●胡月平（國家圖書館，北京100081）

從我國2006-2013年的立法實踐看圖書館法律體系建設(shè)中的主要問題

●胡月平（國家圖書館，北京100081）

圖書館；立法實踐；法律體系；問題

我國2006～2013年的圖書館立法實踐取得了很大進(jìn)展，但也存在立法層次較低、立法水平不高、保障性規(guī)范少等問題。圖書館法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)圍繞制約圖書館事業(yè)發(fā)展的主要問題，重點推動有助于解決資源有限與人民群眾日益增長的文化需求之間的矛盾、文獻(xiàn)信息資源的保存保護(hù)與利用的矛盾、著作權(quán)保護(hù)與公益性文化傳播需求矛盾的立法實踐。

圖書館事業(yè)是一項社會性事業(yè)，圖書館的運營、發(fā)展與社會生活的方方面面密切相關(guān)。因此，要充分發(fā)揮圖書館的作用，就需要一套完整的法律體系作保障。李國新教授認(rèn)為，完整的圖書館法律保障體系，至少應(yīng)該包括四個方面相互聯(lián)系、相互配套、相輔相成的法律法規(guī)：一是圖書館專門法，二是圖書館相關(guān)法，三是圖書館行業(yè)自律規(guī)范，四是與圖書館相關(guān)的國際條約、協(xié)定。［1］

1 我國2006-2013年的圖書館立法實踐

1.1 《公共圖書館法》立法進(jìn)展

2006年9月，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，將“抓緊研究制定圖書館法”列為“十一五”文化立法的任務(wù)之一。2008年10月，十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，“圖書館法”被列為“第二類項目”，即“研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案”。全國人大立法規(guī)劃的頒布，對圖書館法立法進(jìn)程促進(jìn)很大。2008年11月，在文化部的主持下，圖書館立法工作重新啟動。重新啟動后的立法工作，首先從最迫切需要立法規(guī)范、且爭議最少的公共圖書館立法做起。經(jīng)過多年努力，我國第一部圖書館專門法《中華人民共和國公共圖書館法》(法律草案)，已于2011年底上報至國務(wù)院法制辦，目前處于國務(wù)院審查和征求意見的階段。2013年10月，《公共圖書館法》被正式列入十二屆全國人大常委會第一類立法項目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議。［2］可以說，圖書館專門法建設(shè)取得了重大進(jìn)展。

1.2 其他圖書館相關(guān)立法實踐

《中華人民共和國公共圖書館法》的制定，意味著圖書館法制建設(shè)取得了重大突破，而要保障圖書館事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，需要較為完善的圖書館法律保障體系。為此，筆者以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫為檢索信息源，以“圖書館”為檢索詞，在“中央法規(guī)司法解釋”和“地方法規(guī)規(guī)章”兩個子庫進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果按年代統(tǒng)計如下。

表1 標(biāo)題或全文含“圖書館”的法律規(guī)范統(tǒng)計

從以上檢索結(jié)果可以看出，自2006年以來，我國圖書館相關(guān)立法取得了很大成就。圖書館立法數(shù)量總體上呈明顯上升趨勢。標(biāo)題中含有“圖書館”的檢索結(jié)果是專門或主要規(guī)范圖書館法律規(guī)范，全文中含有“圖書館”檢索結(jié)果是和圖書館有關(guān)的法律規(guī)范。從表1可見，專門或主要規(guī)范圖書館的法律規(guī)范每年數(shù)量較為穩(wěn)定，但也略有上升，圖書館相關(guān)法律規(guī)范的數(shù)量增長很快，2013年相關(guān)法律規(guī)范數(shù)量比2006年增長了50%，圖書館相關(guān)法律規(guī)范已初具規(guī)模。

從法律規(guī)范的內(nèi)容看，以《中國圖書館年鑒》2006～2011年收錄的圖書館相關(guān)法律法規(guī)作為統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按照該年鑒的主題分類統(tǒng)計，可以看出，與政府工作相關(guān)的法律規(guī)范數(shù)量所占比例最大，占31%；其次分別是文化事業(yè)相關(guān)的法律規(guī)范，占18%，特殊人群保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范，占15%；教育事業(yè)相關(guān)的法律規(guī)范，占14%。這充分說明了圖書館的作用在政府工作、文化事業(yè)、教育事業(yè)、特殊人群保護(hù)方面發(fā)揮得比較充分，從而引起了立法者的關(guān)注。

2 我國圖書館法律體系建設(shè)中存在的問題及建議

2.1 我國圖書館法律體系建設(shè)中存在的問題

從2006～2013年的圖書館相關(guān)立法實踐可以看出，我國圖書館法律體系建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成績，圖書館相關(guān)法律規(guī)范已達(dá)一定的規(guī)模。進(jìn)一步分析這些法律規(guī)范可以看出，在取得成績的同時，我國圖書館法律體系建設(shè)中還存在以下問題。

（1）立法層次較低，法律效力不高。所謂法律效力其本義是指適用的范圍，我國法的淵源主要有憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府的行政規(guī)章。他們的效力等級是不同的，根據(jù)我國憲法和立法法的規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，法律的效力僅次于憲法，行政法規(guī)的效力次于憲法和法律，部門規(guī)章的效力次于行政法規(guī)。在中央范圍內(nèi)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件的法律效力最低。當(dāng)出現(xiàn)不同法律效力的條文互相沖突的時候，只能適用效力更高的法律規(guī)定。［3］

仍舊以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫檢索結(jié)果為例，以“圖書館”為檢索詞，在“中央法規(guī)司法解釋”子庫進(jìn)行全文檢索，檢索結(jié)果按法律效力統(tǒng)計如下。

表2 中央范圍內(nèi)按法律效力統(tǒng)計

從上述統(tǒng)計表格可以看出，在中央范圍內(nèi)，2006年以來共出臺701項圖書館相關(guān)的法律法規(guī)，其中部門規(guī)章和規(guī)范性文件590項，占84%。立法實踐中部門規(guī)章和規(guī)范性文件較多，導(dǎo)致法律規(guī)范無法跳出部門利益，無法站在全局立場保障圖書館事業(yè)的健康發(fā)展；部門規(guī)章及規(guī)范性文件無法規(guī)范其他政府部門的行為，導(dǎo)致許多條文流于形式，無法實施；部門規(guī)章及規(guī)范性文件法律效力低，如果與法律及行政法規(guī)的規(guī)定沖突也無法適用。

（2）針對特定事件通知多，每年重復(fù)性通知多，立法水平不高。法應(yīng)當(dāng)具有普遍適用性，它的適用對象和適用范圍應(yīng)當(dāng)具有普遍性。法在政權(quán)管轄范圍內(nèi)具有約束力，令行禁止，具有統(tǒng)一性。法只要尚未失效，就能反復(fù)適用，而不是指適用一次或若干次。從我國的立法實踐可以看出，針對特定事件的通知通報所占比例很大。

以2011年中央法規(guī)司法解釋為例，全年共有“圖書館”相關(guān)規(guī)定125件，針對特定事項的規(guī)定就有64項，多是檢查工作、表彰表揚、政府年度報告、項目申報通知等，占全年規(guī)定的50%以上，且很多通知、通報每年都重復(fù)出現(xiàn)，內(nèi)容基本沒有變化。

這些規(guī)范性文件都是為特定事件或基于特定背景而制定的應(yīng)急性法律規(guī)范，注重當(dāng)時的指導(dǎo)性和可操作性，但無法保障或規(guī)范圖書館的后續(xù)發(fā)展，如果不及時清理，還可能會阻礙圖書館事業(yè)的發(fā)展。

（3）義務(wù)性規(guī)范較多，保障性規(guī)范較少。從2006～2013年有關(guān)圖書館法的立法實踐可以看出，相關(guān)法律條文對于圖書館的義務(wù)規(guī)定較多，而保障性規(guī)范較少。如圖書館相關(guān)法律規(guī)范主題分類中，政府工作與圖書館、特殊人群保護(hù)與圖書館、政府信息公開與圖書館、民生工作與圖書館等類別，涉及圖書館的規(guī)范性條文不多，幾乎都是義務(wù)性規(guī)范；即便是相關(guān)性更強(qiáng)的文化事業(yè)與圖書館、教育事業(yè)與圖書館的規(guī)范性文件，義務(wù)性條款也較多。土地稅收政策、著作權(quán)相關(guān)的保障性規(guī)范則很少。

義務(wù)性規(guī)范較多一定程度上也反映了社會上要求圖書館提供的服務(wù)較多，而要保障這些服務(wù)的開展，需要場館、設(shè)備、人員等各種軟硬件的保障。目前，保障性規(guī)范的缺失是制約圖書館服務(wù)能力的重要原因。

2.2 構(gòu)建我國圖書館法律體系的相關(guān)建議

構(gòu)建合理完善的圖書館法律體系，是保障和促進(jìn)圖書館事業(yè)發(fā)展，進(jìn)而保障公民的基本文化權(quán)益，建設(shè)惠及全民的公共文化服務(wù)體系的需要。圖書館行業(yè)目前在社會上還處于絕對的弱勢地位，需要相對完整的圖書館法律體系保障圖書館開展服務(wù)所需要的各種條件。鑒于目前立法資源緊張，圖書館界參與立法、呼吁立法的經(jīng)驗不足，應(yīng)當(dāng)立足我國的現(xiàn)實國情，除了不斷提高立法水平，避免低水平、重復(fù)的立法實踐活動，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合圖書館事業(yè)發(fā)展的實際，找準(zhǔn)制約圖書館事業(yè)發(fā)展的主要問題，為構(gòu)建合理完善的圖書館法律體系而努力。

目前，制約圖書館事業(yè)發(fā)展的主要問題是資源有限與人民群眾日益增長的文化需求之間的矛盾；文獻(xiàn)信息資源的保存保護(hù)與利用的矛盾；著作權(quán)保護(hù)與公益性文化傳播需求的矛盾。因此，構(gòu)建合理完善的圖書館法律體系，應(yīng)當(dāng)首先解決這三大矛盾。

（1）解決資源有限與人民群眾日益增長的文化需求之間的矛盾。隨著人民群眾可支配收入的不斷增加，對于文化精神層面的消費需求不斷增加。圖書館做為公益性文化事業(yè)單位，理應(yīng)不斷增加館藏，改善條件，開展豐富多彩的閱讀、展覽、講座等文化活動。目前，我國已實現(xiàn)了縣縣有圖書館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站，圖書館界尤其是公共圖書館界面向讀者開展了豐富多彩的服務(wù)。但是，在我國現(xiàn)階段，要滿足人們?nèi)罕娙找嬖鲩L的文化需求，還面臨著資源有限的問題。

首先，公共圖書館的設(shè)置還無法實現(xiàn)全覆蓋。按照圖書館服務(wù)半徑的理論，我國公共圖書館的設(shè)置還存在許多問題，圖書館設(shè)施遠(yuǎn)未形成網(wǎng)絡(luò)體系，無法實現(xiàn)圖書館服務(wù)的全覆蓋。［4］其次，免費開放以后，各級公共圖書館工作量大增和人員緊缺的矛盾日益突出。最后，公共圖書館具備基本的服務(wù)能力支撐的文獻(xiàn)信息資源仍然不足。因此，不斷完善圖書館法律體系，應(yīng)當(dāng)重點推進(jìn)能夠解決上述問題的法律法規(guī)的制定與修改，如保障圖書館領(lǐng)域經(jīng)費投入的財政法律法規(guī)，保障圖書館建設(shè)用地的土地法律法規(guī)；應(yīng)當(dāng)關(guān)注能夠發(fā)揮中小學(xué)及高校圖書館作用的教育類法律法規(guī)以及能夠促進(jìn)資源共建共享的法律法規(guī)。

（2）解決文獻(xiàn)信息資源保存保護(hù)與利用的矛盾。圖書館還承擔(dān)著保存中華民族文化遺產(chǎn)的責(zé)任，因此，作為文化遺產(chǎn)重要載體的文獻(xiàn)資源的保存保護(hù)與利用的矛盾不僅是圖書館界的重要矛盾，也是每個個體館制定服務(wù)政策時需要考慮的重要問題。

在我國現(xiàn)階段，各級公共圖書館定位不清晰，不管縣級公共圖書館還是省級公共圖書館都在強(qiáng)調(diào)自己在保護(hù)文化遺產(chǎn)方面的責(zé)任，這一方面造成了單個館讀者服務(wù)政策的不合理，片面強(qiáng)調(diào)文獻(xiàn)資源的保存保護(hù)，從而限制了讀者對文獻(xiàn)資源的利用；另一方面，基于文化遺產(chǎn)保護(hù)初衷，各地出臺的圖書館相關(guān)法規(guī)均強(qiáng)調(diào)本地出版物的無償繳送，加重了基層出版社的負(fù)擔(dān)，造成全國的出版物繳送率不高。

因此，要解決文獻(xiàn)信息資源的保存保護(hù)與利用的矛盾，應(yīng)當(dāng)在文化遺產(chǎn)保存保護(hù)、繳送制度、總分館建設(shè)、館際合作等方面法律法規(guī)的制定、修改時，充分考慮不同性質(zhì)圖書館的功能定位。既要確保文獻(xiàn)信息資源的充分利用，也要確保少數(shù)承擔(dān)文化遺產(chǎn)保護(hù)責(zé)任的圖書館起到傳承文明的重要作用。

（3）解決著作權(quán)保護(hù)與公益性文化傳播需求的矛盾。圖書館的館藏文獻(xiàn)信息資源絕大部分都是受到著作權(quán)法保護(hù)的各類作品。圖書館要面向讀者開展服務(wù)，不可避免的要涉及著作權(quán)人的各項權(quán)利，如復(fù)制權(quán)、展覽權(quán)、信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)等。隨著數(shù)字圖書館的不斷發(fā)展，圖書館的服務(wù)已跨越館舍物理空間的限制，使遠(yuǎn)程讀者能夠得到方便快捷的服務(wù)。但是，當(dāng)圖書館要面向遠(yuǎn)程讀者開展服務(wù)，必須要將作品或作品的一部分進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)傳播，因而經(jīng)常受到著作權(quán)人的各種抵制。作品的傳播是作品價值實現(xiàn)的前提，著作權(quán)法通過對其他人傳播作品的限制，給著作權(quán)人劃出特定的市場范圍，從而鼓勵著作權(quán)人的創(chuàng)作行為。隨著著作權(quán)法的日益發(fā)展，對著作權(quán)的保護(hù)出現(xiàn)了不斷擴(kuò)大的趨勢。

圖書館是社會知識資源收集、整理、傳播中心。作為公共利益的重要代表，要完善圖書館法律體系，應(yīng)當(dāng)推動著作權(quán)、信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)、著作權(quán)集體管理制度等相關(guān)法律制度的完善、公共文化服務(wù)相關(guān)法律制度的完善等。

［1］李國新.論圖書館的法治環(huán)境［J］.中國圖書館學(xué)報,2000（3）：25－29.

［2］十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃［EB/OL］.［2014－09－02］.http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2013-12/ 12/content_1816288.htm.

［3］中華人民共和國立法法［M］.北京：中國法制出版社，2015.

［4］李國新.公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的圖書館［J］.當(dāng)代圖書館,2013（3）：4－13.

D923.41

A

1005－8214（2015）06－0008－03

胡月平（1980－），女，國家圖書館副研究館員，研究方向：圖書館相關(guān)法律問題。

2014－09－12［責(zé)任編輯］李金甌