高薪翔

SWOT分析視角下的政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)
——以陜西省漢中市為例

高薪翔

漢中地處秦巴山區(qū)，山大溝深，谷壑縱橫，中高山區(qū)占全市面積的58%以上，地形地貌復(fù)雜，氣候變化異常，自然災(zāi)害頻發(fā)，每年都有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)房因?yàn)?zāi)倒塌或損壞，給群眾生命財(cái)產(chǎn)造成較大的損失。政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)在因自然災(zāi)害而受損的房屋恢復(fù)重建工作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的安全穩(wěn)定、繁榮發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的保障。本文以漢中市政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)在執(zhí)行過程中的優(yōu)劣勢為切入點(diǎn)，對其機(jī)會和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究并提出建立防范機(jī)制。

一、政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)的優(yōu)勢（Strengths）成果

一是完善農(nóng)房災(zāi)害單一救助模式。2011年以前，漢中農(nóng)房救助主要是通過中央、省、市財(cái)政進(jìn)行救災(zāi)撥款的單一模式。實(shí)行政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)統(tǒng)保后，農(nóng)戶的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和政府災(zāi)后恢復(fù)重建及救災(zāi)壓力部分轉(zhuǎn)嫁給了保險(xiǎn)公司，農(nóng)戶由過去等著政府救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橄虮ｋU(xiǎn)公司索取賠款。這種模式發(fā)揮了災(zāi)害保險(xiǎn)的專業(yè)化、市場化風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)勢，建立了政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)與財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的農(nóng)房風(fēng)險(xiǎn)防范與救助機(jī)制，完善了傳統(tǒng)單一災(zāi)后財(cái)政補(bǔ)助模式。2014年初，漢中市民政局根據(jù)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面開展農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作的通知》，按照“低保額、低保費(fèi)、廣覆蓋”和“農(nóng)戶自愿參保、政府補(bǔ)助推動、保險(xiǎn)公司市場運(yùn)作”的原則，將政策性農(nóng)房保險(xiǎn)在11個縣區(qū)全面推行。

二是提升農(nóng)房災(zāi)后重建能力。全倒農(nóng)房重建資金最高可獲得保險(xiǎn)公司12000元賠款，農(nóng)戶根據(jù)實(shí)際情況再增加部分資金即可進(jìn)行房屋重建。災(zāi)后，人保財(cái)險(xiǎn)公司及時(shí)對受損房屋現(xiàn)場進(jìn)行定損勘察，及時(shí)進(jìn)行賠償恢復(fù)，并將款項(xiàng)交由農(nóng)戶。截至2014年10月中旬，接收政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)報(bào)案3000余起，為2000余戶農(nóng)民支付了120余萬元的賠款，全年綜合賠付率達(dá)到95%以上。政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)調(diào)動了基層公務(wù)員參與該政策的積極性，加強(qiáng)了地方政府對農(nóng)房重建工作的關(guān)注，并對農(nóng)村的災(zāi)害預(yù)防起到預(yù)警作用。

三是保障農(nóng)戶的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)房保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。佛坪縣屬偏遠(yuǎn)山區(qū)，為減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)并實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承保全覆蓋，該縣政府決定每年由財(cái)政逐額代繳農(nóng)戶所承擔(dān)的10元保費(fèi)，實(shí)現(xiàn)“直通”方式。佛坪縣農(nóng)戶意識到政府為自己的房屋設(shè)立了“保護(hù)傘”后，大部分農(nóng)民表示會維護(hù)自身的合法權(quán)益來保護(hù)自己的房屋。同時(shí)，政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)的實(shí)行，有力推動了其他涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，有效促進(jìn)了農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)的開發(fā)，拓寬了商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村的發(fā)展空間。農(nóng)民的保險(xiǎn)意識也隨之不斷增強(qiáng)，參保意愿不斷提高，極大提升了保險(xiǎn)公司在農(nóng)村發(fā)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的信心。

二、政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)的劣勢（Weaknesses）現(xiàn)象

一是機(jī)制不健全，行政成本偏高。政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)實(shí)施不久，沒有建立常設(shè)機(jī)構(gòu)，且人保財(cái)險(xiǎn)公司基層機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)鼗鶎用裾块T缺少溝通，導(dǎo)致部分案件在保險(xiǎn)范圍責(zé)任、賠償處理等方面存在分歧。農(nóng)戶房屋的倒塌需要依據(jù)民政部門與人保財(cái)險(xiǎn)公司人員一起鑒定，但由于路途遙遠(yuǎn)、交通不便、災(zāi)區(qū)分散、人手不夠以及資金有限等原因，保險(xiǎn)人員與民政干部定損和勘察難度較大。該項(xiàng)制度的實(shí)施增加了地方基層民政部門的工作量，增加了行政成本。

二是信息不對稱，農(nóng)戶參保意識較弱。由于農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)、農(nóng)戶的文化程度差異、經(jīng)濟(jì)條件落后以及信息不對稱等因素，導(dǎo)致農(nóng)民沒有合理的理財(cái)能力和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見能力。村民通過電視與村級宣傳欄了解保險(xiǎn)信息的占大多數(shù)，而通過其他信息渠道了解保險(xiǎn)資訊的情況較少。村民主要在基層干部的指引下了解有關(guān)保險(xiǎn)信息，對于保險(xiǎn)的認(rèn)知較淺，參保意識不強(qiáng)，成為進(jìn)一步推動農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

三是定損標(biāo)準(zhǔn)不一，權(quán)責(zé)關(guān)系不清。由于受災(zāi)地域分散、戶數(shù)較多、交通不便，部分受災(zāi)農(nóng)戶的損失未能及時(shí)確定。農(nóng)村存在結(jié)構(gòu)失穩(wěn)、地基不均勻沉降、墻體和屋面開裂、倒塌等重大安全隱患以及建于地質(zhì)斷裂帶、山體坍塌、泥石流易發(fā)等災(zāi)害不穩(wěn)定區(qū)域，其他殘破、不御寒冷和風(fēng)雨、已不具備基本居住條件的農(nóng)村危房也有很多一部分，其本身防范災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，給定損帶來很大困難。雖然出臺了《農(nóng)村住房保險(xiǎn)倒塌房屋界定標(biāo)準(zhǔn)》，但是基層人保財(cái)險(xiǎn)公司沒有制定出一套成熟的規(guī)章制度來核定損失標(biāo)準(zhǔn)，定損核定存在一定的主觀因素及責(zé)權(quán)不清現(xiàn)象，使其成為保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶雙方利益的新矛盾點(diǎn)。

四是保險(xiǎn)方案不健全，保障能力有限?，F(xiàn)行政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)保費(fèi)為20元，一年保險(xiǎn)額度為12000元。但大部分農(nóng)戶愿意繳納更多的保費(fèi)，以此獲得更多的保險(xiǎn)賠償金額，其希望獲得的賠付額度在3萬元左右；若增加賠付額度，相應(yīng)所需承擔(dān)的保費(fèi)也會增加，其愿意承擔(dān)的金額在40元左右。根據(jù)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，在農(nóng)村新修一套80平米的磚混結(jié)構(gòu)的房屋，均價(jià)需要4萬元的成本，農(nóng)戶還需省吃儉用，額外花費(fèi)2萬余元的資金重建房屋，保障能力有限，滿足不了農(nóng)戶的實(shí)際需求。

三、政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)的危險(xiǎn)（Threats）狀況

一是監(jiān)管機(jī)制失衡，已陷入“錢穆制度陷阱”。為有效保障政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)的良性實(shí)施，民政部門、財(cái)政部門與保險(xiǎn)公司三方利益主體需協(xié)調(diào)各自利益并建立相應(yīng)的機(jī)制與約束條件。由于監(jiān)管失衡與權(quán)責(zé)不清等問題，三方主體為有效地平衡而制定出相應(yīng)的規(guī)范制度，從而易陷入“錢穆制度陷阱”：當(dāng)一個組織出現(xiàn)一個新的問題時(shí)，該組織就會想辦法設(shè)立一個新的制度或機(jī)制來有效防范該問題，于是有些制度或機(jī)制變成了病上加病。農(nóng)房保險(xiǎn)是未來發(fā)展的一個新趨勢，但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)滯后、思想觀念落后、信息不對稱、監(jiān)管機(jī)制失衡等因素，有可能導(dǎo)致該項(xiàng)政策的終結(jié)。

二是農(nóng)戶過度依賴政府組織，產(chǎn)生“寄生蟲”現(xiàn)象。政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)作為一項(xiàng)民心工程，若政府不采取積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)與文化教育的舉措，難以從根本上改變農(nóng)戶的基本安全保障需求。漢中部分縣區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)實(shí)狀況，要求市、縣級財(cái)政部門把錢用在鋼刃上，力爭產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)效益與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。目前，廣大農(nóng)戶對農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)政策所帶來的實(shí)際作用還了解不夠，農(nóng)戶只會過度依賴政府組織，產(chǎn)生“寄生蟲”現(xiàn)象。

四、政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)的機(jī)會（Opportunities）措施

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入搭便車軌道。

目前政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)已經(jīng)在漢中市范圍內(nèi)鋪開，政府出資為農(nóng)戶購買政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)保費(fèi)進(jìn)行了補(bǔ)貼，廣大農(nóng)民只需支付部分保費(fèi)即可申請獲得保險(xiǎn)公司提供的災(zāi)后救助賠償。漢中人保財(cái)險(xiǎn)公司可以借力“鋪業(yè)”，最大限度地減小新業(yè)務(wù)進(jìn)入農(nóng)村市場的阻力，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入千家萬戶，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參保積極性的提高與商業(yè)保險(xiǎn)的迅速普及。

二是建立穩(wěn)定的政策支持系統(tǒng)。

要成立由民政、財(cái)政、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會、保險(xiǎn)公司共同參與的市縣兩級聯(lián)系會議制度，定期通報(bào)投保理賠情況，共同協(xié)商解決工作中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)各方責(zé)任主體切實(shí)履行責(zé)任。建立農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)辦理農(nóng)房統(tǒng)保的售后服務(wù)及相關(guān)理賠工作，并加強(qiáng)財(cái)政、民政、保險(xiǎn)公司之間的聯(lián)系和溝通，進(jìn)一步提高保險(xiǎn)服務(wù)水平。要以制度的形式明確財(cái)政部門在預(yù)算內(nèi)安排農(nóng)房統(tǒng)保扶持資金，確保政策的延續(xù)性。建立民政部門與保險(xiǎn)公司共同派員組成的農(nóng)房統(tǒng)保監(jiān)督管理小組，協(xié)調(diào)解決農(nóng)房理賠工作中存在的問題，負(fù)責(zé)對所轄地區(qū)有爭議的賠付案例進(jìn)行仲裁。

三是建立雙重投保機(jī)制。漢中人保財(cái)險(xiǎn)公司應(yīng)建立相應(yīng)的制度，給自愿進(jìn)行額外參保的農(nóng)戶多繳保費(fèi)的機(jī)會，并提高相應(yīng)的保險(xiǎn)賠付額度。只有建立政府、農(nóng)戶共同出資與農(nóng)戶自愿進(jìn)行額外參保的雙重投保機(jī)制，廣大農(nóng)戶的利益才可以得到切實(shí)維護(hù)，災(zāi)后重建工作才能得到順利推進(jìn)。

四是搭建有效信息平臺。要通過電視廣播、村級宣傳欄、現(xiàn)代化的電子媒介等渠道，召開基層干部與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的座談會、發(fā)放農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)宣傳冊等方式，對農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)政策進(jìn)行滲透式宣傳，讓參保農(nóng)民熟悉報(bào)案理賠各項(xiàng)程序，提升報(bào)案率與實(shí)效性。要在建立以村級宣傳欄為主要宣傳形式的基礎(chǔ)上，聯(lián)合保險(xiǎn)公司一起做好營銷工作，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)的覆蓋面。

（作者單位：陜西省漢中市民政局）