)3次都沒(méi)能得到較好的治療，而手術(shù)費(fèi)卻花了近3萬(wàn)元。隨行州民政局的同志問(wèn)：為什么不去正規(guī)醫(yī)院進(jìn)行免費(fèi)治療？回答是不知道有這樣的事情。

慰問(wèn)組晚上開(kāi)會(huì)至零晨，一致達(dá)成共識(shí)： 兒童身邊必須有鏈接政府與百姓的人，把好的政策送到有需求的兒童身邊?；鼐┖?，民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)駐北京辦事處聯(lián)合北京師范大學(xué)經(jīng)過(guò)多次協(xié)商和具體策劃確定：在艾滋病的高發(fā)地區(qū)的5省12縣120個(gè)村開(kāi)展中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目，并于2010年5月在中民大廈正式啟動(dòng)。

（二）項(xiàng)目目標(biāo)

（1）使項(xiàng)目地區(qū)所有兒童受益；（2）建立兒童需求監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，及時(shí)解決兒童的需求；（3）研究建立基層兒童福利服務(wù)體系的方式和方法；（4）建立到村或社區(qū)的兒童福利服務(wù)遞送體系；（5）推動(dòng)地方和全國(guó)兒童福利政策出臺(tái)。

（三）項(xiàng)目基本信息

（1）合作方： 民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司為總設(shè)計(jì)和行政領(lǐng)導(dǎo)；聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)駐北京辦事處為資金支持；北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院為項(xiàng)目活動(dòng)設(shè)計(jì)、技術(shù)支持、督導(dǎo)。（2）項(xiàng)目周期：2010—2015年。（3）項(xiàng)目地區(qū)：陜西?。郝勏部h、夏縣；河南?。荷喜炭h、洛寧縣；四川?。翰纪峡h、金陽(yáng)縣、昭覺(jué)縣；云南?。喝瘥愂?、隴川縣、盈江縣；新疆維吾爾自治區(qū)：伊寧縣、霍城縣。（4）項(xiàng)目區(qū)兒童數(shù)：7.4萬(wàn)（通過(guò)基線(xiàn)調(diào)查所得：74006名兒童）。

（四）運(yùn)作與協(xié)調(diào)機(jī)制

（五）行政支持框架

（六）社會(huì)支持框架

二、工作模式與內(nèi)容

（一）兒童福利服務(wù)工作內(nèi)容

（1）兒童權(quán)利實(shí)現(xiàn)：保證每個(gè)孩子的生存、發(fā)展、受保護(hù)、參與、健康、教育、游戲、有充滿(mǎn)關(guān)愛(ài)的家庭環(huán)境、免受任何形式的虐待與剝削、表達(dá)個(gè)人的看法且意見(jiàn)能夠被聽(tīng)取的權(quán)利。（2）針對(duì)一般兒童的基本福利服務(wù)內(nèi)容：每個(gè)兒童都在監(jiān)督保護(hù)之下，得到基本的服務(wù)，包括身份登記、家庭、營(yíng)養(yǎng)、醫(yī)療、 早期發(fā)展、教育、玩耍、保護(hù)等。（3）針對(duì)脆弱兒童的特殊福利服務(wù)內(nèi)容：幫助貧困兒童得到足夠的生活補(bǔ)貼 、促進(jìn)家庭能力建設(shè)培訓(xùn)，孤兒得到家庭安置和生活補(bǔ)貼，殘疾兒童得到康復(fù)訓(xùn)練，大病兒童得到救治，失學(xué)兒童得到再教育機(jī)會(huì)，不能升高中的大齡兒童可以接受職業(yè)技能培訓(xùn)等。

（二）兒童福利服務(wù)體系建立

兒童福利主任將需求反饋至政府部分或社會(huì)組織，從而匹配符合兒童需求的服務(wù)，協(xié)調(diào)兒童獲得并反饋活動(dòng)效果。

（三）項(xiàng)目工作模式：

（1）兒童福利主任：在行政村設(shè)立“兒童福利主任”直接服務(wù)兒童及家庭。兒童福利主任對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有兒童及其照顧人進(jìn)行保障兒童權(quán)利與照顧指導(dǎo)；協(xié)助所有兒童和家庭獲得基本社會(huì)服務(wù)；對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有兒童進(jìn)行需求監(jiān)測(cè)，甄別出即將出現(xiàn)問(wèn)題或已經(jīng)出現(xiàn)問(wèn)題的兒童及時(shí)開(kāi)展支持、協(xié)調(diào)和保護(hù)工作。（2）兒童之家：在項(xiàng)目村為兒童提供安全的專(zhuān)屬空間和活動(dòng)場(chǎng)所，使兒童福利服務(wù)成為有形存在。（3）建立一套項(xiàng)目實(shí)施的工作機(jī)制：首先，專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持；其次，縱向與橫向?qū)訉佑腥藚⑴c兒童福利工作的工作機(jī)制；再次，建立多元化為主體的共同合作機(jī)制。

三、項(xiàng)目成果

（一）項(xiàng)目效果：

通過(guò)“村兒童福利主任”和“兒童之家”運(yùn)行，直接為項(xiàng)目區(qū)的所有兒童（74000余名）提供福利服務(wù)，特別是困境兒童是重點(diǎn)幫助的對(duì)象。項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，協(xié)助3550名兒童辦理戶(hù)籍，使19000余名困境兒童得到政府和社會(huì)的救助幫扶，兒童新農(nóng)合參保率從83.8%上升到99.7%，殘疾兒童就學(xué)率從59.4%提高到84.5%，16歲以下打工兒童比例從4%下降到2%，學(xué)齡兒童輟學(xué)率從5.3%下降到1.8%，18歲以下兒童結(jié)婚率從3%下降到1.2%，為6649名孤兒申請(qǐng)到孤兒津貼，為8083名貧困兒童申請(qǐng)到最低生活保障，為4084名兒童申請(qǐng)到教育補(bǔ)貼，為708名病殘兒童申請(qǐng)到醫(yī)療補(bǔ)助或殘疾兒童輔助設(shè)備。（二）建立基層兒童福利服務(wù)體系

項(xiàng)目實(shí)施5年來(lái)，通過(guò)不斷探索，總結(jié)出了在農(nóng)村特別是邊疆少數(shù)民族貧困地區(qū)為兒童提供基礎(chǔ)福利服務(wù)的可行模式，形成了政府、大學(xué)和民間力量多方密切協(xié)作的良好機(jī)制。其主要經(jīng)驗(yàn)包括：一是在每個(gè)行政村設(shè)立“兒童福利主任”，直接服務(wù)兒童及家庭。“村兒童福利主任”是村委會(huì)人員民選舉產(chǎn)生的，主要任務(wù)：負(fù)責(zé)定期家訪(fǎng)了解兒童需求、幫助困境兒童解決上戶(hù)口、上學(xué)、看病等方面的救助和福利，使兒童信息、服務(wù)的傳遞沒(méi)有障礙。這既填補(bǔ)了村委會(huì)沒(méi)有兒童相關(guān)專(zhuān)職人員的空缺，又縮短了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府與兒童家庭間的距離，更重要的是，在邊疆少數(shù)民族地區(qū)傳遞了政府和社會(huì)對(duì)兒童的關(guān)心，密切了政府與兒童家庭的關(guān)系，增強(qiáng)了黨和政府的凝聚力，有利于防止不良勢(shì)力爭(zhēng)奪兒童和利用兒童情況的發(fā)生。二是在每個(gè)行政村建立“兒童之家”，為全體兒童提供活動(dòng)場(chǎng)所?！皟和摇币话愣祭瞄e置的小學(xué)教室或閑置的空房間而建立，配有圖書(shū)、玩具，教學(xué)和體育等兒童用品，不但兒童福利主任有了辦公場(chǎng)所，也為全村兒童提供了一個(gè)專(zhuān)屬空間。這使兒童福利服務(wù)能有形存在，是兒童福利主任宣傳兒童權(quán)利理念、收集整理上報(bào)兒童及家庭信息以及提供兒童服務(wù)的陣地。三是建立了一套推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的工作機(jī)制。首先，建立以大學(xué)為平臺(tái)的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)機(jī)制。設(shè)在北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院的項(xiàng)目協(xié)調(diào)辦公室邀請(qǐng)來(lái)自中國(guó)青年政治學(xué)院等五所大學(xué)的教授，為每個(gè)省配一名項(xiàng)目專(zhuān)家，向各級(jí)兒童福利工作者及項(xiàng)目相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。其次，在縣級(jí)，建立橫向和縱向聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。橫向：搭建了由縣領(lǐng)導(dǎo)做組長(zhǎng)，民政局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的兒童福利服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的班子，縣里的教育/衛(wèi)生/民政/公安/婦聯(lián)/共青團(tuán)/殘聯(lián)等組織形成聯(lián)合辦公的方式，解決兒童和家庭需要跨部門(mén)解決的各種問(wèn)題；縱向：“縣－鄉(xiāng)－村”層層有人參與兒童福利管理的工作方法。使兒童的需求信息傳遞無(wú)障礙，保障了兒童福利政策和服務(wù)落到實(shí)處。再次，建立了多元主體共同合作的機(jī)制。形成了政府、和社會(huì)力量各盡其能，密切配合，保護(hù)兒童權(quán)益的格局。

（三）建立標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)程序

項(xiàng)目辦公室撰寫(xiě)了《中國(guó)兒童福利服務(wù)工作指南》叢書(shū)，一套3冊(cè)（社會(huì)工作基礎(chǔ)、兒童游戲、工作流程與問(wèn)答），直接為兒童福利主任提供專(zhuān)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化、簡(jiǎn)單易學(xué)的兒童福利服務(wù)指導(dǎo)。

（四）形成了項(xiàng)目成本低、經(jīng)費(fèi)投入少的可復(fù)制模式

從各項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施的情況來(lái)看，包括村兒童福利主任每月補(bǔ)貼 /專(zhuān)家技術(shù)支持/督導(dǎo)/兒童主任培訓(xùn)/家長(zhǎng)培訓(xùn)/兒童培訓(xùn)/各項(xiàng)兒童活動(dòng)/大齡青年技能培訓(xùn)、兒童之家設(shè)備采購(gòu)與更新等， 這些費(fèi)用平均到每個(gè)兒童身上每個(gè)月約5元。

（五）政策推動(dòng)

2011年，云南省德宏州瑞麗市在全市每個(gè)村選配民政信息員（福利主任），經(jīng)費(fèi)由福利彩票支持。2012年6月，經(jīng)費(fèi)已納入了市財(cái)政預(yù)算。河南省洛寧縣建立“五位一體”制度，將“村中設(shè)立兒童福利主任”的做法推廣到全縣388個(gè)行政村。四川省涼山州實(shí)行了“特殊困難兒童”救助制度。2012年，民政部在江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣、廣東省深圳市開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度“先行先試”試點(diǎn)工作，明確要求依托村（居）委員會(huì)設(shè)立一名兒童福利主任或者兒童福利督導(dǎo)員。目前，試點(diǎn)已擴(kuò)大到50個(gè)市（縣、區(qū)）。2014年，山西省聞喜縣在縣內(nèi)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建22個(gè)兒童之家。河南省上蔡縣借鑒項(xiàng)目，將服務(wù)向全縣40萬(wàn)兒童擴(kuò)展。云南省德宏州借鑒項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，計(jì)劃全州每年將項(xiàng)目推廣至20個(gè)村。

四、項(xiàng)目評(píng)估

（一）評(píng)估內(nèi)容

2015年初，在項(xiàng)目即將結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目辦公室請(qǐng)中國(guó)青年政治學(xué)院資深專(zhuān)家深入項(xiàng)目地開(kāi)展項(xiàng)目終期評(píng)估。綜合評(píng)估了項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)、執(zhí)行和管理、成效和問(wèn)題，總結(jié)了項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ讲⑻岢隹沙掷m(xù)發(fā)展建議。

（二）評(píng)估結(jié)果

（1）項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)合理，專(zhuān)業(yè)性突出。綜合研究倡導(dǎo)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、能力建設(shè)和服務(wù)遞送形成四位一體的思路，融入社工專(zhuān)業(yè)服務(wù)理念。（2）項(xiàng)目執(zhí)行與管理中制度健全，各有特色。項(xiàng)目人員管理制度較健全，各地形成坐班制、片區(qū)小團(tuán)隊(duì)制度及積分獎(jiǎng)懲制度等。（3）項(xiàng)目運(yùn)行順暢良好。項(xiàng)目執(zhí)行與預(yù)期方案相符，人員職責(zé)清，建立了工作制度并開(kāi)展定期交流，督導(dǎo)及時(shí)。（4）兒童及家庭服務(wù)滿(mǎn)足了特殊兒童養(yǎng)育、健康、教育和發(fā)展等需求，激發(fā)了兒童潛能，促進(jìn)了兒童的身心發(fā)展，一定程度上改善了困境家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。（5）開(kāi)發(fā)課程、教材，積極研究倡導(dǎo)，擴(kuò)大影響。完成了多篇兒童福利政策報(bào)告、研究論文并出版《中國(guó)兒童福利前沿》，開(kāi)發(fā)了一套項(xiàng)目區(qū)兒童數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展了五期中國(guó)兒童福利周，開(kāi)發(fā)了早教、特教等課程模塊和項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)。

（三）項(xiàng)目總體評(píng)價(jià)

該項(xiàng)目堅(jiān)持發(fā)展性的兒童福利觀，促進(jìn)了兒童福利和服務(wù)觀念的推廣，建立了成熟的項(xiàng)目管理模式，全面推動(dòng)了項(xiàng)目地以?xún)和＠?wù)為主要內(nèi)容的綜合建設(shè)，整合各方社會(huì)資源，建立多位一體的兒童福利保障機(jī)制，為其他地區(qū)提供了可供參考和復(fù)制的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

五、 項(xiàng)目挑戰(zhàn)

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中仍有一些問(wèn)題需要進(jìn)一步予以解決，如：農(nóng)村的殘疾兒童入學(xué)難（沒(méi)有建設(shè)無(wú)障礙設(shè)施）；大病兒童醫(yī)療費(fèi)用過(guò)高，家庭無(wú)力承擔(dān)而延誤最佳治療時(shí)間或選擇放棄治療；在個(gè)別少數(shù)民族地區(qū)仍存在女童入學(xué)難（傳統(tǒng)觀念和繁重的家庭農(nóng)業(yè)勞作所至）等問(wèn)題亟需給予支持。

六、項(xiàng)目推廣

中國(guó)兒童福利示范區(qū)經(jīng)驗(yàn)表明，五年的工作非常有成效。2014年5月，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)總部將該項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)向世界推廣。民政部也將在下一個(gè)五年從5省12縣擴(kuò)展到全國(guó)31省的100縣1000村。建議國(guó)家在“十三五”規(guī)劃中建立覆蓋全國(guó)的兒童福利服務(wù)體系，全面協(xié)調(diào)民政、教育、衛(wèi)生、公安及相關(guān)社團(tuán)部門(mén)和組織，引入有關(guān)大學(xué)專(zhuān)業(yè)人員建立省級(jí)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，引導(dǎo)民間組織積極參與，有效激活全社會(huì)關(guān)心支持兒童福利事業(yè)的潛在資源，幫助他們獲得與其他孩子一起公平“起跑”的機(jī)會(huì)。

（作者系北京師范大學(xué)公益研究院兒童福利研究中心主任）