王杰秀 閆曉英 李玉玲

寧?！?6條”:將村級小微權(quán)力關(guān)進制度籠子

王杰秀 閆曉英 李玉玲

為更好地破解農(nóng)村基層民主發(fā)展困境，浙江省寧波市寧?？h以系統(tǒng)制度建設(shè)和適度減權(quán)為切入點，通過全面梳理村級組織和村干部權(quán)力事項，制定了村級權(quán)力清單“36條”（以下簡稱“36條”）。“36條”的實施，有效規(guī)范了村級權(quán)力運行，有效促進了農(nóng)村基層治理和黨風(fēng)廉政建設(shè)。

一、“36條”出臺的背景

寧?？h位于浙江省東部沿海，縣域總面積1843平方公里，總?cè)丝跒?3萬。寧?？h經(jīng)濟發(fā)達，2014年生產(chǎn)總值409.8億元，財政總收入65.6億元。但由于宗族觀念較重、基層黨組織作用未充分發(fā)揮等原因，農(nóng)村基層民主制度建設(shè)進展緩慢，村級治理困難重重。

民主選舉方面，表現(xiàn)最突出的是賄選現(xiàn)象較嚴(yán)重。在宗族意識較濃的村莊，競選村干部不僅能給個人、家族帶來“面子”和權(quán)力，更重要的是附著于權(quán)力之上的經(jīng)濟利益（近幾年，行政村最多時可得到各級政府高達上千萬元的涉農(nóng)資金扶持）。所以，一些村在換屆選舉中，經(jīng)常會出現(xiàn)宗族勢力或黑勢力把持或操縱選舉的現(xiàn)象，對村民投票進行干預(yù)和控制，破壞民主選舉的客觀性和公正性。民主決策方面，部分村干部在執(zhí)行村務(wù)和重大事務(wù)管理中違反相關(guān)制度規(guī)定，搞“一言堂”，暗箱操作，在村級治理中存在大量的越位、缺位以及選擇性執(zhí)行問題。如一些村干部不遵守財務(wù)支出程序規(guī)則，缺乏商議、操作不規(guī)范，滋生了貪污腐敗。2010—2013年，全縣共查處黨員干部違反廉潔履職的經(jīng)濟類案件161件，其中村干部違法違紀(jì)的案件達102件，約占總數(shù)的2/3，給老百姓的觀感是“蒼蠅撲面”。民主管理方面，當(dāng)選后有些村干部對權(quán)力缺乏正確的認(rèn)識，存在傳統(tǒng)的皇權(quán)思想，“一朝權(quán)在手，就來把令行”。村級重大事項不征求村委會成員意見，重大支出不經(jīng)村委員討論，管理較混亂。民主監(jiān)督方面，一些村級黨組織不健全，黨內(nèi)監(jiān)督無力。村務(wù)公開要么不公開，要么公開內(nèi)容不實、項目不細(xì)，村民“霧里看花”，無法有效實施監(jiān)督，致使村級組織公信力弱、信訪案件增多。2013年，寧海縣（18個村）一鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪量達198起，平均每個村10起左右。

二、“36條”的主要內(nèi)容

為解決村民自治實踐和村級治理所面臨的一系列制度困境，2014年2月，寧海縣委、縣政府結(jié)合群眾路線教育實踐活動和中央關(guān)于權(quán)力清單制度改革的相關(guān)要求，制訂了村級小微權(quán)力清單“36條”。這“36條”明確了村級組織和村干部職責(zé)權(quán)限，建立了規(guī)范化運作流程，強化過程監(jiān)管控制，完善配套管理制度，構(gòu)建起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行體系。

（一）厘清權(quán)力邊界，科學(xué)編制清單。2014年初，寧?？h紀(jì)委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣組織部、法制辦、公安局、民政局等20多個涉農(nóng)部門，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，廣泛聽取干部群眾意見建議，通過多次論證、協(xié)商，將涉及村級重大事項的權(quán)力進行清理、歸納與總結(jié)，頒布《寧?？h村務(wù)工作權(quán)力清單36條》，其中涉及村級重大決策、項目招投標(biāo)管理、村級財務(wù)管理、陽光村務(wù)以及集體資產(chǎn)資源處置等村級公共權(quán)力事項19項，涉及宅基地申請、救助救災(zāi)款申請、用章管理、計劃生育服務(wù)以及服務(wù)村民其他事項等便民服務(wù)權(quán)力17項，基本涵蓋村級組織和村干部行使村務(wù)權(quán)力的全部內(nèi)容。

（二）健全管理制度，規(guī)范權(quán)力運行。為推進“36條”規(guī)范運行，寧?？h委印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)村“小微權(quán)力”規(guī)范運行的意見》以及《關(guān)于深化〈寧?？h村級權(quán)力清單三十六條〉的意見》等政策，并編制出臺《農(nóng)村小微權(quán)力運行操作規(guī)程》等規(guī)范文件。圍繞“36條”需要重點規(guī)范的村級權(quán)力事項，按照工作步驟設(shè)置每項事務(wù)的操作環(huán)節(jié)，繪制下發(fā)具體權(quán)力行使流程圖45張，明確每項村務(wù)工作的事項名稱、具體實施的責(zé)任主體、權(quán)力事項的來由依據(jù)、權(quán)力運行的操作流程、運行過程的公開公示、違反規(guī)定的追究辦法六方面內(nèi)容，使村干部和村民群眾有圖可索、照單辦事，有效避免權(quán)力濫用、暗箱操作等弊端。

（三）強化監(jiān)督問責(zé)，確保廉潔履職。寧?？h積極構(gòu)建上級黨委、政府監(jiān)督—村監(jiān)會監(jiān)督—村（社）群眾監(jiān)督有機統(tǒng)一的三級監(jiān)督體系。在上級黨委、政府監(jiān)督層面，寧?？h印發(fā)《農(nóng)村干部違反廉潔履職若干規(guī)定責(zé)任追究辦法（試行）》等制度，詳細(xì)界定了村干部違反工作紀(jì)律、民主決策、民主管理以及移風(fēng)易俗等56項責(zé)任追究的行為，細(xì)化責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)，并配套實施扣發(fā)固定報酬、養(yǎng)老保險和績效考核獎等經(jīng)濟手段，從嚴(yán)追究村干部違規(guī)違紀(jì)責(zé)任，為“36條”的實施提供紀(jì)律保障。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通過建立健全重大村務(wù)工作審核制、村干部重大事項報告制、村務(wù)工作督查制等制度體系，不斷加大對村干部的監(jiān)督管理力度，規(guī)范村級事務(wù)辦理。在村監(jiān)會監(jiān)督層面，明確村監(jiān)會是村務(wù)監(jiān)督專門組織，強化村監(jiān)會對村“三務(wù)”公開的監(jiān)督、對村級事務(wù)運行的監(jiān)督以及對村級工程項目的監(jiān)督。在村（社）群眾監(jiān)督層面，扎實推進陽光村務(wù)工程，積極探索“網(wǎng)絡(luò)+傳統(tǒng)”模式的村務(wù)公開辦法，投資200余萬元建成寧?！瓣柟獯鍎?wù)網(wǎng)”和數(shù)字電視公開平臺，讓群眾通過電視或手機等方式就可查詢到村級事務(wù)辦理情況。

寧?？h村務(wù)工作權(quán)力清單36條

一、村級重大決策事項

1. 村級重大事項“五議決策法”流程圖

二、村級招投標(biāo)管理事項

2. 物資、服務(wù)采購流程圖

3. 微型工程流程圖

4. 中小型工程流程圖

5. 大型工程流程圖

三、村級財務(wù)管理事項

6. 財務(wù)開支流程圖

7. 出納現(xiàn)金支取流程圖

8. 非村干部工資報酬發(fā)放流程圖

9. 招待費支出流程圖

四、村級工作人員任用事項

10. 團、婦、民兵組織人員任用流程圖

11. 治調(diào)、計生等其它工作人員任用流程圖

12. 文書、出納（報賬員）任用流程圖

13. 臨時用人、用工流程圖

五、陽光村務(wù)事項

14. 黨務(wù)公開流程圖

15. 村務(wù)公開流程圖

16. 財務(wù)公開流程圖

六、村級集體資產(chǎn)資源處置事項

17. 集體資產(chǎn)資源處置流程圖

18. 財產(chǎn)物資管理流程圖

19. 集體土地征收及征收款發(fā)放流程圖

七、村民宅基地申請事項

20. 農(nóng)村宅基地審批流程圖

八、村民救助救災(zāi)款申請事項

21. 低保（五保）申請流程圖

22. 救災(zāi)、救濟款物發(fā)放流程圖

23. 辦理被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障流程圖

24. 大病救助申請流程圖

25. 黨內(nèi)關(guān)愛基金申領(lǐng)流程圖

九、村民用章管理事項

26. 印章管理流程圖

27. 戶籍遷移流程圖

28. 分戶手續(xù)證明流程圖

29. 殯葬管理流程圖

30. 水、電開戶申請流程圖

十、計劃生育服務(wù)事項

31. 計劃生育辦證流程圖

32. 流動人口婚育證明辦理流程圖

33. 計劃生育家庭獎勵扶助金發(fā)放流程圖

十一、服務(wù)村民其他事項

34. 入黨申請流程圖

35. 黨員組織關(guān)系遷轉(zhuǎn)流程圖

36. 矛盾糾紛調(diào)解流程圖

（四）加大宣傳力度，營造實施氛圍。一是全民發(fā)動深入宣傳。通過縣級各類傳統(tǒng)媒體和新媒體不間斷地推出“36條”及其典型案例的專題，廣泛宣傳“36條”的內(nèi)容和意義。二是以考促學(xué)，考訓(xùn)結(jié)合。結(jié)合全縣“走村不落戶、群眾考干部”活動，組織全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)村干部參加“36條”專題培訓(xùn)，組織5萬余人次基層黨員干部參加集中學(xué)習(xí)會、招投標(biāo)現(xiàn)場會、項目變更聽證會以及村務(wù)知識考試等活動，不斷增強干部群眾對“36條”的認(rèn)知度。三是進村入戶廣泛宣傳。組織聯(lián)村干部進村入戶向群眾宣講“36條”，發(fā)放口袋讀本、漫畫圖冊和監(jiān)督案例。積極引導(dǎo)全縣427個村（社）通過村民代表會議將“36條”納入村民自治章程，成為有約束力的村內(nèi)“行政法”，全面激發(fā)群眾踐行“36條”的熱情。

岔路鎮(zhèn)湖頭村村民正在觀看村級權(quán)力清單三十六條宣傳掛圖

三、“36條”實施的初步成效

“36條”的全面實施，將村級小微權(quán)力關(guān)進了制度籠子，給基層干部群眾帶來了“為民、務(wù)實、清廉”的新風(fēng)，取得了初步治理效果。

（一）職權(quán)運行更加公開透明?！?6條”對各項權(quán)力的邊界、各職能部門和不同崗位的職權(quán)與責(zé)任進行了明確的界定，厘清了層級之間、部門之間的職責(zé)關(guān)系，解決了多年來群眾反映強烈的部門職責(zé)交叉、相互推諉扯皮等問題。權(quán)力的規(guī)范有序運行，使得村里大小事務(wù)都在陽光下運作，避免了群眾對村干部的無端猜疑和誤解。今年一季度，寧?？h共收到信訪件169件，其中針對村干部違紀(jì)的信訪舉報是54件，初信初訪只有19件，同比下降了51%。在19件信件中，發(fā)生在“36條”實施后的只有6件，即涉及農(nóng)村干部廉潔自律方面的初信初訪同比下降80%以上，干群關(guān)系趨于和諧。

（二）村級治理結(jié)構(gòu)和機制得到優(yōu)化。寧?！?6條”權(quán)力清單改革，改變了原有自上而下人治監(jiān)管的制度辦法，建立了自下而上和自上而下相結(jié)合的、公開透明的、群眾廣泛參與的制度保障，提升了鄉(xiāng)村治理能力。同時，權(quán)力清單制度也使村級公共權(quán)力從理念上的規(guī)范走向運行中的規(guī)范，村民參與監(jiān)督公共事務(wù)的途徑得到保障，村民能真正以村莊治理主體的身份，參與到公共事務(wù)的討論、決策、管理和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，增加了其公民意識和責(zé)任意識。

（三）監(jiān)督問責(zé)更加精準(zhǔn)。在監(jiān)督程序上，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督。“36條”規(guī)定了哪些事項需要監(jiān)督以及如何監(jiān)督，給村務(wù)監(jiān)督指明了方向，也給村監(jiān)會監(jiān)督履職“撐起了腰桿”。在監(jiān)督內(nèi)容上，變單一監(jiān)督為全面監(jiān)督。原來村監(jiān)會主任主要監(jiān)督財務(wù)管理，而現(xiàn)在決策議事、項目推進、村級組織人員任用等事項都需要村監(jiān)會監(jiān)督。在監(jiān)督方式上，變事后監(jiān)督為事前、事中和事后全程監(jiān)督。如村級工程，按照“36條”規(guī)定，村監(jiān)會從工程立項決策，到工程招標(biāo)、設(shè)計變更、質(zhì)量把關(guān)驗收，再到工程款撥付，要進行全過程監(jiān)督。

（四）公共服務(wù)更加高效便捷。

“36條”的實施，督促村干部更好地向群眾提供公共服務(wù)，加快推進服務(wù)型政府建設(shè)。群眾辦事只要按照要求一次性提供相關(guān)資料，剩余工作由村干部來做，杜絕了“中梗阻”現(xiàn)象，解決了服務(wù)群眾利益“最后一公里”問題。而且，群眾可以對照流程圖，直觀明了地知曉事務(wù)辦理的具體步驟、時間期限，并享有一次性告知、限時答復(fù)、按時辦結(jié)等權(quán)利，知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到了有效保障。

四、思考與啟示

村級治理是社會治理的重點和難點，借鑒寧海縣推進村級治理改革的經(jīng)驗做法，進一步加強和創(chuàng)新村級治理，發(fā)展基層民主制度，需要從法治化建設(shè)、制度及執(zhí)行力創(chuàng)新、協(xié)商民主推進以及治理文化轉(zhuǎn)變等幾個方面加以推進和完善。

（一）法治化建設(shè)是推進村級治理能力建設(shè)的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會指出“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”。村級治理是我國法治建設(shè)的基礎(chǔ)，是實踐軟硬兼施結(jié)構(gòu)治理模式的公共區(qū)域。但當(dāng)前我國村級治理法治化進程中，還存在著“法治為形、人治為實”，情、理、法多元規(guī)則并存以及依法治村的理念尚未深入民心等問題。推進村級治理法治建設(shè)，應(yīng)加強“硬法”和“軟法”相結(jié)合的基層治理架構(gòu)。一是依法治村，從國家層面看，應(yīng)該加強村級治理領(lǐng)域法治研究和立法工作，加強相關(guān)法律的修訂完善，適時制定出臺新的法律法規(guī)。依法推行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，推動農(nóng)村基層治理法治化。發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力。二是以約治村。村規(guī)民約作為介于法律與道德之間“準(zhǔn)法”的自治規(guī)范，是全體村民共同意志的載體，是村民自治的表現(xiàn)。寧?？h采取法律顧問服務(wù)模式，對村民自治章程和村規(guī)民約的制訂和修訂等事項進行指導(dǎo)，確保村規(guī)民約的合法性，為我們提供了借鑒。各地村規(guī)民約的制訂和實施，應(yīng)按照相關(guān)法規(guī)要求，嚴(yán)格按照法定程序制定和修改，以確保村規(guī)民約的權(quán)威性和執(zhí)行力。建立市、縣統(tǒng)一規(guī)范的村規(guī)民約合法性審查體系，提高村規(guī)民約的“立法”水平。同時，各村也應(yīng)根據(jù)本村特點，突出各自重點，彰顯本地特色。村規(guī)民約的制訂，還需要積極引導(dǎo)村民積極參與，使制定、修訂的過程成為黨員干部群眾普及法律知識的過程、學(xué)法尊法的過程，增強村民的法治水平。

（二）制度優(yōu)化及其執(zhí)行力是推進村級治理能力建設(shè)的有力保障。制度具有根本性、全局性、長遠性作用，村級治理需要優(yōu)化、完善的制度保駕護航。但由于制度不健全，目前我國大部分村級建設(shè)和發(fā)展仍習(xí)慣于人情化、彈性化，權(quán)威、妥協(xié)以及輿論壓力仍是推動各項工作施行的主要方式。寧?？h通過全面清權(quán)、科學(xué)確權(quán)、規(guī)范用權(quán)、嚴(yán)格控權(quán)，以及多項保障權(quán)力清單改革的可操作性制度，明確權(quán)力清單具體舉措、責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和完成時限，深化基層民主發(fā)展，為我國村級治理提供了可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法。由此，在現(xiàn)代村級治理現(xiàn)代化發(fā)展中，制度建設(shè)及其創(chuàng)新要“全面清權(quán)”：按照“職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致”的原則，全面梳理村級各項職權(quán)。要“科學(xué)確權(quán)”：清晰劃定權(quán)力邊界，合理界定村委會與村黨支部、村代會之間權(quán)責(zé)分工，實現(xiàn)各司其責(zé)。要“規(guī)范用權(quán)”：健全村級民主議事制度，落實村務(wù)公開和民主管理，對于本社區(qū)重大事項，遵循決議公開、實施結(jié)果公開，接受本社區(qū)居民監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行。要“嚴(yán)格控權(quán)”：把遵守法律、依規(guī)辦事、民主治村各項制度的落實情況，作為考察村干部、評價村黨組織、村代會、村委會的重要指標(biāo)和條件，以教育引導(dǎo)村干部切實增強規(guī)則意識，增強推進村民自治的自覺性和有效性。

（三）協(xié)商民主是推進村級治理能力建設(shè)的有效選擇。黨的十八屆三中全會要求“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”。但當(dāng)前我國協(xié)商民主多數(shù)情況是“議不起來”或“議而不決”，出現(xiàn)了“事難議，議難決，決難行”等民主阻滯現(xiàn)象。在村級治理中推進協(xié)商民主，必須建立一個讓基層群眾、組織和社區(qū)等利益相關(guān)方能夠表達意見、協(xié)商討論的制度化平臺，如寧海探索推出的“聊天長廊”“鄉(xiāng)賢議事會”等“一聊一議”議事會制度，推動基層黨員干部“零距離”收集民意、聽取民聲、調(diào)處民事，取得了積極效果。實踐中，協(xié)商民主的推進，應(yīng)注重發(fā)揮協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式以及協(xié)商結(jié)果的效力。首先，應(yīng)以選舉民主為前提和基礎(chǔ)，加強協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合。其次，保障參與主體的平等化，即充分尊重民意，強調(diào)村民參與社會治理的主體地位，培育村民的自主性、責(zé)任性和參與性。第三，應(yīng)以程序設(shè)計規(guī)范協(xié)商民主，即議事討論的規(guī)則。比如，如何保證每位代表平等地表達意見、開展協(xié)商辯論的具體程序如何設(shè)計、表決機制的運用方式怎樣等等。

（四）治理文化是推進村級治理能力建設(shè)的軟實力。農(nóng)村多元的文化營造了村級治理的基本環(huán)境，并影響著社會治理的效能。作為一種對秩序安排和規(guī)則意識追求的軟實力，治理文化間接地影響著社會體制的調(diào)控過程。寧海縣通過強化宣傳，營造權(quán)力清單改革的濃厚氛圍，形成“按清單辦事、依規(guī)范用權(quán)”的社會共識，對發(fā)展農(nóng)村基層民主、規(guī)范村級治理有很強的借鑒意義。要轉(zhuǎn)變村干部的觀念。“為官一任，服務(wù)一方”，將權(quán)力意志轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)意識，更好地為村民服務(wù)。加強與村民的溝通和協(xié)商，暢通溝通渠道，了解和分析村民意愿，促進干群關(guān)系和諧。要提升村民對村級事務(wù)的關(guān)注度、參與度。村級治理的根本是基于全體村民共同價值觀的形成。推進村級治理現(xiàn)代化，應(yīng)建立健全村級公共權(quán)力事項監(jiān)督以及便民服務(wù)事項的制度安排，形成村民共同遵守的行動準(zhǔn)則或辦事規(guī)程。要持續(xù)加強民主、法制教育，促進包括村干部在內(nèi)的全體村民知法、學(xué)法、守法、用法，穩(wěn)步推進農(nóng)村民主、法制進程。

（作者單位：民政部政策研究中心）