吳旭軍

做好政府購買民政公共服務(wù)的對策和建議

吳旭軍

實(shí)施民政領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)，對于全面深化改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)民政事業(yè)專業(yè)化、市場化發(fā)展具有重要意義。安徽省在實(shí)踐和制度創(chuàng)設(shè)方面，相繼出臺(tái)了一系列政策文件，組織實(shí)施了一批購買服務(wù)項(xiàng)目，為政府購買公共服務(wù)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，也存在著政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程緩慢，公共服務(wù)有效供給不足，運(yùn)行機(jī)制有待完善，社會(huì)組織發(fā)展良莠不齊，績效評估機(jī)制不健全等問題。要解決這些問題，需要采取有效的策略與措施，切實(shí)推進(jìn)政府購買民政公共服務(wù)。

一、轉(zhuǎn)變政府施政理念，強(qiáng)化公共服務(wù)職能

（一）轉(zhuǎn)變政府治理理念。一是要確立多元共治合作理念，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。要理順政府與社會(huì)的職能關(guān)系，將社會(huì)力量置于重要的合作伙伴位置，發(fā)揮政府與社會(huì)力量各自的功能優(yōu)勢，相互彌補(bǔ)、相得益彰，形成多元公共服務(wù)供給格局。二是要確立契約理念，實(shí)現(xiàn)“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。政府與社會(huì)力量在購買服務(wù)過程中是平等的契約合作關(guān)系，政府確定購買內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)并承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，承接主體依約享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，盡可能減少雙方責(zé)任關(guān)系的隨意性，增強(qiáng)剛性約束。

（二）準(zhǔn)確定位政府職能。各級(jí)民政部門要承擔(dān)起公共服務(wù)購買的規(guī)劃責(zé)任、支出責(zé)任，負(fù)責(zé)制定科學(xué)的購買政策、購買規(guī)則與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行公共服務(wù)采購的法律法規(guī)。要建立購買主體和承接主體之間的契約關(guān)系，在招標(biāo)或協(xié)商的基礎(chǔ)上確定服務(wù)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、服務(wù)質(zhì)量的條款和條件，并建立績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外，政府要監(jiān)督社會(huì)組織與企業(yè)提供公共服務(wù)的價(jià)格與質(zhì)量，對公共服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評估，防止低效率和欺詐行為。

（三）完善工作機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制。要健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門協(xié)同參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。財(cái)政部門要負(fù)責(zé)健全公共服務(wù)政府采購制度，建立專門科目，落實(shí)預(yù)算資金，制定政府購買公共服務(wù)目錄；社會(huì)工作和社會(huì)管理部門負(fù)責(zé)制定承接主體的資質(zhì)條件，發(fā)布承接政府服務(wù)的社會(huì)組織名錄；相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)實(shí)施購買行為，對各類組織提供的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和驗(yàn)收。在不增加人員和編制的前提下，可以考慮在省級(jí)民政主管部門設(shè)立政府購買民政公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，與民政財(cái)務(wù)處室一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，負(fù)責(zé)民政公共服務(wù)購買工作，市、縣依此健全相應(yīng)主管機(jī)構(gòu)。

二、科學(xué)設(shè)定購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步拓展購買服務(wù)范圍

（一）合理確定購買服務(wù)的判定標(biāo)準(zhǔn)。具體判定標(biāo)準(zhǔn)大致可從以下三個(gè)方面加以分析：一是成本效益分析，將需要采購的公共服務(wù)成本與政府自己提供服務(wù)的成本進(jìn)行比較。二是服務(wù)性質(zhì)分析，屬于政府核心職能的公共服務(wù)不適用于外包方式，一些質(zhì)量難以衡量的公共服務(wù)也以政府直接提供為好。三是價(jià)值觀分析，若社會(huì)力量提供服務(wù)可能有損公眾利益、顯失公平，則該項(xiàng)公共服務(wù)應(yīng)由政府直接提供。

（二）不斷拓展購買服務(wù)的范圍和規(guī)模。各級(jí)民政部門應(yīng)按照突出公共性和公益性原則，逐步擴(kuò)大承接政府購買服務(wù)的范圍和規(guī)模，在不斷探索的基礎(chǔ)上，逐步建立較為完善的民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)管理體系。一方面，明確政府購買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，將養(yǎng)老助殘、困弱群體幫扶、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)救助、技術(shù)培訓(xùn)等方面列為重點(diǎn)領(lǐng)域。另一方面，循序漸進(jìn)，分類推進(jìn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整，有步驟漸次地拓展公共服務(wù)領(lǐng)域。

三、建立合理的定價(jià)機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效率

（一）科學(xué)合理地確定購買公共服務(wù)事項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。合理把握各類公共服務(wù)事項(xiàng)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，以有效控制購買公共服務(wù)的成本，提高公共財(cái)政資金的使用效率。既要考慮服務(wù)事項(xiàng)的性質(zhì)、服務(wù)事項(xiàng)的工作量、服務(wù)事項(xiàng)所需的知識(shí)與技術(shù)，還要結(jié)合不同地區(qū)不同時(shí)期的物價(jià)水平、生活水平、居民的收入狀況、財(cái)政支付能力以及考慮市場發(fā)展情況等等，全面權(quán)衡各項(xiàng)因素進(jìn)行綜合定價(jià)。

（二）定價(jià)的基本原則。在具體定價(jià)過程中，可以采取分類分級(jí)定價(jià)策略，遵循以下基本原則：（1）不以營利為目標(biāo)，重在保護(hù)消費(fèi)者的利益，突出購買服務(wù)的公共性和公益性；（2）發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，重在引導(dǎo)公共服務(wù)健康發(fā)展；（3）適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供應(yīng)者的利益，以損益平衡或微利為標(biāo)準(zhǔn)；（4）公共服務(wù)的購買總價(jià)應(yīng)在地方財(cái)力可承受范圍內(nèi)，體現(xiàn)量力而行，通過政府年度預(yù)算加以控制。

四、健全政府購買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)購買服務(wù)規(guī)范化、常態(tài)化

（一）建立公開、透明、規(guī)范的操作流程。著力考慮五個(gè)步驟：各級(jí)民政部門制定年度預(yù)算；財(cái)政部門批準(zhǔn)年度預(yù)算；民政部門委托采購中心負(fù)責(zé)；采購中心按照政府采購法要求，采用公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)等方式進(jìn)行采購；對承接政府公共服務(wù)的主體進(jìn)行績效合同管理。

（二）發(fā)展多元化的購買機(jī)制。

積極發(fā)展以競爭性購買為主的多元化公共服務(wù)購買模式。按照公開、公平、公正原則，及時(shí)、充分向社會(huì)公布購買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，積極發(fā)展公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價(jià)等多元化的政府購買公共服務(wù)方式。根據(jù)公共服務(wù)的特點(diǎn)豐富政府購買形式，對市場競爭性強(qiáng)的民政公共服務(wù)采取公開招標(biāo)統(tǒng)一支付；對困弱群體幫扶等服務(wù)提供家政服務(wù)券，由服務(wù)對象自主選擇供給主體；對職業(yè)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)可提供財(cái)政補(bǔ)貼予以購買。

（三）完善預(yù)算管理制度和政府采購制度。積極爭取將現(xiàn)行的政府向社會(huì)組織購買服務(wù)中分散的財(cái)力投入納入到公共財(cái)政體系中，以此來促進(jìn)政府購買公共服務(wù)機(jī)制的建立；也可從民政部門留用的彩票公益金中安排資金，用于購買社會(huì)組織公共服務(wù)。完善民政領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)的財(cái)務(wù)管理辦法，制定將購買公共服務(wù)納入政府采購的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法。

五、扶持發(fā)展社會(huì)組織，營造公平競爭的市場環(huán)境

（一）加快培育與發(fā)展社會(huì)組織。加快培育一批獨(dú)立公正、行為規(guī)范、運(yùn)作有序、公信力強(qiáng)、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的社會(huì)組織。重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。統(tǒng)籌利用現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施，以適當(dāng)方式為社會(huì)組織開展服務(wù)創(chuàng)造必要條件，大力支持社會(huì)組織積極參與政府購買公共服務(wù)活動(dòng)。

（二）完善社會(huì)組織扶持政策。

轉(zhuǎn)變觀念，重新審視社會(huì)組織在社會(huì)治理中的角色定位，降低社會(huì)組織注冊門檻，通過提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵(lì)其發(fā)展。認(rèn)真貫徹落實(shí)國家對社會(huì)組織各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠種類和范圍，符合條件的社會(huì)組織按照有關(guān)稅收法律法規(guī)規(guī)定，享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)。按照現(xiàn)代社會(huì)組織體制要求，圍繞強(qiáng)化自治功能，推動(dòng)完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)和民主機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織依法按照章程開展活動(dòng)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，進(jìn)一步提高其運(yùn)營能力與公共服務(wù)承接能力。建立健全社會(huì)組織法定代表人離任審計(jì)、負(fù)責(zé)人管理、責(zé)任追究和資金管理等制度。建立完善社會(huì)組織信用體系，構(gòu)建社會(huì)組織誠信信息數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)社會(huì)組織誠信自律建設(shè)，建立“黑名單”制度。將社會(huì)組織人才納入各地各行業(yè)人才培養(yǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，造就一支專業(yè)化、職業(yè)化的社會(huì)組織人才隊(duì)伍。

（四）實(shí)現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。把政府購買服務(wù)與深化民政系統(tǒng)事業(yè)單位改革結(jié)合起來，制定向公益類事業(yè)單位購買服務(wù)的具體辦法，通過政府購買事業(yè)單位所提供的服務(wù)的方式，倒逼事業(yè)單位改革，形成事業(yè)單位改革的新動(dòng)力，推動(dòng)新型公共服務(wù)體系的建立。同時(shí)，隨著社會(huì)力量的增強(qiáng)，鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入事業(yè)單位所承擔(dān)的服務(wù)領(lǐng)域中開展服務(wù)競爭，形成良性“鯰魚效應(yīng)”。

六、建立監(jiān)督評估機(jī)制，為政府購買服務(wù)提供制度保障

（一）建立多元監(jiān)管體系。發(fā)展由獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督和專家監(jiān)督所構(gòu)成的多元化的外部監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，財(cái)政部門要加強(qiáng)對政府購買民政公共服務(wù)實(shí)施工作的資金監(jiān)管；監(jiān)察、審計(jì)等部門要加強(qiáng)監(jiān)督，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門要按照職能分工將承接政府購買服務(wù)行為納入年檢、評估、執(zhí)法、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等監(jiān)管體系。

（二）嚴(yán)格績效評價(jià)機(jī)制。要建立健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)制，重點(diǎn)對購買民政公共服務(wù)的項(xiàng)目立項(xiàng)、撥款、結(jié)項(xiàng)、評價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控。要制定政府購買民政公共服務(wù)的績效指標(biāo)，按照項(xiàng)目合同完成情況、服務(wù)滿意度、財(cái)務(wù)績效與社會(huì)影響等維度進(jìn)行研究設(shè)計(jì)，建立健全項(xiàng)目評估指標(biāo)體系。

（三）推進(jìn)信息公開制度。陽光是腐敗的天然公敵，實(shí)行信息公開，實(shí)現(xiàn)“陽光采購”，是杜絕“暗箱”操作、防止不正當(dāng)交易最為重要的監(jiān)管環(huán)節(jié)。信息公開的內(nèi)容要全面、真實(shí)。購買公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)算公開、采購內(nèi)容公開。采購方式和采購要求公開、采購結(jié)果公開、質(zhì)疑方式與結(jié)果公開。信息公開的渠道要形式多樣。既告知擬參與購買的社會(huì)組織，也告知接受公共服務(wù)的廣大社會(huì)公眾，同時(shí)還為社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造條件。

七、完善相關(guān)法律法規(guī)，依法規(guī)制政府購買民政公共服務(wù)

（一）依法確立政府購買民政公共服務(wù)各項(xiàng)程序、具體方法與制度。依法確立購買服務(wù)項(xiàng)目、制定工作方案，選擇購買方式、簽訂購買合同，組織項(xiàng)目實(shí)施、建立績效評估、實(shí)施全程監(jiān)管等程序，確保政府購買民政公共服務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循。依法確立政府購買民政公共服務(wù)的各種具體方法與制度，主要包括：購買服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)方式和程序、招投標(biāo)辦法、資金審核與管理辦法、績效評估方式與標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)組織承接公共服務(wù)的資質(zhì)認(rèn)證辦法，社會(huì)組織提供公共服務(wù)的監(jiān)督管理辦法，社會(huì)組織提供公共服務(wù)的退出機(jī)制與辦法，等等。

（二）完善政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)范體系。規(guī)范政府購買公共服務(wù)需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可一蹴而就。目前，國家層面的關(guān)于政府購買公共服務(wù)僅限于決定、指導(dǎo)意見等政策性文件，并未上升到法律規(guī)范層面，地方性的規(guī)定缺乏統(tǒng)一規(guī)范。建議修改完善《政府采購法》，將“服務(wù)”從后勤類服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)，同時(shí)出臺(tái)《政府購買公共服務(wù)條例》，明確規(guī)定公共服務(wù)購買的原則、標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)范，形成公共服務(wù)購買領(lǐng)域統(tǒng)一的、權(quán)威的和具有指導(dǎo)性的法律法規(guī)。

（作者系安徽省民政廳廳長）