■文/本刊記者 劉洪清

終結“雙軌制”：從試驗到落地

■文/本刊記者 劉洪清

盤點媒體在機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的聚焦中，出現較多的高頻詞有“雙軌制”或“多軌制”“一國兩制”或“一國多制”“并軌”等。

“雙軌制”或“多軌制”。從熱度上來看，百度等綜合搜索相關詞條，網頁顯示數量在1000萬條以上，持續(xù)多年高熱不減。是指不同用工性質的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，同等學歷、同等職稱、同等職務、同等技能、同等貢獻的人員因退休時的單位性質不同，養(yǎng)老待遇也不同，機關事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老待遇比企業(yè)高很多。

養(yǎng)老“一國兩制”或“一國多制”。從熱度上來看，百度等綜合搜索相關詞條，網頁顯示數量近百萬條。與“雙軌制”含義相同，特指由于“身份”差異帶來的養(yǎng)老待遇不平等，不只是反映于同一個國家之內，也反映于城鄉(xiāng)之間，更體現在同一個家庭之內。其間，企業(yè)與機關事業(yè)單位人員的繳費差別、待遇差別以及身份差別最受社會輿論的 病。

北京市東城區(qū)和平里5區(qū)10號樓，是人社部社會保險事業(yè)管理中心的辦公地點，在不太寬敞的辦公空間里，工作人員正在忙碌于養(yǎng)老“并軌”的事務性籌備：經辦規(guī)程設計、方案模擬測算、經辦模式考察、信息系統(tǒng)準備、經辦人員選調……人社部社保中心即將負責在京中央國家機關及所屬事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的管理工作，同時集中受托管理其職業(yè)年金基金。在人社部社保中心主任唐霽松看來，社保將迎來一場全新的大考。

2015年1月14日，隨著《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)的公布，養(yǎng)老“并軌”拉開帷幕，社會輿論給予了贊許和褒獎。

有媒體曾經評論，養(yǎng)老“并軌”在改革深水區(qū)多年踟躕不前，以致“養(yǎng)老”二字漸成民意敏感的淺水區(qū)，任意投入一顆石子都會水花四濺。事實上，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革早已在一些地方悄然探索實驗，而并非輿論所指的“無動于衷”。自上世紀90年代以來，一些地區(qū)和行業(yè)對改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進行了探索，先后有28個省市開展了局部試點，全國約2100萬人參加。盡管由于沒有更高層次的整體設計，政策的統(tǒng)一性、規(guī)范性不足，但把改革中的主要矛盾梳理得越來越清晰，也取得了一些局部經驗，本刊記者對深圳和江蘇射陽等地的“并軌”實驗進行了一些追溯，以期挖掘出哪些局部的改革經驗可以鋪就全面實施改革“并軌”的路徑。

老有所為的退休教師李余禮關愛留守兒童，開展“老手牽小手，快樂向前走” 免費教學活動。

回溯“并軌”實驗

打開塵封的時光，早在18年前，深圳就曾經啟動過機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，所有公職人員同步參保繳費，但由于繳納養(yǎng)老保險費與養(yǎng)老待遇不掛鉤，失去了保險的意義，最后繳費按原渠道退回財政和個人而悄然終結。2007年公務員分類改革試點再度撬動了公務員養(yǎng)老保險制度改革。2010年5月，深圳市人社局與財政委員會聯(lián)合發(fā)布《行政機關聘任制公務員社會養(yǎng)老保障試行辦法》，實施與企業(yè)職工“并軌”的養(yǎng)老保障制度。這也被稱為公務員制度改革的“破冰之旅”。2012年發(fā)布《深圳市事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保障試行辦法》，改革推廣到事業(yè)單位新進人員。至2014年6月底，深圳參加社會養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的機關事業(yè)單位“新人”已超過7000人。

在制度實驗上，深圳試行“社會養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”的養(yǎng)老保障制度，通過多年實踐總結梳理出12字的特點：“進可攻、退可守、生可轉、死可傳”，比機關事業(yè)單位過去的退休制度更靈活，更有保障。“進可攻”是指職業(yè)年金可通過委托理財的方式運營，有可能獲得超預期的收益；“退可守”是指社會養(yǎng)老保險穩(wěn)定、逐月領取，足以保障退休后基本生活；“生可轉”是指該保障制度與企業(yè)及社會其他職業(yè)群體保障制度無縫銜接，可自由轉移接續(xù)，便于人員流動；“死可傳”是指個人賬戶和職業(yè)年金可作為公務員個人財產予以繼承。深圳市人社局工資福利處副處長劉靜姝表示，深圳市在“并軌”實驗中，對職業(yè)年金引入了考核機制。職業(yè)年金計劃與聘任制公務員的考核、獎懲及廉潔自律表現掛鉤，如果公務員保證了在職期間廉潔奉公，退休時就能獲得一份廉政的職業(yè)年金。

在經辦服務上，深圳市行政機關聘任制公務員和事業(yè)單位新聘人員參保均由市社保局直屬分局負責經辦。2012年深圳實施了人事和社保信息協(xié)同共享模式，改變了以往的窗口經辦模式，直接利用公職人員信息平臺，由人社局工資處每月將公職人員工資信息打包，與社保信息系統(tǒng)對接，按照人員身份，核算需要繳納的社會保險費。參保單位涉及人員增減異動情況，只需在人事信息平臺上辦理即可，不需要再到社保窗口來辦理增減異動。目前，市人社局內部已實現所有業(yè)務應用系統(tǒng)與社保信息共享服務系統(tǒng)的對接，原需辦事人提交紙質社保繳費清單等16項業(yè)務，全部改由工作人員在線查詢校對，機關事業(yè)單位也可通過開通系統(tǒng)賬號或接口接入的方式，使用社保信息共享服務系統(tǒng)，實現參保人和參保單位信息的在線打印、查詢、驗證和比對。深圳推行“不見面”的經辦服務模式簡化了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險業(yè)務辦理程序，利用科技手段、信息化手段提高辦理效率，為機關事業(yè)單位和參保人員提供了方便快捷的經辦服務。

社會化服務是“穩(wěn)梁柱”

與深圳不同，江蘇射陽探索了另外一條變革之路，制度謀變之外，在社保管理上也大膽突破，推行社會化服務即是其鮮明特色。

“老吳是我們的‘國寶’?！痹陂T球場上，退休人員紛紛對民政局的退休干部吳云寶豎起了大拇指，他是國家級門球裁判員，于是退休人員給他冠以“國寶”稱號。

“花開花放花打朵，哪有人老轉少年……”在淮劇排練室里，一位退休老人在樂隊的伴奏下字正腔圓地排練著淮劇《吳漢三殺》的選段。

“我3次住院，被家人封鎖不準接觸學生。于是我在護士站借來筆墨紙張，制作了成千上萬的‘教學棋書’，愿‘棋書’能夠走進學校，走進孩子們的心中?！蓖诵萁處熇钣喽Y自費出資10多萬元辦起了余禮教育輔導站，關愛留守兒童開展“老手牽小手，快樂向前走” 免費教學活動。

……

丹頂鶴在傳統(tǒng)文化里寓意長壽，江蘇省射陽縣是丹頂鶴的故鄉(xiāng)。2014年12月24日，記者走進了這個丹頂鶴之鄉(xiāng)，感受這里暖意盎然的社會化服務熱潮。

“射陽縣的每個公職人員每個月都要按工資的3%扣繳養(yǎng)老保險費，縣委書記、縣長都不例外。”射陽縣機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險中心主任姜愛紅介紹：“從雙基數到單基數的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險之路走得頗為不平坦?！?/p>

1993年8月，《射陽縣機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險暫行辦法》開始實行，與企業(yè)職工同步開啟了個人繳費的先例，射陽縣率先實行"全員統(tǒng)籌,一步到位,社會發(fā)放"的機關事業(yè)養(yǎng)老保險運作機制, 成為地方試點改革的先進典型。2002年3月，受全國許多地區(qū)改革停滯的影響，射陽縣決定機關及全額撥款事業(yè)單位暫停參保，差額補助及自收自支事業(yè)單位實行“雙基數”繳費。由于“雙基數”導致上訪問題，其后，射陽縣再度啟動機關及全額撥款事業(yè)單位個人繳費機制，單位不繳費，個人繳費納入養(yǎng)老統(tǒng)籌，養(yǎng)老金仍由財政承擔。差額撥款及自收自支事業(yè)單位取消“雙基數”改“單基數”，養(yǎng)老金由經辦機構直發(fā)。養(yǎng)老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。

射陽縣機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險經過22年的實踐和探索，雖然參保群體和繳費比例經過跌宕起伏的變化，但參保范圍已經覆蓋了全部機關和事業(yè)單位所有工作人員，在職參保職工已達13000人，養(yǎng)老金納入統(tǒng)籌發(fā)放2100人。初步形成了適應機關事業(yè)單位特點的養(yǎng)老保險基金籌集、管理、支付、運營機制。射陽縣雖然個人繳費與養(yǎng)老待遇未形成掛鉤機制，但全員個人繳費的意識和統(tǒng)籌互濟的機制已經形成。同時，“雙基數”改“單基數”不僅形成了社會化發(fā)放養(yǎng)老金的機制，還確立了財政補助機制。2014年，射陽縣在預算內安排補助資金1000萬元對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險進行補助。

射陽縣人社局局長徐勇認為，沒有社會化服務機制，就沒有機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利推進，社會化管理服務起到了“穩(wěn)梁柱”的作用。

2010年12月，射陽縣開始試點社會化管理工作。2013年7月，剛到人社局赴任局長的徐勇發(fā)現，人社局工資福利科下面掛靠著一個“縣退休干部事務總所”，是個未在任何部門注冊的機構，機關事業(yè)養(yǎng)老保險中心也在做退休人員社會化管理工作。徐勇決定將退休干部事務職能整體劃轉到機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險中心，確立了“雙重管理、疊加服務”的社會化管理服務模式。在機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險中心內設“退休人員社會化管理服務中心”，各鎮(zhèn)區(qū)和縣直主管部門、各社區(qū)分別成立“退休人員社會化管理服務站”。目前，主管部門退服站52個，社區(qū)退服站35個，夕陽紅藝術團1個，合作共建退服組織6個。同時，為增強社區(qū)社會化管理服務的“粘度”，正逐步將退休黨員組織關系轉移到社區(qū)，將組織活動下沉到社區(qū)，發(fā)揮黨員帶頭示范作用，活躍社區(qū)居民生活，促進基層和諧穩(wěn)定。

在射陽縣合德鎮(zhèn)條心社區(qū)的排練廳里，一群退休的阿姨正在排練著扇子舞，這些退休人員均來自不同的單位，是社會化服務的舞臺將她們連結在了一起。條心社區(qū)為退休人員建立了活動、慰問、學習等各種臺賬，退休人員的家庭情況、身體健康狀況、學習狀況、興趣愛好都一目了然。這是射陽縣“雙重管理、疊加服務”的一個縮影，退休人員在原單位管理的同時，著力推進退休人員屬地管理，由常住地的鎮(zhèn)區(qū)或社區(qū)實行統(tǒng)一管理，并為退休人員提供“全面、便捷、優(yōu)質、日?！钡姆?。

蹄疾還需步穩(wěn)

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革意味著從“財政保障”走向“社會保險”，養(yǎng)老金將從過去財政負擔改革為單位、個人和財政三方負擔。2015年初，湖北某市對養(yǎng)老“并軌”對財政盤子的影響正在進行測算。該市人社局相關負責人告訴記者：“我們正在進行參保對象的摸底調查，把底數搞清，然后對機關事業(yè)單位繳費部分以及完善工資方案做好測算，將測算情況報市政府決策，做好財政預算和資金安排。”

“并軌”改革的溝多壑深，它不僅是一個單項的制度改革，也不是一個單向的改革，既有歷史的承接，又有當下的把握，更有未來的把脈；既有利益的平衡，又有公平的指向。

值得關注的是，在地方實驗中已經參保的機關事業(yè)單位人員如何與新的“并軌”制度銜接。從參保對象來看，原參加機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的非編制人員、轉制人員、辭職自謀職業(yè)人員等需要厘清養(yǎng)老保險關系的轉移銜接和原個人賬戶資金的劃轉。部分試點地區(qū)由于統(tǒng)籌層次過低，還存在收不抵支的現象，原基金結余或赤字情況如何處理也是待解之題。

如何規(guī)范公務人員福利？如何推動公職人員在社會之間的合理流動？如何落實省級統(tǒng)籌？如何明確經辦規(guī)程？機關事業(yè)單位工作人員的個人賬戶是否做實？職業(yè)年金與企業(yè)年金如何并行推進？每一個問號都需要清晰的改革路徑落地生根，每一個環(huán)節(jié)都需要在紛繁復雜的事物表象中把準改革脈搏，每一個問題都需要站在社保事業(yè)的政治高度上蹄疾而步穩(wěn)，以改革之力開創(chuàng)養(yǎng)老“公平時代”。

養(yǎng)老“并軌”的頂層設計不只是一個單向改革，而是將養(yǎng)老保險的方方面面綜合在一起研究，需要在全面深化改革的總盤子中運籌帷幄。機關事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革，是養(yǎng)老保險頂層設計一攬子計劃中的組成部分，與“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌”“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系銜接”“企業(yè)年金和職業(yè)年金遞延納稅”等都被放在社會保障制度的大盤子里考慮，指向的是各項制度的平衡和推進。